裁判字號：最高行政法院93年判字第819號判決
裁判日期：民國93年06月30日
裁判案由：提供行政資訊
最高行政法院判決九十三年度判字第八一九號
上訴人甲○○被上訴人基隆市仁愛區戶政事務所代表人乙○○右當事人間因提供行政資訊事件，上訴人不服中華民國九十二年三月十三日臺北高等行政法院九十一年度訴字第五一五號判決，提起上訴。本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由本件上訴人主張：一、原判決違反檔案法第一條、第二條、第八條、第十二條、第二十二條及中央法規標準法第十一條、第十六條、第十八條關於資訊公開之規定。原判決引用之法務部民國（下同）九十年三月十四日法九十律字第○○五五○二號函釋：「行政機關於本法施行前持有或保管．．．之資訊，於本法施行後，原則上得不主動公開之」，從而認定被上訴人得不公開行政資訊目錄，顯然引用已牴觸法令之函釋，應為適用法則不當。本件乃被上訴人是否應被動應聲請而公開資訊，與是否於聲請之被動公開亦在不公開之列顯然有間。前開之法務部函釋對於是否應被動應聲請而公開資訊並未否決之，從而該函釋對於不准被動聲請而公開資料之本件訟爭事實並無任何證明力；並且於現行法規沒有根據，原判決顯然以單純論理為臆測之根據，應為適用法則不當。二、原判決違反會計法、政府採購法，應為適用法則不當：原判決認定法務部九十年五月四日以法九十律字第○○○二一六號函，建請基隆市政府研擬製作九十年度行政資訊目錄，而上訴人於九十年七月十日提出聲請影印之事項時，被上訴人早就應依法務部之建請行事，製作九十年之行政資訊目錄，顯然原判決所謂事實不能與事實不符。依據會計法第七十四條之規定，被上訴人應有會計目錄。依行政程序法第四十四條之定義，該會計目錄應為行政資訊目錄，被上訴人有該行政資訊目錄。又行政程序法第四十四條規定，行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外；其公開及限制，除本法規定者外，另以法律定之。行政程序法對於公開之行政資訊並無不溯及既往之規定，依以公開為原則之法理，應得溯及既往公開行政資訊。會計目錄並未在限制公開之法規內，依以公開為原則之法理應得公開。原判決駁回上訴人之請求，顯然違背資訊公開原則，亦與政府採購法第二條、第三條、第十八條、第二十七條之規定不合。三、原判決違反行政資訊公開辦法第八條、第十八條規定：行政資訊包括文書、圖片、紀錄、照片、錄影（音）、微縮片、電腦處理資料等，可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱讀或理解之文書或物品，當然包括行政資訊目錄。行政資訊以公開為原則，行政資訊目錄並無任何法律限制公開，當然應解釋為可公開。原判決顯然違反以公開為原則之規定，適用法則不當。原判決所稱自行閱覽政府公報、出版品云云，並未明載何種政府公報、出版品，戶政事務所到底登載在何種政府公報、出版品？原判決有理由不備之違法。四、原判決有受請求而未判決之違法：上訴人請求影印之行政資訊包括應主動公開與應申請而被動公開之行政資訊。原審並未就已經製作完成（法務部九十年五月四日建請製作完成目錄）之應申請而被動公開之行政資訊判決。原審認為行政資訊公開辦法第七條之資訊（該條乃論主動公開之部分）上訴人要自行閱覽。然而，非屬應主動公開之部分，要到那裡閱覽？原審有受請求而未判決之違法。請廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。
被上訴人未提出答辯狀。
本院按「行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外；其公開及限制，除本法規定者外，另以法律定之。」、「有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布二年內完成立法。於完成立法前，行政院應會同有關機關訂定辦法實施之。」行政程序法第四十四條第一項及第三項分別定有明文。次按「本辦法依行政程序法第四十四條第三項規定訂定之。」、「行政機關應就主動公開之行政資訊製作目錄，記載資訊之種類、內容要旨、作成或取得時間及保管期間、場所。」、「前項行政資訊，行政機關應於作成或取得之日起三個月內，製作目錄，並將目錄刊載於政府公報、其他出版品或公開於電腦網站。」亦為行政資訊公開辦法第一條、第七條第一項及第二項所分別明定。再按「按本法及其授權訂定之公開辦法分別於本（九十）年一月一日及二月二十三日開始施行，依法規不溯及既往原則，行政機關於本法施行前持有或保管之資訊，於本法施行後，原則上得不主動公開之．．．而於本法施行後，『仍繼續具有效力者』，為滿足人民知的需求及確保其權益，行政機關自宜一併主動公開．」亦經法務部九十年三月十四日法九十律字第○○五五○二號函示在案。本件上訴人於九十年七月十日申請影印被上訴人八十年度至九十年度十個年度之所有行政資訊目錄。案經被上訴人依基隆市政府九十年七月二十六日（九○）基府民戶字第○三四四一一號函暨九十年七月二十六日（九○）基府秘法字第○六三五四八號函示，於九十年八月七日基仁戶字第二九一二號函復上訴人，略以：「有關八十年度至八十九年度行政資訊．．．依法規定不溯及既往。至九十年度行政資訊克待研擬，尚請見諒。」上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：一、查上訴人向被上訴人申請影印行政資訊目錄之年度係八十年度至九十年度，惟按行政程序法第一百七十五條規定，該法係九十年一月一日始施行，揆諸中央法規標準法第十四條「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」之規定，被上訴人基於行政程序法及行政資訊公開辦法所為行政資訊之公開係自九十年一月一日起，在此之前之行政資訊自非公開之範疇至明，此觀行政程序法制定主管機關之法務部九十年三月十四日法九十律字第○○五五○二號函說明所示：「按本法及其授權訂定之公開辦法分別於本（九十）年一月一日及二月二十三日開始施行，依法規不溯及既往原則，行政機關於本法施行前持有或保管之資訊，於本法施行後，原則上得不主動公開之」亦為同一見解，是上訴人主張被上訴人應公開八十年至至八十九年度之行政資訊目錄，顯無理由。二、次查，行政資訊目錄之製作及其內容包括：記載資訊之種類、內容要旨、作成或取得時間及保管期間、場所，係行政資訊公開辦法第七條第一項所明定；惟該項行政資訊，行政機關應於作成或取得之日起三個月內，製作目錄，並將目錄刊載於政府公報、其他出版品或公開於電腦網站，亦為上開辦法第七條第二項所規定；此項「三個月」之期間，要屬「訓示期間」，此觀行政程序法第四十四條第三項明定：「有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布二年內完成立法。」依該規定，有關法律應於九十一年十二月三十一日完成；惟迄今立法院尚未完成立法可知。從而，行政資訊公開辦法雖自九十年二月二十一日發布，自同年月二十三日施行；惟法務部九十年五月四日始以法九十律字第○○○二一六號函：「檢送本部依行政資訊公開辦法第四條第一項第七款、第七條第一項及第十七條第一項、第二項規定製作之．．．『行政資訊目錄』．．．等格式各乙份。建請基隆市政府研擬製作九十年度行政資訊目錄。」，另基隆市政府亦於九十年七月二十六日以（九○）基府民戶字第○三四四一一號函示：「按行政資訊公開辦法於九十年二月二十一日發布施行，依法規不溯及既往原則，本府八十至八十九年度並無行政資訊目錄。至九十年度行政資訊目錄本府尚未製作，歉難提供，尚請見諒。」有上開二函附卷可憑，從而，被上訴人基於事實情況，於九十年八月七日基仁戶字第二九一二號函復上訴人「有關八十年度至八十九年度行政資訊．．．依法規不溯及往。至九十年度行政資訊克待研擬，尚請見諒。」應屬可信。上訴人要求適時提供，應屬事實不能。三、再查，行政資訊公開辦法第七條第二項明定：「前項行政資訊，行政機關應於作成或取得之日起三個月內，製作目錄，並將目錄刊載於政府公報、其他出版品或公開於電腦網站。」，凖此，縱使被上訴人已完成行政資訊目錄之製作，亦非由其依上訴人之申請予以提供，而係由上訴人自行閱覽政府公報、出版品或電腦網站自明。上訴人申請被上訴人提供行政資訊目錄，於法無據。又上訴人主張依行政資訊公開辦法第八條第三款及檔案法第九條，被上訴人應提供資訊目錄供上訴人影印一節；但查，行政資訊公開辦法規定可供影印者係行政資訊而非行政資訊目錄，且與檔案法第九條規定無涉。而上訴人於九十年十二月十二日再度申請九十年行政資訊目錄，被上訴人電洽市政府得知「九十年行政資訊目錄」己製作完竣，被上訴人乃以九十一年一月二日基仁戶字第○○一七號函復知上訴人上網查詢。有該函在卷可按，足見被上訴人所辯屬實。四、上訴人主張法務部九十年三月十四日法九十律字第○○五五○二號函示行政機關於本法施行前持有或保管之資訊，於本法施行後，原則上得不主動公開之，而於本法施行後，仍繼續具有效力者，為滿足人民知的需求及確保其權益，行政機關自宜一併主動公開，從而被上訴人所稱八十年度至八十九年度資訊目錄不溯及既往與上開函示意旨有間云云；但查：㈠上訴人申請者係「行政資訊目錄」，行政資訊目錄係依行政程序法第四十四條第一項訂定之行政資訊公開辦法第七條所規定，自以行政資訊公開辦法施行後始有該目錄之製作。㈡法務部上開函示係就行政資訊所為釋示，而非針對行政資訊目錄所為，且該函示對於行政程序法施行前之資訊係釋示自「宜」一併主動公開，而非「應」公開，上訴人此項主張，要有誤解。至上訴人主張基隆市政府九十年七月二十六日基府秘法字第○六三五四八號函稱行政資訊之主動公開當視該資訊之內容衡酌定之，亦與法律規定有違云云，核與本件被上訴人是否提供行政資訊目錄無涉。被上訴人以八十年度至八十九年度依法無目錄之製作及九十年度尚未製作完成函復，揆諸前述，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，上訴人仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，併請判命被上訴人依其申請提供行政資訊目錄，均為無理由，因將訴願決定及原處分維持，並駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴意旨仍謂原判決有前開違背法令情事，及行政資訊公開辦法第八條所稱行政資訊包括行政資訊目錄，核係主觀之見，尚非可採。其上訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年六月三十日
最高行政法院第四庭
審判長法官徐樹海
法官黃合文法官高啟燦法官吳錦龍法官林茂權右正本證明與原本無異
法院書記官莊俊亨中華民國九十三年七月一日