裁判字號：最高行政法院93年判字第844號判決
裁判日期：民國93年06月30日
裁判案由：都市計畫
最高行政法院判決九十三年度判字第八四四號
上訴人甲○○被上訴人臺南縣政府代表人乙○○右當事人間因都市計畫事件，上訴人對於中華民國九十一年八月二十九日高雄高等行政法院九十年度訴字第一六六五號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人於民國八十七年五月十一日向被上訴人申請於其所有坐落臺南縣永康市○○段第一五三二之六號地上設立專資工業社及同段第一五三四之二號地上設立專詠工業社，經被上訴人分別以八十七年五月二十九日八七府建工字第三○五
二九六、三○五二九七號函核准。嗣上訴人以向被上訴人申請核發建築執照時，始發現內政部為配合交通○○○區○道○○○路局（下稱國道局）於八十四年間辦理「中山高速公路員林─高雄段拓寬建設計畫」，逕為辦理「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（中山高速公路員林高雄段拓寬建設計畫台○○○區路段）」都市計畫案，並重新規劃之永康交流道北上匝道設計，將前開土地部分劃入北上匝道及道旁農路用地範圍內，致其無法於上開土地上興建廠房為由，先後向被上訴人、國道局及內政部陳情，請求變更都市計畫，並調整中山高速公路永康交流道北上匝道線型及道旁農路西移設計。案經內政部營建署以八十九年八月二日八十九營署都字第二五五二四號函復被上訴人，並副知上訴人略以：「查旨揭陳情案涉及本部配合交通部辦理逕為『變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（中山高速公路員林高雄段拓寬建設計畫台南都會區路段）案』變更內容明細表編號四有關擬變更部分零○○○區○○○○路用地部分，上開計畫案業提經本部都委會八十九年六月二十日第四八八次會議審決完竣，依本部都委會審議公民或團體逕向本部陳情或建議意見處理原則規定，本案所提陳情意見歉難再受理提會討論，故本案特轉請．．．貴府．．．查明依法妥處逕復。」被上訴人依該內政部函意旨，另以八十九年十月二日八九府城都字第一六○一一五號函復上訴人略以﹕「．．．三、依內政部以前開號函示﹕『．．．本案所提陳情意見歉難再受理提會討論．．．。』且經交通○○○區○道○○○路局．．．函示﹕『．．．本工程設計所採用之標準係符合規範所規定之最小半徑，以減少用地徵收面積，再予變更線型實有困難。』基於大眾運輸便捷性及交通行車安全考量，匝道線型及道旁農路實不宜加以改變。」上訴人不服，循序提起行政訴訟。
二、上訴人於原審主張：被上訴人前核准上訴人於系爭土地上設立工廠，詎上訴人申請建造執照時，始發現高速公路永康交流道變更都市計畫新規劃圓形匝道，將系爭土地規劃為匝道及其旁農路新用地，影響上訴人權益。上訴人前述設廠申請既經正式核准，則變更交流道北上匝道及農路設計時，依情理法均應慮及其上廠房之設立案，儘量避免劃入變更為匝道及農路。然國道局委託工程顧問公司變更設計時未斟酌及此，規劃後亦未通知土地所有人，上訴人根本不知情。獲悉後即向內政部及國道局陳情，請將永康交流道北上匝道西移二十公尺及取消道旁農路，則上訴人方能於系爭土地上蓋建廠房，有效利用土地。國道局以八十九年十月三日技八九字第一八五九六號函復：經評估結果，環道之半徑已無減小之空間，北上入口匝道○○區道路○道之設計，均已考量節撙用地。陳情建議一則線型無法符合規範之規定，二則由台一省道駛入匝道之車流無法順暢通過並危及行車安全，故仍依原設計之線型佈設為宜等由，拒絕調整線型。惟根據學者專家分析建議：勿於北上匝道旁設農路，否則農路與匝道併行，由農路出台一線之車輛具有危險性，且該土地北方已有多條農路可接蔦松村再接台一線，必要時亦可借水利地（水溝旁部分土地已劃分為陸地）做為農路，以分散北上匝道及併行農路之車流量。況附近通道旁原只六戶農舍，拓寬後僅剩內側住家二戶，無再設農路之必要。該區既○○○區○○道區，依法亦不能再設農路。再北上匝道如能變更設計西移二十公尺，與南下匝道既可對稱，且同樣接連台一線，寬度、角度均相同，對行車安全毫無影響。再揆諸原永康交流道設計時，由高雄、岡山、路竹往永康交流道南下前往台南市方向原設計有紅綠燈，變更後之設計則無紅綠燈，而改增設圓環，匝道邊再設農路，則需再設紅綠燈，如此勢必造成增設之圓環失去功能，增加行車危險性。上訴人請求將匝道西移二十公尺，符合交通部頒之設計標準，無國道局九十一年八月八日技字第○九一○○一六二四九號函所述情形，不影響其他高速公路之整體設計，更不會影響其他多數人之權益。行政程序法第七條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。
二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」前述變更北上入口匝道線型直徑為一○八公尺，仍可達成新設匝道之目的，且對人民權益損害最少。原設農路，因該處僅存二戶農戶，且已有農路銜接貫通可行，對農路通行目的亦可達成，且選取對人民權益損害最少之處所當農路，無須重複在新設北上匝道旁另闢農路，甚為適當。若強行在非農業區之上訴人所有建地上新設農路，勢必造成對人民損害最大，且其損害與欲達成之農路通行目的利益顯失均衡，揆諸前開規定，該段農路設計應廢除，將匝道西移二十公尺。被上訴人未做實地勘查及斟酌被上訴人在變更案前早已許可上訴人設立工廠之事實，逕變更設計將匝道設在上訴人擬設工廠前面之土地上，損害上訴人權益殊甚，為此訴請撤銷訴願決定及原處分；被上訴人應將「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（中山高速公路員林高雄段拓寬建設計畫台南都會區路段）案」其中就上訴人所有坐落臺南縣永康市○○段一五三二之六號、同段一五三四之二號、同段一五三三之二號土地上計畫之匝道線型變更設計西移二十公尺，並將道旁農路設計取消。
三、被上訴人則以：其非本件都市計畫變更案之擬定機關，僅依都市計畫法第二十八條、第十九條及第二十一條及內政部八十年十一月八日台內營字第八○七八九六六號函頒「配合國家建設六年計畫辦理逕為變更都市計畫作業要點」（內政部八十九年三月二十一日台內營字第八九八二八○一號函修正）等規定，辦理該都市計畫變更案之公開展覽及發布實施等配合作業。被上訴人並非該都市計畫變更案之主管機關，無權涉及變更案之擬定或設計過程，上訴人應對主管機關（內政部）提起訴願以資救濟。是被上訴人八十九年十月二日八九府城都字第一六○一一五號函，僅係對上訴人之陳情書所作之說明，非行政處分，上訴人不得對該函提起行政訴訟等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：．．．四、為配合中央或省（市）興建之重大設施時。前項都市計畫之變更，上級政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時並得逕為變更。」都市計畫法第二十七條第一項第四款及第二項定有明文。系爭土地位於「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（中山高速公路員林高雄段拓寬建設計畫台南都會區路段）」都市計畫變更範圍內。該都市計畫變更案，係國道局為紓解中山高速公路交通擁塞狀況，於七十九年十二月提報楊梅高雄段拓寬計畫，奉行政院八十年七月十七日（八十）忠授字第○七七八○號函核列為國家建設六年計畫之第三優先計畫，並依據行政院八十五年一月三十日台八十五交字第○三二九六號函示，自八十四年度起辦理「中山高速公路員林－高雄段拓寬建設計畫」，期於九十三年度完成中山高速公路全線拓寬工程，以提昇南北向中長程交通服務水準。而中山高速公路員林─高雄段拓寬建設計畫臺南都會路段因經過都市計畫範圍內，故需變更高速公路永康交流道附近特定區計畫，以便取得所需土地。內政部乃依都市計畫法第二十七條第一項第四款及第二項規定暨該部八十年十一月八日台內營字第八○七八九六六號函訂頒「配合國家建設六年計畫辦理逕為變更都市計畫作業要點」，逕為辦理「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（中山高速公路員林高雄段拓寬建設計畫台南都會區路段）案」。依內政部八十九年三月二十一日台內營字第八九八二八○一號函修正之「配合國家建設六年計畫辦理逕為變更都市計畫作業要點」第三點規定，由內政部辦理逕為變更都市計畫作業時，當地直轄市、縣（市）政府應於各步驟辦理事項中配合辦理之項目如下：１提供基本圖等資料。２辦理公開展覽、登報週知、印發通知單等事項。３代為安排公展說明會場地，並派員會同說明。４公展期間之公民或團體所提意見，先行彙整，並於公展完竣後一週內函送工程用地單位。５與工程用地單位至內政部都市計畫委員會列席說明。６於文到一週內公告發布實施等。是本件都市計畫變更案，非由被上訴人為之，而係內政部為配合國道局辦理「中山高速公路員林－高雄段拓寬建設計畫」，逕為辦理「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（中山高速公路員林高雄段拓寬建設計畫臺南都會區路段）」都市計畫案，被上訴人僅依都市計畫法第二十八條、第十九條及第二十一條及前揭作業要點等規定，為該都市計畫變更案配合辦理公開展覽、舉辦說明會、登報及發布實施等相關作業而已。又本件都市計畫變更案，業由內部部提經都市計畫委員會八十九年六月二十日第四八八次會議審決完竣。基此，被上訴人依內政部八十九年八月二十九日台八九內營字第八九○九五五七號函意旨，於八十九年九月十九日以八九府城都字第一五一七七二號函公告「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（中山高速公路員林高雄段拓寬建設計畫台南都會區路段）」案，並自八十九年九月二十五日起發布實施，是被上訴人於系爭都市計畫變更案並非擬定機關，核其公告前後之各項行為，諸如：辦理公開展覽、舉辦說明會、登報及發布實施等相關作業，係按都市計畫法及前揭作業要點規定，完成其法定程序，對該計畫之內容並無變更之權責，從而被上訴人就上訴人請求調整中山高速公路永康交流道北上匝道線型及道旁農路西移乙案，以八十九年十月二日八九府城都字第一六○一一五號函復上訴人﹕「．．．三、依內政部以前開號函示﹕『．．．本案所提陳情意見歉難再受理提會討論．．．。』且經交通○○○區○道○○○路局．．．函示﹕「．．．本工程設計所採用之標準係符合規範所規定之最小半徑，以減少用地徵收面積，再予變更線型實有困難。」等語，乃重覆說明系爭都市計畫變更案非其權責範圍內之事項，而否准上訴人之請求，依法尚無違誤。上訴人向無權責變更系爭都市計畫案之被上訴人請求應將「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（中山高速公路員林高雄段拓寬建設計畫台南都會區路段）案」其中就上訴人甲○○所有坐落台南縣永康市○○段第一五三二之六地號、同段第一五三四之二地號、同段第一五三三之二地號及同案上訴人 吳蘇銀瓶 （另為裁定）所有坐落同段第一五三五地號土地上計畫之匝道線型變更設計西移二十公尺，並應將道旁農路設計取消云云，難認為有理由等為其判斷之基礎，並說明其證據之取捨，而判決駁回上訴人之訴。
五、本院查：都市計畫實施後，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，遇有都市計畫法第二十七條第一項各款情形時，固得變更原都市計畫。惟依同條第二項規定，上級政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時並得逕為變更。上級機關依該規定逕為變更時，下級機關自無權予以撤銷或再變更，此係當然解釋。又依內政部八十年十一月八日台內營字第八○七八九六六號函頒「配合國家建設六年計畫辦理逕為變更都市計畫作業要點」規定，由內政部辦理逕為變更都市計畫作業時，當地直轄市、縣（市）政府應配合辦理公告發布實施作業（八十九年三月二十一日台內營字第八九八二八○一號函修正規定亦同）。是當地直轄市、縣（市）政府配合內政部辦理都市計畫變更公告作業，係依內政部指示配合辦理，該都市計畫變更仍屬內政部逕為變更性質。本件都市計畫之變更，係由內部部依都市計畫法第二十七條第一項第四款、第二項及前開作業要點提經都市計畫委員會八十九年六月二十日第四八八次會議審決後以八十九年八月二十九日台八九內營字第八九○九五七號函送通知被上訴人辦理公告，自係內政部依上開規定逕為變更都市計畫，被上訴人配合辦理公告，不因而成為該變更都市計畫之處分機關，更無權對上級機關內政部所為都市計畫變更決定為撤銷或再變更。原判決認被上訴人對系爭變更都市計畫內容無再變更之權責，尚無不合。上訴意旨謂：系爭都市計畫變更案係被上訴人公告實施，被上訴人為該都市計畫變更處分機關，且依都市計畫法第二十七條規定，被上訴人有變更都市計畫之權云云，殊無足採。被上訴人既無權撤銷或再變更內政部所為都市計畫逕為變更處分，其八十九年十月二日八九府城都字第一六○一一五號函，僅敘述內政部及國道局函示內容及系爭都市計畫變更案辦理情形，自非就其職權事項為准否表示，難認係行政處分，上訴人訴請撤銷該函，於法不合。另上訴人請求被上訴人將系爭匝道變更設計西移二十公尺及取消道旁農路設計，如上所述，被上訴人無權變更該計畫，上訴人向被上訴人訴請，即無理由。原判決之理由固未盡相同，然結論相同，仍應予維持。至上訴人如不服系爭內政部都市計畫逕為變更案，係另案救濟問題，系爭匝道及農路設計是否妥當，非本件所應審究。綜上，上訴人之上訴意旨，均無可採，其上訴為無理由，應予駁回。
六、依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。中華民國九十三年六月三十日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官劉鑫楨法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國九十三年七月一日