裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第515號判決
裁判日期：民國92年03月13日
裁判案由：提供行政資訊
臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第五一五號
原告甲○○被告基隆市仁愛區戶政事務所代表人乙○○主任）右當事人間因提供行政資訊事件，原告不服基隆市政府中華民國九十年十一月二十九日（九十）基府秘法字第一一○六一四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告於民國（下同）九十年七月十日繕具申請狀申請影印被告八十年度至九十年度十個年度之所有行政資訊目錄。案經被告依基隆市政府九十年七月二十六日（九○）基府民戶字第○三四四一一號函暨九十年七月二十六日（九○）基府秘法字第○六三五四八號函示，於九十年八月七日 基仁戶 字第二九一二號函復原告，略以：「有關八十年度至八十九年度行政資訊．．．依法規定不溯及既往。至九十年度行政資訊克待研擬，尚請見諒。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷，並命被告提出八十年度至九十年度之所有行政資訊目錄供原告影印。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告以八十年度至八十九年度行政資訊目錄，依法規不溯及往，拒
絕原告影印之申請，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈本件被告九十年八月七日基仁戶字第二九一二號函，應為拒絕之意，亦為處分之一種。：
⑴按行政資訊公開辦法第十二條規定：「行政機關應於受理提供行政資訊之請
求後十五日內，為准駁之決定；必要時，得予延長，延長之期間不得逾十五日。」公務員服務法第一條規定：「公務員應依法律命令所定執行其職務。
」被告既未依行政資訊公開辦法第二條規定要求原告補正者，顯然原告之聲請合乎行政資訊公開辦法規定，被告既然未准許原告之請，當然是拒絕。行政資訊公開辦法並無准許政府機關說明之餘地，非「准」即「駁」，無任何灰色地帶之情形。政府拿納稅人之血汗錢．當然要光明正大；光明正大之，有何不敢示人？偷雞摸狗之行徑更是要揭發。誰願意繳給政府的錢像嘉義縣議會議長 顏清標 拿去喝花酒、性招待．．．嗎？政府之事平常百姓不能監督嗎？⑵按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之
單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。司法院大法官釋字第四二三號解釋參照。
⑶被告已以函件回答原告依行政資訊公開辦法之聲請，參之前稱解釋，不因其
用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，皆屬行政處分，當得訴願，當得訴訟。否則如若被告一天到晚回函原告，又自認是說明事實，原告既不能訴願，又不得依行政資訊公開辦法申請資料，公開辦法豈不是對原告不適用，豈有此理乎？若所有政府機關群起效尤，對所有申請者一蓋以說明事實自居，公開辦法公開資訊之法律豈不行同具文。
⑷被告函覆：「法規不溯及既往，至九十年度行政資訊目錄克待研擬，尚請原
諒。」顯然，被告意旨應是九十年度行政資訊目錄克待研擬，無法提供，尚請原諒。被告當然是拒絕之意，才會向請原諒。且其內容稱行政資訊之主動公開當視該資訊之內容衡酌定之亦與法律規定有違。
⒉被告顯有違法之情，訴願決定及原處分應撤銷：
⑴法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保
護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第二條第二項後段，向國家請求損害賠償。
司法院大法官釋字第四六九號解釋參照。
⑵行政資訊公開辦法規定明確，被告已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失
怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害。被告稱九十年之行政資訊目錄克待研擬；被告顯然說謊，蓋九十年已採曆年制，每年一月一日為年度之起，堂堂一個行政機關怎麼可能在會計年度已過了一半以上之時，連一個行政資訊目錄都還在研擬？會計帳目日報表、月報表、計報表、領薪名冊、出勤表、考核表、每日支出統計表．．．從何而來？⑶如果有所謂的研擬，應能提出研擬之會議記錄以供證明，如果有所謂的建請基隆市政府研擬，應能提出建請之函件。
⑷本件行政訴訟於九十一年二月提起，則被告九十年度之行政資訊目錄應已完成，一併提出於訴之聲明。
⑸依行政資訊公開辦法第八條第三款及檔案法第九條，被告應提供資訊目錄供原告影印。
⒊依據法務部法九十律第○○五五○二號函說明（三）稱：「．．．又行政資訊
雖非屬應主動公開者，人民亦得請求提供，除符合本辦法第五條第一項限制公開或提供者外，行政機關應於提供。」足證行政資訊之公開根本無法規不溯及既往之情，訴願決定所稱之法規不溯及既往，顯然違反行政資訊公開辦法公佈機關法務部之規定。訴願決定與原告處分均違法，應予撤銷。
㈡被告主張之理由：
⒈按法務部九十年三月十四日法九十律字第○○五五○二號函說明三略：「按本
法及其授權訂定之公開辦法分別於本（九十）年一月一日及二月二十三日開始施行，依法規不溯及既往原則，行政機關於本法施行前持有或保管之資訊，於本法施行後，原則上得不主動公開之．．．而於本法施行後，『仍繼續具有效力者』，為滿足人民知的需求及確保其權益，行政機關自宜一併主動公開．．
．。」鑑於被告八十年度至八十九度行政資訊雖在行政資訊公開辦法施行前已存在，惟在本辨法施行後，並無「繼續具有效力之資訊」，依規定得不主動公開，即無製作「行政資訊目錄」。另依基隆市政府九十年七月二十六日（九○）基府民戶字第○三四四一一號函說明三略以：「．．．至九十年度行政資訊目錄本府尚未製作，歉難提供，尚請見諒。」暨九十年七月二十六日基府秘法字第○六三五四八號函說明二略：「依據行政資訊公開辦法（以下簡稱該辦法）第八條規定，行政資訊之主動公開．．．當視該資訊之內容衡酌定之。」準此被告依據前揭函釋暨參考法務部九十年五月四日法九十律字第○○○二一六號函主旨略稱：「檢送本部依行政資訊公開辦法第四條第一項第七款、第七條第一項及第十七條第一項、第，一項規定製作之．．．『行政資訊目錄』．．
．等格式各乙份。建請基隆市政府研擬製作九十年度行政資訊目錄。」⒉按訴願法第一條規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不
當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」同法第三條規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」次按「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民之提起訴願，自非法之所許。」最高行政法院六十二年裁字第四十一號著有判例。被告九十年八月七日基仁戶字第二九一二號函復原告略以：「．．．有關九十年度行政資訊目錄克待研擬，尚請見諒。」核屬事實敘述，對原告非有准駁之法律上之效果，自非行政處分，揆諸首揭規定及判例意旨，被告並無違法或不當。
⒊另查行政程序法及其授權訂定之公開辦法分別於九十年一月一日及二月二十三
日開始施行，有關適用法規疑義之虞甚多，如主動公開之資訊應由何單位負責辦理公開事宜？主動公開之方式為何？何時公開？間多久？不主動公開項目之核定層級？申請影印行政資訊之適格申請人等。綜上疑義，被告未敢擅專，各區戶政事務所業務性質相同是否各所自行辦理或由市政府統籌辦理公開事宜（指行政資訊目錄），當時尚未決定，無法製作。
⒋另有關依行政資訊公開辦法第四條第一項第七款、第七條及第一項及第十七條
第一項、第二項規定製作之「接受及支付補助金」、「行政資訊目錄」、「核准人民請求提供行政資訊通知書」及「駁回人民請求提供行政資訊通知書」等參考格式，法務部於九十年五月四日才行文各機關參考製作。被告答復原告九十年行政資訊目錄克待研擬，尚未製作，並無拒絕所請之意。嗣經原告復於九十年十二月十二日再度申請九十年行政資訊目錄，被告電洽市政府得知「九十年行政資訊目錄」己製作完竣，被告據於九十一年一月二日基仁戶字第○○一七號函復知申請人上網查詢。
理由
一、按「行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外；其公開及限制，除本法規定者外，另以法律定之。」、「有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布二年內完成立法。於完成立法前，行政院應會同有關機關訂定辦法實施之。」行政程序法第四十四條第一項及第三項分別定有明文。次按「本辦法依行政程序法第四十四條第三項規定訂定之。」、「行政機關應就主動公開之行政資訊製作目錄，記載資訊之種類、內容要旨、作成或取得時間及保管期間、場所。」、「前項行政資訊，行政機關應於作成或取得之日起三個月內，製作目錄，並將目錄刊載於政府公報、其他出版品或公開於電腦網站。」亦為行政資訊公開辦法第一條、第七條第一項及第二項所分別明定。再按「按本法及其授權訂定之公開辦法分別於本（九十）年一月一日及二月二十三日開始施行，依法規不溯及既往原則，行政機關於本法施行前持有或保管之資訊，於本法施行後，原則上得不主動公開之．．．而於本法施行後，『仍繼續具有效力者』，為滿足人民知的需求及確保其權益，行政機關自宜一併主動公開．」法務部九十年三月十四日法九十律字第○○五五○二號函示在案。
二、本件原告於九十年七月十日繕具申請狀申請影印被告八十年度至九十年度十個年度之所有行政資訊目錄。案經被告依基隆市政府九十年七月二十六日（九○）基府民戶字第○三四四一一號函暨九十年七月二十六日（九○）基府秘法字第○六三五四八號函示，於九十年八月七日基仁戶字第二九一二號函復原告，略以：「有關八十年度至八十九年度行政資訊．．．依法規不溯及既往。至九十年度行政資訊克待研擬，尚請見諒。」等情，有原告申請狀、上開函及訴願決定書等附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
三、查原告向被告申請影印行政資訊目錄之年度係八十年度至九十年度，惟按行政程序法第一百七十五條規定，該法係九十年一月一日始施行，揆諸中央法規標準法第十四條「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」之規定，被告基於行政程序法及行政資訊公開辦法所為行政資訊之公開係自九十年一月一日起，在此之前之行政資訊自非公開之範疇至明，此觀行政程序法制定主管機關之法務部九十年三月十四日法九十律字第○○五五○二號函說明所示：「按本法及其授權訂定之公開辦法分別於本（九十）年一月一日及二月二十三日開始施行，依法規不溯及既往原則，行政機關於本法施行前持有或保管之資訊，於本法施行後，原則上得不主動公開之」亦為同一見解，是原告主張被告應公開八十年至至八十九年度之行政資訊目錄，顯無理由。
四、次查，行政資訊目錄之製作及，其內容包括：記載資訊之種類、內容要旨、作成或取得時間及保管期間、場所，係行政資訊公開辦法第七條第一項所明定；惟該項行政資訊，行政機關應於作成或取得之日起三個月內，製作目錄，並將目錄刊載於政府公報、其他出版品或公開於電腦網站，亦為上開辦法第七條第二項所規定；此項「三個月」之期間，要屬「訓示期間」，此觀行政程序法第四十四條第三項明定：「有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布二年內完成立法。」依該規定，有關法律應於九十一年十二月三十一日完成；惟迄今立法院尚未完成立法可知。從而，行政資訊公開辦法雖自九十年二月二十一日發布，自同年月二十三日施行；惟法務部九十年五月四日始以法九十律字第○○○二一六號函：「檢送本部依行政資訊公開辦法第四條第一項第七款、第七條第一項及第十七條第一項、第二項規定製作之．．．『行政資訊目錄』．．．等格式各乙份。建請基隆市政府研擬製作九十年度行政資訊目錄。」，另基隆市政府亦於九十年七月二十六日以（九○）基府民戶字第○三四四一一號函示：「按行政資訊公開辦法於九十年二月二十一日發布施行，依法規不溯及既往原則，本府八十至八十九年度並無行政資訊目錄。至九十年度行政資訊目錄本府尚未製作，歉難提供，尚請見諒。」有上開二函附卷可憑，從而，被告基於事實情況，於九十年八月七日基仁戶字第二九一二號函復原告「有關八十年度至八十九年度行政資訊．．．依法規不溯及往。至九十年度行政資訊克待研擬，尚請見諒。」要屬無虛，應屬可信。原告要求適時提供，應屬事實不能，揆諸法理，原告當時之請求，要無理由。
五、再查，行政資訊公開辦法第七條第二項明定：「前項行政資訊，行政機關應於作成或取得之日起三個月內，製作目錄，並將目錄刊載於政府公報、其他出版品或公開於電腦網站。」，凖此，縱使被告已完成行政資訊目錄之製作，亦非由其依原告之申請予以提供，而係由原告自行閱覽政府公報、出版品或電腦網站自明。原告申請被告提供行政資訊目錄，於法無據。又原告主張依行政資訊公開辦法第八條第三款及檔案法第九條，被告應提供資訊目錄供原告影印一節；但查，行政資訊公開辦法規定可供影印者係行政資訊而非行政資訊目錄，且與檔案法第九條規定無涉。而原告於九十年十二月十二日再度申請九十年行政資訊目錄，被告電洽市政府得知「九十年行政資訊目錄」己製作完竣，被告據於九十一年一月二日基仁戶字第○○一七號函復知申請人上網查詢。有該函在卷可按，足見被告所辯屬實，併此敘明。
六、原告主張法務部九十年三月十四日法九十律字第○○五五○二號函示行政機關於本法施行前持有或保管之資訊，於本法施行後，原則上得不主動公開之，而於本法施行後，仍繼續具有效力者，為滿足人民知的需求及確保其權益，行政機關自宜一併主動公開，從而被告稱八十年度至八十九年度資訊目錄不溯及既往與上開函示意旨有間云云；但查：㈠原告申請者係「行政資訊目錄」，行政資訊目錄係依行政程序法第四十四條第一項訂定之行政資訊公開辦法第七條所規定，自以行政資訊公開辦法施行後始有該目錄之製作。㈡法務部上開函示係就行政資訊所為釋示，而非針對行政資訊目錄所為，且該函示對於行政程序法施行前之資訊係釋示自「宜」一併主動公開，而非「應」公開，原告此項主張，要有誤解。至原告主張基隆市政府九十年七月二十六日基府秘法字第○六三五四八號函稱稱行政資訊之主動公開當視該資訊之內容衡酌定之亦與法律規定有違云云，核與本件被告是否提供行政資訊目錄無涉。
七、綜合上述，原告於九十年七月十日申請被告依行政資訊公開辦法提供八十年至九年度行政資訊目錄，被告以八十年度至八十九年度依法無目錄之製作及九十年度尚未製作完成函復，揆諸前述，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，併請判命被告依其申請提供行政資訊目錄，均為無理由，應予駁回。
八、本件法律關係及事實已至明確，兩造其餘攻擊防禦方法（如原告主張本件起訴於九十一年二月，一併將被告九十年度行政資訊目錄提出於訴之聲明），核與前開論斷結果無礙，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十二年三月十三日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官林樹埔
法官曹瑞卿法官闕銘富右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年三月十三日
書記官吳芳靜