裁判字號：最高行政法院93年判字第848號判決
裁判日期：民國93年06月30日
裁判案由：政府採購法
最高行政法院判決九十三年度判字第八四八號
上訴人好停企業有限公司代表人乙○○被上訴人台北縣政府採購中心代表人甲○○右當事人間因政府採購法事件，上訴人不服中華民國九十一年四月十一日臺北高等行政法院九十年度訴字第四六九一號判決，提起上訴。本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人於原審起訴主張：上訴人參與被上訴人辦理之「臺北縣新莊國中地下停車場委託經營管理」採購招標案，由於參與投標之多家廠商針對招標文件規定提出異議，經被上訴人認為有政府採購法第四十八條第一項第二款規定之虞，遂於八十九年十一月三十日以廢標處理。上訴人於同年十二月八日向被上訴人提出書面異議，被上訴人於八十九年十二月二十七日函覆上訴人，上訴人不服其處理結果，提出申訴，遭審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。（一）按政府採購法第四十八條第一項規定：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所訂時間開標決標．．．。」故除非開標之前，確有發生符合上開規定中第一款至第八款之情形外，自應準時開標、決標，以維政府機關之公信力。同法第七十五條第一項第一款規定：「對招標文件規定提出異議者，為自公告日或邀標日起等標期之四分之一．．．」政府採購法施行細則第十六條第二款規定：「本法第十六條所稱請託或關說，指不依法定程序，對採購案提出下列要求：．．．二、於招標後對招標文件內容或審標、決標結果，要求變更。」及政府採購法第十六條規定：「請託或關說宜以書面為之或作成紀錄．．．第一項之請託或關說不得作為評選之參考。」據此，本案已進行實質開標，經資格審查完畢後，不合格廠商眼見得標無望，轉而口頭要求變更投標資格以利重新投標，實已構成請託或關說之行為，被上訴人對此不但未加拒絕，竟一時失察，加以採信，並誤引政府採購法第八十四條及同法第四十八條第一項第四款之規定宣布停止開標。既然口頭異議依法無效，前述停止開標理由自難成立，且被上訴人在開標前既無發現其他合法理由，自應遵從政府採購法第四十八條第一項應準時開標、決標之規定，完成手續，方符法律程序，而不應顛倒程序，先行違法停止開標，再於事後編造其他理由作為塘塞。（二）根據被上訴人所提供之「委託經營契約」，契約之履約條件嚴格規定得標廠商，必須自行聘僱專業人員以維修其附屬設備（當然包含消防設備）及辦理消防安全設備檢修，再根據消防法第七條規定，則限定投標廠商依約聘僱之消防專業檢維修人員應具有消防設備師（士）資格之規定，誠屬履約所需及應消防法所需。據此，被上訴人既稱當初制定系爭資格係援用「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第四條及其中第三款之規定，從而訂定具備「消防設備師（士）」使得參加投標之資格，完全合法、合情、合理，豈有過當之處，顯然被上訴人及採購申訴審議機關均未察覺合約內容有其特殊要求，致決定錯誤，有違法制。再根據消防署公布，國內符合此項資格者已有五千多人，並非人才難求，當無困難。另根據審標紀錄顯示，廠商資格不符原因皆以末附在職證明或其他理由為多，並非欠缺消防師士執照，足見原訂資格並非過當。若投標廠商對此項資格取得縱有困難，亦可做政府採購法第三十七條後段規定以銀行或保險公司之履約及賠償連帶保證責任、連帶保證保險單代之且既然合約規定承包廠商必需自行聘顧專業人員維修其消防設備（不能外包），則投標資格依「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第四條第三款規定制訂所需之專業技能證明方屬合法。被上訴人辯稱：「得標廠商在履約過程中僅需數次檢修，而強要求廠商必須具備消防師士之規定，顯然過當。」其說詞不但漠視消防安全且違反消防法（縱然只需檢一次亦需消防師士為之）。綜前所述，被上訴人辯稱所訂資格過當，埋由自難成立，顯為事後為飾其錯誤所虛造之理由。（三）政府採購法，廢標規定需符合該法第五十條第三項或第五十六條第二項之條件方屬合法，被上訴人所稱之廢標理由為該法第四十八條第一項第二款並未購成廢標之規定，自屬違法。查未具日期之異議書，仍未符政府採購法施行細則第一百零二條第一項第五款之異議規定，況且在開完資格標並經口頭關說未逞才逾期提出異議，自無受理之餘地。被上訴人受理不合法之異議書且大作文張。作為廢標之藉口，顯屬失當。（四）綜上所陳，上訴人認為被上訴人宣布廢標誠屬違法，而依採購申訴審議機關在判斷理由上述見解，無疑輕忽政府採購法第四十八條第一項應準時開標之規定，任允被上訴人在未有發現該項第一款至第八款之實質情形下，即可無故中止開標，再於事後尋找理由塘塞，以及輕信被上訴人之廢標理由，致影響上訴人權益等語，請判決予以撤銷審議判斷及原處分，並命被上訴人完成本件之開標程序且賠償採購申訴審議費新台幣三萬元，及自起訴狀送達日起至清償日止年利率百分之五之利息。
二、被上訴人在原審答辯則以：（一）本採購案係屬停車場之委託經營，本停車場有附設消防設備，有鑑於消防設備保養、維護之重要，故被上訴人前援「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第四條及同法第三款規定，訂定具備「．．．消防設備師（士）」廠商，始得參加投標之限制。本案八十九年九月二十一日開標時廠商提出口頭異議，被上訴人於八十九年十月二十三日以八九北採二字第九○○號函說明本案訂定「具備『消防設備師（士）』始得參加投標之規定有其適法性。」用以解釋原先於招標資格中規定「必須具有消防設備師（士）者」始能參加投標之理由。惟上揭解釋未經其他投標廠商認同並提出書面異議後，詳查前援用消防法第七條第一項、第九條規定及各類場所消防安全設備設置標準第十二條規定，本採購案之消防設備業已設計、監造、裝置完成，故僅有「檢修」部分，始需由消防設備師或消防設備士為之。依上揭規定，本停車場每年應辦理一定次數之消防設備定期檢修。而本採購案履約期限為二年，就定期檢修部分，按上開法令規定，其至多應定期檢修二次。而本採購案之消防設備，係全新完工，於得標廠商履約期間，消防設備發生異常狀況，而須不定期檢修機率不大。而本委託經營期間，本停車場消防設備需由消防設備師（士）辦理定期或不定期之檢修，至多數次。故被上訴人原規定本採購案應具備消防設備師（士）之廠商始得參與投標之規定，應非屬必要。截至目前為止，被上訴人亦尚查無「必須具有消防設備師、士者，始得經營停車場業務」之規定。故以得標廠商履約過程中，僅需處理數次「檢修」，而強要求廠商必須具有消防設備師（士）者，始得投標之規定，顯然過當；有限制廠商參與競爭之情形，且有違反採購法第三十七條規定之情形。（二）上訴人於申訴審議案預審會議時，亦以言詞表示，其為本採購案而特別聘請上開之消防人員。如此亦可證明即使上訴人未獲知本採購案前，其亦未聘請上開消防人員。故該強要求廠商「必須具有消防設備師（士）」者，始得投標之規定並非恰當。採購法第四十八條第一項規定：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標．．．」同法第二款：「發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。」被上訴人即發現本採購案原招標規定，足以影響採購公正之違法或不當行為，故不予開（價格）標、決標，於法有據。原先被上訴人認為「檢修」與「保養」、「維護」類似，其中「檢修」必須由消防設備師（士）為之，而「保養」、「維護」則免，以致於有前後不一之見解，一併敘明等語，資為抗辯。
三、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查被上訴人於系爭招標時，未就政府採購案件相關法令事前瞭解，俾以訂定周延之投標規定，致先於招標公告「投標廠商或其受僱人員、從業人員須為電匠技術及消防設備師（士）」，復於八十九年十月二十三日函重執前開投標資格限制有其適法性之堅持，嗣以同年十一月三十日函稱前開投標資格之限制有過當之情形，宣布廢標，但未附任何理由。上訴人提出異議，被上訴人亦以上訴人逾期提出異議為由，為「不受理」之處理，迨上訴人申訴後，被上訴人始於九十年二月十九日於陳述意見書說明前開其於八十九年十一月三十日決定廢標之依據等情，有被上訴人卷宗資料在卷可憑，足見被上訴人處理本件招標，程序上作為無一符合行政程序法第八條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」之規定至明，從而，被上訴人處理系爭招標程序，即有違法。行政院公共工程委員會亦同此認定。但查，系爭招標於八十九年十一月三十日廢標後，隨即於同年十二月二十八日重新招標，並已決標一節，業為兩造所不爭執，上訴人且陳稱知情，但未參與重新之招標，記明在卷。按人民不服官署之處分，固得循訴願程序以求救濟，但於訴願決定時已屬無法補救者，其訴願為無實益，依司法院院字第二八一○號解釋，應不予受理。是本件上訴人雖依政府採購法第七十六條規定向行政院公共工程委員會提出申訴，行政院公共工程委員會亦認被上訴人處理系爭招標顯有不當，惟因系爭招標業已另行重新開標、決標，遂為申訴無理由之判斷，並無違誤。同理，系爭招標既已另行開標、決標，則上訴人已無請求撤銷審議判斷及原處分，及命被上訴人完成系爭開標程序之法律上利益，揆諸前揭司法院解釋，上訴人此項請求，為無理由，應予駁回。再按政府採購法第八十五條第一項及第三項規定。本件審議判斷係為申訴無理由之判斷，上訴人自無從依據前揭規定為請求被上訴人償付之主張。從而，本件上訴人訴請被上訴人應給付申訴費用，亦為無理由，亦應駁回，為其判斷基礎，據以將原審議判斷及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴意旨復以：依政府採購法第四十五條規定：開標「應依招標文件公告之時間為之」及同法第七十五條第一項第一款所訂：廠商「對招標文件規定提出異議者，為自公告日或邀標日起等標期之四分之一，其尾數不足一日者，以一日計．．．」之規定豈非形同虛訂。原審就此未加審酌，殊有未當。本院經查系爭標案於招標文件公告之開標時間定為八十九年九月二十一日上午九時二十分，被上訴人依規定先開資格標，共有十二家廠商投標，十一家資格不符，只有上訴人一家審查合格，因未達三家以上合格廠商，且未合格廠商以投標文件規定投標廠商需具備有消防師（士）資格過嚴為由提出異議，其異議雖已逾政府採購法第七十五條第一項第一款規定之期限，然被上訴人所屬開標人員如認有合於行為時政府採購法第四十八條第一項各款所列情事，自得不予開標決標。本案地下停車場委託經營管理採購招標，因係丙類場所，雖須設置消防安全設備場所，惟管理權人僅應「委託」消防設備師或消防設備士每年定期檢修一次即可，原招標文件規定投標、廠商或其受雇從業人員須具備「消防設備師（士）之資格，顯屬過當，足以影響採購之公正，故被上訴人宣布停止開標，於法尚無不合，上訴人指稱被上訴人於八十九年九月二十一日當日暫停開標，而未能開價格標及決標有違政府採購法之詞，尚不足採。㈡被上訴人再函知廠商於八十九年十一月三日上午九時五十分繼續開標，因仍未變更投標廠商資格，而取消開標、決標，遂於八十九年十一月三十日以八九北採二字第一五九○號函為廢標之決定，並修改投標廠商資格，辦理第二次公開招標，而於八十九年十二月二十八日開標、決標，有臺北縣政府採購中心原卷宗可稽為兩造所不爭執，上訴人之代表人乙○○於原審九十一年三月十二日庭訊時亦供稱知情，但未參與重新之招標。原審以系爭招標既已另行開標、決標，則上訴人已無請求撤銷審議判斷及原處分，及命被上訴人完成系爭開標程序之法律上利益可言，而且本件審議判斷係為申訴無理由之判斷，並非認被上訴人違法，上訴人尚難依政府採購法第八十五條第一項、第三項規定請求被上訴人給付申訴費用，故依司法院院字第二八一○號解釋意旨，認上訴人在原審之訴為無理由，予以判決駁回，認事用法均妥適，上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，經核為無理由，應予駁回。
四、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年六月三十日
最高行政法院第五庭
審判長法官趙永康
法官蔡進田法官廖宏明法官鄭淑貞法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國九十三年七月一日