裁判字號：最高行政法院93年判字第839號判決
裁判日期：民國93年06月30日
裁判案由：土地重劃
最高行政法院判決九十三年度判字第八三九號
上訴人丙○○
丁○○戊○○被上訴人 南投縣 政府代表人乙○○
參加人甲○○右當事人間因土地重劃事件，上訴人對於中華民國九十二年一月二十二日臺中高等行政法院九十一年度訴字第三五三號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文原判決關於駁回上訴人請求撤銷被上訴人七十七年三月十日（七七）投府地劃字第二○九六○號公告分配南投縣○○鎮○○段第五二九地號土地予甲○○之處分及其訴願決定暨命被上訴人應命草屯地政事務所塗銷七十七年七月十六日所為分配該土地予甲○○之所有權登記，回復為上訴人及原土地全體共有人共有部分，並該部分訴訟費用之裁判均廢棄，發回臺中高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人在原審起訴主張：被上訴人前於辦理南投縣第十三期上林市地重劃時，將重劃前原為上訴人之亡母 鄭金妹 與參加人甲○○及他人所共有之南投縣○○鎮○○段第五地號土地之一部分，重編為南投縣○○鎮○○段第五二九地號（下稱系爭土地），分配為參加人單獨所有，於七十七年三月十日公告重劃土地分配成果。鄭金妹於公告期間內提出書面異議，經被上訴人調處未成，報請上級主管機關裁決。嗣經台灣省政府地政處七十七年十月八日七七地二字第五四○三三號函復鄭金妹及被上訴人，系爭土地應分配維持共有。被上訴人卻於裁決前之七十七年六月三十日逕將該分配結果移由草屯地政事務所，辦理系爭土地登記為參加人單獨所有，不僅有違正當之行政程序，且查參加人原共有南投縣○○鎮○○段第五地號土地之應有部分，未達最小分配面積標準，依土地重劃實施辦法第十九條規定，不得分配取得系爭土地單獨所有權，而應分配為共有。又既經異議調處不成，竟不依上級主管機關裁決分配為共有，亦與平均地權條例第六十條之二第二項、第三項規定相違背。被上訴人所為分配系爭土地及命為登記之處分均違反強制規定，應屬無效。上訴人繼承鄭金妹後，陳請被上訴人撤銷系爭土地之分配回復為共有，並命塗銷分配系爭土地為參加人所有之登記，被上訴人以九十年十二月二十一日九十投府地劃字第九○二○六一二四號函復拒絕，訴願決定未予變更，均屬違誤等等，原起訴求為撤銷被上訴人七十七年三月十日（七七）投府地劃字第二○九六○號公告分配系爭土地之處分、命草屯地政事務所於七十七年七月十六日將系爭土地登記為甲○○所有之處分、九十年十二月二十一日九十投府地劃字第九○二○六一二四號函復拒絕之處分及訴願決定，並命被上訴人應命草屯地政事務所塗銷七十七年七月十六日所為分配系爭土地予甲○○之所有權登記，回復為上訴人及原土地全體共有人共有之判決；追加之訴求為確認被上訴人七十七年三月十日（七七）投府地劃字第二○九六○號公告分配系爭土地之處分、命草屯地政事務所於七十七年七月十六日將系爭土地登記為甲○○所有之處分均無效，並命被上訴人應命草屯地政事務所塗銷七十七年七月十六日所為分配系爭土地予甲○○之所有權登記，回復為上訴人及原土地全體共有人共有之判決。
二、被上訴人則以：上訴人之被繼承人鄭金妹原與他人共有重劃○○○鎮○○段第五、九、一四、一五地號四筆土地，參與上林市地重劃，合計持分面積為○．○八三六二八公頃，扣除負擔後應分配面積為○．○五九九八八公頃，因其欲保存原土地上既有三棟房屋，乃依房屋位置分配為重劃後同段第五三○地號土地面積為○．○五九九八六公頃，領取差額地價一二一元，並無違誤。至參加人原共有重劃○○○鎮○○段第五、六、一五地號三筆土地，合計持分面積為○．○二三○九五公頃，扣除負擔後應分配面積為○．○一六五六七公頃，實際分配於同段第五二三地號土地面積為○．○○七八六六公頃，分配於同段之第五二九地號土地面積為○．○○九二○一公頃，另繳納差額地價為一九、六六五元，亦無不合。
被上訴人係依重劃區示範村促進委員會之決議與民意反映及維護區內絕大多數土地所有權人之權益，先將分配成果囑託草屯地政事務所辦裡登記。鄭金妹之異議僅對系爭土地之分配部分提出，經協調不成，由上級主管機關派員調查，指示再向土地共有人詳加說明取得諒解，惟上訴人仍不諒解。如將系爭土地分配維持共有，影響多數人之權益，且重劃區土地分配後歷經多年，多數轉手，已非原來之所有權人，將系爭土地分配為共有，將衍生更多爭議。是以被上訴人駁回上訴人所請，並無不當等語，作為抗辯。
三、參加人在原審之陳述略稱：系爭土地重劃分配並登記完畢，已經十四年有餘，上訴人之救濟期間早已經過。參加人所有重劃○○○鎮○○段第五、六、十五號三筆土地參與重劃，其中第六號土地之部分，已達最小分配面積標準，未達最小分配標準之其他二筆土地之部分，即應列入分配。扣除公共設施等之負擔比率，分配率為七一．七四％，參加人分配一七○．六七平方公尺，補繳差額現金一萬九千六百六十五元，並無不合。且上訴人已分配重劃後同段五三○地號土地，若將系爭土地改分配為共有，將增加上訴人分配面積，影響他參與重劃土地所有權人權益，有違誠信、平等、公益、比例原則等語。
四、原審以：
（一）按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第一百十一條第一項定有明文。上訴人追加之訴部分經被上訴人表示不同意其追加，且其追加確認訴訟，並未依行政訴訟法第六條第二項之規定，向原處分機關請求確認其無效，此部分追加之訴，即非適當，不予准許，應予駁回。至上訴人所追加之命被上訴人飭草屯地政事務所塗銷於七十七年七月十六日所為分配系爭土地予甲○○之所有權登記，回復為上訴人及原土地全體共有人共有部分，與原訴之聲明第二項所示相同，此部分自無追加問題。
（二）關於上訴人請求撤銷被上訴人七十七年三月十日（七七）投府地劃字第二○九六○號公告分配系爭土地之處分及命草屯地政事務所於七十七年七月十六日將系爭土地登記為甲○○所有之處分部分。依平均地權條例第六十條之二規定：「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告三十日，並通知土地所有權人。土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。前項異議，由主管機關調處之；調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」上訴人之被繼承人鄭金妹雖於七十七年間系爭土地分配結果公告期間內向被上訴人聲明異議，經調處不成，由上級主管機關台灣省政府地政處於七十七年十月八日以（七七）地二字五四○三三號函鄭金妹副本致被上訴人，略以：「經本處．．．派員實地瞭解後認為南投縣政辦理本案土地分配．．．依法並無不合．．．台端如對本案共有土地分配尚有異議請洽由南投縣政府再予協調其他共有人，如協調不成依都市土地重劃實施辦法第十九條規定仍分配為共有。」之後被上訴人依此再予數次協調不成，終由台灣省地政處於八十六年十月廿一日以八六府地六字第一七一○二七號函復略以：「．．．草屯鎮上林市地重劃異議乙案，經查本處已於七十七年十月八日以（七七）地二字五四○三三號函副知貴府：『．．．由貴府再予協調其他共有人，如協調不成依都市土地重劃實施辦法第十九條規定仍分配為共有。』然貴府為顧及共有人之使用公平原則及為避免造成更多之異議與紛爭而不能分配為共有，應將分配之原則及無法回復為共有之原因向所有相關共有人詳加說明，以取得相關所有權人之諒解，以止爭議。」依該處二函意旨，該處顯認本件土地重劃分配並無不合，告知上訴人之被繼承人鄭金妹應向被上訴人申請協調，如協調不成，被上訴人應將不能分配為共有之分配之原則及無法回復為共有之原因向所有相關共有人，屬該處依上開平均地權條例第六十條之二第三項規定之裁決，而本件最後協調日為八十六年十一月廿一日，仍無法成立調處，上訴人或其被繼承人鄭金妹亦未對台灣省地政處之上開裁決提起訴願。至上訴人於九十年十二月十二日向被上訴人陳情，請求撤銷系爭土地之重劃分配，回復為共有持分，經被上訴人以九十年十二月二十一日九十投府地劃字第九○二○六一二四號函復無法照辦，上訴人於九十一年一月四日提起訴願，要求回復系爭土地為共有，解為上訴人對上開土地重劃分配之不服，亦逾現行訴願法第十四條第二項所規定之三年期間，是上訴人此部分之訴，未經合法訴願程序，顯非合法。
（三）系爭土地重劃分配依上述說明既已確定，上訴人請求命被上訴人應命草屯地政事務所塗銷於七十七年七月十六日所為分配系爭土地予甲○○之所有權登記，回復為上訴人及原土地全體共有人共有，即屬無據，此部分訴訟為無理由。
（四）上訴人於九十年十二月十二日向被上訴人陳情，請求撤銷系爭土地重劃分配，回復為原共有持分之狀態。被上訴人以九十年十二月二十一日九十投府地劃字第九○二○六一二四號函復上訴人無法照辦之原處分，並無違法之處，訴願決定以該函非行政處分，為訴願不受理諭知，雖有未洽，然結果並無二致，上訴人請求撤銷被上訴人上開函及訴願決定部分，亦為無理由等情，因而判決駁回上訴人之訴。
五、本院判斷如下：
（一）關於上訴人請求撤銷被上訴人七十七年三月十日（七七）投府地劃字第二○九六○號公告分配系爭土地之處分及其訴願決定部分。
按主管機關辦理市地重劃，於分配完畢後依平均地權條例第六十條之二第一項公告分配結果，性質上為行政處分，土地所有權人得循訴願及行政訴訟程序以謀救濟。同條第二項規定土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議，乃訴願之先行程序。必先經提出異議，由主管機關依同條第三項規定調處不成報請上級主管機關裁決後，猶有不服者，始得提起訴願。若於裁決後逾訴願期間未提起訴願，則分配結果之行政處分依裁決內容而確定，不得再事爭執。土地所有權人未於裁決後提起訴願而請求主管機關撤銷分配結果之行政處分者，並非依法申請之案件，主管機關應認為係對於分配結果之行政處分表示不服，移送訴願管轄機關依訴願程序處理。主管機關未移送訴願管轄機關受理，而函復分配結果之行政處分無誤，不准撤銷者，並非對於依法申請之案件予以駁回之行政處分，而係說明分配結果行政處分合法之觀念通知，土地所有權人對於分配結果之行政處分為不服之表示依然存在，若又對主管機關之觀念通知提起訴願，應認為係持續對於已確定之分配結果行政處分為之，由原處分機關移送訴願管轄機關依訴願程序處理。
查上訴人之被繼承人鄭金妹原與他人共有重劃○○○鎮○○段第五、九、一
四、一五地號四筆土地，參與被上訴人辦理之上林市地重劃，於分配結果經被上訴人七十七年三月十日（七七）投府地劃字第二○九六○號公告期間內，曾對系爭土地部分之分配結果提出異議，經被上訴人調處不成，由上級主管機關台灣省政府地政處兩次裁決，最終於八十六年間裁決，認為系爭土地部分之重劃分配結果之行政處分並無不合。上訴人或其被繼承人鄭金妹未於裁決後提起訴願，至九十年十二月十二日始由上訴人向被上訴人陳情，請求撤銷系爭土地之重劃分配行政處分，回復為共有持分，經被上訴人以九十年十二月二十一日九十投府地劃字第九○二○六一二四號函復無法照辦，上訴人於九十一年一月四日提起訴願等情，為原判決確定之事實。準此事實，被上訴人之被繼承人鄭金妹為重劃分配行政處分之相對人，而非利害關係人。又鄭金妹依重劃分配結果分得重劃後同段地五三○地號土地，於八十一年八月二十八日由上訴人繼承，八十二年十一月十九日辦理分割繼承登記（原審卷第一九四頁土地登記謄本）。是上訴人繼受鄭金妹之相對人地位，亦非利害關係人。上訴人於異議經裁決後數年，請求撤銷重劃分配之行政處分，對於被上訴人之函復又提起訴願，依上述說明，應認係對於重劃分配之行政處分為之。其訴願是否逾期，應依八十六年間最後裁決當時訴願法第九條第一項規定，以是否於裁決書達到之次日起三十日提起為斷。如訴願已逾期而不合法，上訴人於訴願決定後提起撤銷訴訟，自屬未經合法之訴願程序而不合法。原審審認有無經合法之訴願程序，對於攸關之訴願是否逾期之事實竟未調查，逕以上訴人至九十年十二月十二日始表示不服，已逾現行訴願法第十四條第二項規定之三年期間而不合法，遂駁回上訴人此部分之訴，忽視上訴人繼承處分相對人之地位，誤以其為利害關係人，且未適用裁決當時訴願法規定，尚有未洽。上訴意旨指摘為違法，求予廢棄，為有理由。因事實未明，應發回原法院更審。
（二）關於上訴人請求命被上訴人應命草屯地政事務所塗銷七十七年七月十六日所為分配系爭土地予甲○○之所有權登記，回復為上訴人及原土地全體共有人共有部分。
查系爭土地經重劃分配為參加人所有，被上訴人於七十七年三月十日以（七七）投府地劃字第二○九六○號公告分配成果後，繼於七十七年六月廿五日以（七七）投府地劃字第○六一六○二號函囑託草屯地政事務所辦理登記，由草屯地政事務所於七十七年七月十六日以土地重劃為原因將系爭土地登記為甲○○所有。被上訴人囑託草屯地政事務所登記，乃執行重劃分配之行政處分之結果。是上訴人此部分之請求應否准許，實繫於請求撤銷重劃分配行政處分之部分應否准許。原判決因駁回上訴人請求撤銷重劃分配行政處分之部分，進而駁回此部分之請求。茲原判決駁回請求撤銷重劃分配行政處分之訴部分既應廢棄發回，已如前述，則原判決駁回此部分之訴部分，即失所據。上訴意旨指摘為違法，求予廢棄，為有理由，應併予廢棄發回。再者，上訴人此部分之請求，究為依行政訴訟法第一百九十六條規定，聲請於判決撤銷重劃分配之行政處分時，並命為回復原狀之必要處置，或另有何請求之根據。如其請求撤銷重劃分配之行政處分後，進而請求命被上訴人將系爭土地分配為原所有權人數人共有，始屬請求作成特定內容之重劃分配行政處分，為課以義務訴訟。諸此情形攸關起訴之訴訟類型及其合法要件之審認，案經發回，宜先闡明命為完足之聲明及陳述。
（三）關於上訴人請求撤銷被上訴人命草屯地政事務所於七十七年七月十六日將系爭土地登記為甲○○所有之處分部分。
如前所述，被上訴人囑託草屯地政事務所登記重劃分配系爭土地為參加人所有，乃在執行重劃分配之行政政處分，且為機關間之協調，並不對外發生任何法律上之效力，並非行政處分，不得作為撤銷訴訟之對象，上訴人提起撤銷訴訟請求原審撤銷之，並非合法。原判決駁回上訴人此部分之訴，理由雖有未洽，結論並無不合，仍應予以維持。
（四）關於上訴人請求撤銷被上訴人九十年十二月二十一日九十投府地劃字第九○二○六一二四號函部分。
查系爭土地之重劃分配結果公告後，上訴人之被繼承人鄭金妹曾於公告期間內提出異議，經最後裁決時，上訴人已繼受鄭金妹之處分相對人地位，未於裁決後提起訴願，至九十年十二月十二日始向被上訴人陳情，請求撤銷系爭土地之重劃分配行政處分，回復為共有持分，經被上訴人以九十年十二月二十一日九十投府地劃字第九○二○六一二四號函復無法照辦，上訴人於九十一年一月四日提起訴願等情，已如前述。參考前述說明，被上訴人九十年十二月二十一日九十投府地劃字第九○二○六一二四號函復，為說明系爭土地重劃分配行政處分合法之觀念通知，並非行政處分，不得作為撤銷訴訟之對象，上訴人提起撤銷訴訟請求原審撤銷之，並非合法。原判決駁回上訴人此部分之訴，理由雖有未洽，結論並無不合，仍應予以維持。上訴意旨未查其請求撤銷重劃分配系爭土地之行政處分，實為對該行政處分表示不服請求撤銷之意，並非有何公法上請求權為據，非依法申請案件，被上訴人函復不准撤銷，無否准其依法申請之可言等情，猶執詞被上訴人該函復為行政處分，指摘原判決此部分違誤，求予廢棄，並不可採。
（五）關於上訴人追加確認之訴部分。上訴人追加確認之訴，係請求確認行政處分無效，為確認對象之行政處分即上訴人在原訴之撤銷訴訟中請求撤銷之行政處分。對於相同之行政處分既可提起撤銷訴訟，足以代替確認訴訟，自不合重複提起確認訴訟。原判決認為此部分追加之訴不適當而不許追加，理由雖未盡合，結論無誤，亦應予維持。上訴意旨主張其原訴及追加部分係基於同一事實，依行政訴訟法第一百二十七條規定得合併辯論，指原判決不許追加為違誤，顯然誤會該法條乃就均已合法提起之數訴得合併辯論之情形所為規定，與追加之訴應否准許無關。
其主張亦不可採。
據上論結，本件上訴為有一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項、第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十三年六月三十日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官劉鑫楨法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國九十三年七月一日