臺北高等行政法院102年度訴字第371號判決

裁判字號：臺北高等行政法院102年訴字第371號判決

裁判日期：民國102年05月28日

裁判案由：門牌編釘

臺北高等行政法院判決
102年度訴字第371號102年5月14日辯論終結原告 李水楚 被告金門縣金沙鎮戶政事務所代表人 周清國 （主任）上列當事人間門牌編釘事件，原告不服金門縣政府中華民國101年12月25日101年度府訴決字第016號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告中華民國101年6月5日之申請事件，應依本判決之法律見解對於原告另為處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣本件於民國（下同）101年6月5日由原告委託代理人李昭明向被告提出申請坐落於金門縣○○鎮○○段○○○○○號上之房屋（下稱系爭房屋）門牌編釘，經被告派員實地勘查，因不符金門縣政府84年2月22日（84）府民字第04839號函「有人居住之構成要件，必須屋內要有衛浴、廚房、寢室等設備，始准予編釘門牌」規定，被告未予同意，並於101年6月12日以沙戶字第10100005911號函（下稱原處分）請其依規定改善後再提出申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）被告對本件以金門縣政府84年2月22日（84）府氏字第04839號函為審核之依據，其認事用法錯誤，違反中央法規標準法第5條第1項第2款：「有關人民權利、義務者，應以法律定之。」與同法第6條「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」因此該項行政命令，依憲法第172條應為無效。
（二）其訴願決定理由一稱：「按金門縣、道路命名及門牌編釘自治條例第17條規定：『房屋所有人、管理人或現住人應向戶政事務所申請編釘門牌號次，並得請領門牌證明書，但應負擔證明書工本費，其數額另定之。』第12條規定：
『違章建築房屋未處理前，其門牌暫編為鄰近房屋門牌之附號。』又本府88年11月19日（88）府氏字第88050471號訂定之金門將道路命名及門牌編釘作業要點第3點第一款（初）（新）編門牌第1目（編訂原則）之3規定供人居住之違章建築可暫編為鄰近合法房屋門牌之附號。而門牌編定之目的旨在明暸人民住址，便利公私行為之行使，其應依據實際情形為依據，違章建築如屬有人居住之房屋，戶籍登記機關應受理門牌編釘之申請，是以金門縣道路命名及門牌編釘自治條例第12條規定違章建築房屋未處理前，其門牌暫編為鄰近房屋門牌之附號，所指違章建築應以確有人居住為必要，如有基礎生活之設施，適當之活動空間及獨立之出入門戶，即得按金門縣道路命名及門牌編釘自治條例第12條規定申請暫編為鄰近合法房屋門牌之附號。
」以上為訴願決定所裁示之事實與法規，被告本應准許原告編訂門牌號碼，卻應為而不為，實屬矛盾、故意刁難，被告未依法行政，不當引用行政命令作成有瑕疵之行政處分，原處分之法令依據顯有不當。
（三）按行政程序法第8條規定，行政行為應保護人民正當合理之信賴；而信賴保護原則之要件須有：⒈有信賴基礎之存在，即行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一事實行為存在。⒉有信賴表現：即當事人因信賴而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與此信賴表現有因果關係。⒊行政機關欲去除信賴基礎。本件有金門縣道路命名及門牌編釘自治條例為依據，故有信賴保護原則之適用。被告違反信賴保護原則，影響原告之權益，原處分及訴願決定應予撤銷，以符法制。查地方制度法第18條第3款及第19條第3款所規定者為「縣、（市）戶籍行政」，「門牌號碼編釘」之事項並未列於條文中，自不得以法律所未規定之事項限制人民之權利義務。次按金門縣道路命名及門牌編釘自治條例第12條規定，違章建築房屋未處理前，其門牌暫編為鄰近房屋門牌之附號；同條例第17條規定，房屋所有人、管理人或現住人應向戶政事務所申請編釘門牌號次，並得請領門牌證明書，但應負擔證明書工本費，其數額另定之。被告對上開之法律仍不引用，而以金門縣政府84年2月22日（84）府氏字第0483
9號函之行政命令為依據。訴願決定已裁示不准原告房屋編訂門牌之法源，原處分未援引自治條例，其法令依據顯有不足，此行政處分之瑕疵違反信賴保護原則，影響原告之權益，應予撤銷。
（四）原告所請編釘房屋門牌之系爭房屋，自95年間整修完成後，就即居住迄今，並有證明書暨房屋稅籍證明書（證明房屋座落）為憑，證明房屋已向稅籍機關辦理稅籍登記，因應稅籍之需，由此被告應准予編訂門牌號碼。
（五）依民法第1條規定：「民事，法律所未規定之事項，依習慣，無習慣者，依法理。」金門縣道路命名及門牌編釘自治條例由金門縣政府於93年3月12日以府秘字第0000000000-00號令制定公布，已有法律規定。且被告歸屬金門縣管轄，不屬新竹縣及桃園縣管轄，被告引用其他兩縣之法規作為依據，實屬不當，並無使用慣例之餘地，於法不符。
（六）原告申請系爭房屋編釘門牌號碼事件，被告引用不當之行政命令為依據，認事用法均有違誤，請命被告准許編釘門牌號碼，以維護原告之權益。
（七）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告對於原告101年6月5日之申請事件，應准予就系爭房屋編釘門牌之行政處分。
3.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）依地方制度法第18條第3款及第19條第3款規定，戶籍行政屬地方自治事項，而道路命名及門牌編釘屬戶籍管理事項，法有明文。另按金門縣道路命名及門牌編釘自治條例第12條規定：「違章建築房屋未處理前，其門牌暫編為鄰近房屋門牌之附號。」同法第17條規定：「房屋所有人、管理人或現住人應向戶政事務所申請門牌號次，並得請領門牌證明書，但應負擔證明書工本費，其數額另定之。」該自治條例所指之違章建築，需有人居住之事實，且有衛浴、廚房、臥室等基本設施。被告引用金門縣政府84年2月22日（84）府民字第04839號函之規定作為違章建築房屋編釘門牌之依據，並無不當。
（二）查被告所採金門縣政府84年2月22日（84）府民字第04839號函之規定，係依行政程序法第159條第2項第2款因平等原則而發生效力之行政行為，並無違法。另原告所稱未依自治條例規定暫編為鄰近房屋附號門牌乙節，據上開函補充解釋，有人居住之構成要件必須屋內要有廚房、衛浴、臥室等設備，始准予編釘。且「門牌編釘」屬地方自治事項，為地方制度法第18條第3款及第19條第3款所明定，是以，原處分於法有據，絕無原告所稱有認事用法錯誤或違反信賴保護原則、故意刁難、影響原告權益之情事。
（三）為讓原告順利辦妥系爭房屋之門牌編釘，被告曾當面口頭告知，請其向建築管理單位補申請建築執照，即可免受限於需有衛浴、廚房、寢室等設備之限制，但原告不願依規定補請領建照或改善，執意要求被告應予暫編門牌號碼，實不足取。
（四）原告雖持有系爭房屋之房屋稅籍證明書，惟依房屋稅條例第3條規定，房屋稅以附著於土地之各種房屋及有關增加該房屋使用價值之建築物為課徵對象。準此，稅籍證明乃稅捐稽徵機關核課稅捐之用，建築物仍需符合編釘門牌之要件，始得准予編釘，金門縣道路命名及門牌編釘自治條例及金門縣政府84年2月22日（84）府民字第04839號函明確規範。另原告提出金門縣金沙鎮三山里辦公處於102年
3月4日證明原告自95年間即居住於系爭房屋屋之證明書，經被告不定時派員分別於101年8月8日、101年12月14日、102年3月13日、102年3月14日實地查察，該屋大門均鎖住，屋內並無人居住，事實顯與證明書之內容並不一致。
（五）為求慎重，被告曾電詢新竹縣峨眉鄉及桃園縣大園鄉等戶政事務所，並上網參考業務性質相同之其他戶政事務所對於違章建築編釘門牌之規範，均規定需有衛浴、廚房及寢室等基本設備方可編釘門牌，作法與被告不謀而合。又被告係依據金門縣政府所頒規定作為編訂依據，並非引用新竹縣峨眉鄉、桃園縣大園鄉戶政事務所之規範作為編定依據，僅舉例說明被告之編訂辦法與臺灣省各地戶政事務所之作法大致上相同而已，原告實有誤解。
（六）本件原告不服原處分，於101年7月6日向金門縣政府提起訴願，並經金門縣政府於101年12月25日召開訴願審議會，金門縣政府於102年1月3日以101年度府訴決字第016號訴願決定，論結本件訴願為無理由，依訴願法第81條規定予以駁回。
（七）綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤，聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、本件兩造之爭點為：被告適用金門縣辦理道路命名及門牌編釘作業要點暨金門縣政府84年2月22日（84）府民字第0483
9號函，作為原處分否准原告門牌編釘之申請之法令依據，原處分有無適用法規顯有錯誤之違法？
五、本院判斷如下：
（一）本件被告以原處分否准原告門牌編釘之申請，其適用之法令依據，無非係以金門縣辦理道路命名及門牌編釘作業要點暨金門縣政府84年2月22日（84）府民字第04839號函為據。惟原告主張：被告援用金門縣政府84年2月22日（84）府民字第04839號函，作為審核之依據，違反中央法規標準法第5條第1項第2款及第6條規定，亦違反憲法第172條規定，足見原處分適用法律有誤等語。
（二）按課予義務訴訟，其違法判斷基準時點，依目前學理及實務通說，原則上應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準（最高行政法院95年度判字第2203號判決意旨參照）。蓋所謂「行政決定基準時點」與「行政訴訟判斷基準時點」，乃分屬不同概念，以課予義務訴訟而言，行政法院須於判決中宣示被告是否有為某一行政處分之義務，而此項宣示並非針對「原告之申請於行政機關當初審查時是否應予核准」，而係針對「於法院判決時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之問題，自應綜合考量事實審言詞辯論終結時之法律及事實狀態，以為判斷。
（三）次按「……憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」業經司法院釋字第443號解釋理由書闡示在案。又依地方制度法第19條第1款第3目之規定，縣（市）戶籍行政為縣（市）自治事項。而金門縣政府依上開地方制度法之規定，於93年3月12日府祕法字第0000000000-0號制訂公布之「金門縣道路命名及門牌編釘自治條例」，就道路命名及門牌編訂究該如何執行，所為細節性、技術性之規定，並未或逾越母法之授權，揆之前揭解釋意旨，自係有效之自治條例，行政機關就其該管之門牌編釘事項之執行，自應據之依法行政。
（四）查：金門縣政府於88年7月31日（89）府秘字第8932852號令訂定發布金門縣道路命名及門牌編釘辦法，以統一金門縣鄉○○○道路命名及門牌編釘，嗣因報送內政部備查，經內政部89年8月14日台（89）內中戶字第8901783號函認為該辦法部分條文涉及人民權義及規費徵收，應以自治條例定之，乃於93年3月12日府秘法字第0000000000-0號另制定公布「金門縣道路命名及門牌編釘自治條例」，業經訴願決定闡述在案（見本院卷第12頁反面及第13頁正面），故被告受理本件原告申請門牌編釘事件，其准、駁自應以「金門縣道路命名及門牌編釘自治條例」為其法令依據。詎被告於101年6月5日受理原告系爭房屋門牌編釘之申請，竟適用金門縣辦理道路命名及門牌編釘作業要點暨金門縣政府84年2月22日（84）府民字第04839號函，作為原處分否准原告門牌編釘之申請之法令依據，而上開金門縣政府84年2月22日（84）府民字第04839號函，顯非依據「金門縣道路命名及門牌編釘自治條例」所為之函示；另上述金門縣辦理道路命名及門牌編釘作業要點，遍查其規定內容，並無載明其法源，僅於第1點規定：「
一、目的：金門縣政府（以下簡稱本府）使本縣道路及門牌編釘作業順利進行，統一各鄉鎮做法，提升為民服務品質，特訂定本要點。」（見訴願卷第17頁），亦足見非根據「金門縣道路命名及門牌編釘自治條例」授權而來，復「金門縣道路命名及門牌編釘自治條例」亦無明文授權訂立金門縣辦理道路命名及門牌編釘作業要點外，另如下列之「金門縣道路命名及門牌編釘自治條例」第12條規定之內容，未在該作業要點之內，故金門縣辦理道路命名及門牌編釘作業要點顯然非「金門縣道路命名及門牌編釘自治條例」授權訂頒之行政規則，故被告就本案之申請，應適用而未適用「金門縣道路命名及門牌編釘自治條例」為其法令依據，揆諸前揭說明，足認原處分有適用法規顯有錯誤之違法。
六、綜上所述，被告於101年6月5日受理原告系爭房屋門牌編釘之申請，竟適用金門縣辦理道路命名及門牌編釘作業要點暨金門縣政府84年2月22日（84）府民字第04839號函，作為原處分否准原告系爭房屋門牌編釘之申請之法令依據，足認原處分有適用法規顯有錯誤之違法，訴願決定未予糾正，亦有可議。原告執此指摘，請求將訴願決定及原處分均予撤銷，為有理由，應予准許。又因系爭房屋門牌編釘之申請應否准許，尚涉及事實認定，即是否符合「金門縣道路命名及門牌編釘自治條例」第12條規定之要件，惟本件被告竟適用金門縣辦理道路命名及門牌編釘作業要點暨金門縣政府84年
2月22日（84）府民字第04839號函，駁回原告之申請，固有未洽，然關於系爭房屋門牌編釘之申請，是否確符合「金門縣道路命名及門牌編釘自治條例」第12條規定之要件，尚有未明，應由被告依職權查明之必要，故原告另請求被告對於原告101年6月5日之申請事件，應准予就系爭房屋編釘門牌之行政處分部分，依行政訴訟法第200條第4款規定之意旨，原告在請求命被告依照本院判決之法律見解對於原告申請系爭房屋門牌編釘另作成決定之部分，為有理由；至其餘部分，依上述本院見解，尚難認為有理由，故不應准許，應予駁回。
七、本件達於可為裁判程度，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中華民國102年5月28日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官王立杰
法官陳鴻斌法官許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年5月28日
書記官林淑盈