臺灣雲林地方法院106年度簡字第23號判決

裁判字號：臺灣雲林地方法院106年簡字第23號判決

裁判日期：民國106年12月18日

裁判案由：空氣污染防制法

臺灣雲林地方法院行政訴訟判決106年度簡字第23號原告台塑石化股份有限公司代表人 陳寳郎 輔佐人 陳冠羽 訴訟代理人 蔡金保 律師被告雲林縣政府代表人 李進勇 訴訟代理人 張喬維
廖崇圜 李權家 上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國106年7月5日環署訴字第1060012878號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分關於裁處原告20萬元罰鍰及環境講習2小時之部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
㈠、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴；又訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，訴之變更或追加，應予准許，行政訴訟法第111條第1項前段、第3項第
2款分別定有明文。又簡易訴訟程序除第2章別有規定外，仍適用通常訴訟程序之規定，同法第236條亦規定甚明。本件原告起訴時，訴之聲明為：訴願決定及原處分均撤銷，嗣因原告主張已於本件被告裁罰前之105年5月13日已上傳改善完成，原告即於106年12月4日變更訴之聲明為：訴願決定及原處分關於裁處原告20萬元罰鍰及環境講習2小時之部分均撤銷（見本院卷第26頁），核原告所為訴之變更，符合請求基礎不變之要件，揆諸上開規定，自應准許。
㈡、本件原告變更聲明後，僅請求訴願決定及原處分關於裁處原告20萬元罰鍰及環境講習2小時之部分均撤銷，依行政訴訟法第229條第1項第2、4款規定，應適用簡易程序，合先敘明。
貳、實體事項：
一、事實概要：緣原告所屬麥寮一廠（公用廠）從事石化業，其鍋爐汽電共生程序M71及M74屬指定公告應設置自動監測設施並與當地主管機關連線之固定污染源，領有被告核發固定污染源操作許可證，經被告所屬環境保護局於105年6月29日派員前往稽查，發現該廠鍋爐上開汽電共生程序M71及M7
4排放管道（P01A、P04A）之105年5月7日連續自動監測設施（CEMS）每日監測紀錄日報未依規定時限於次日上午9時前傳輸至主管機關，違反空氣污染防制法第22條第3項前段（原處分漏引第3項）暨固定污染源空氣污染物連續自動監測設施管理辦法（下稱管理辦法）第19條第1項第2款（原處分漏引第1項第2款），經被告以同法第56條第1項、第2項（原處分漏引第1項、第2項）暨公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則規定，裁處原告200,000元及限期於106年2月20日前改善完成並處接受環境講習2小時。原告不服提起訴願，經訴願機關以106年7月5日環署訴字第1060012878號訴願決定駁回原告請求，原告不服，乃提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、原告所屬麥寮一廠（公用廠）之鍋爐汽電共生程序M71、M7
4及M75均依法設置連續自動監測設施（CEMS），其中P01A、P04A排放管道因監測設施之電腦系統於105年5月7日自動執行電腦作業軟體之防毒更新程式更新，導致電腦防火牆啟動，故而監測數據無法傳送至連線設施之電腦設備。經排除上開情事後，原告連線設施電腦設備於隔日將前揭監測日報彙整上傳時，其中P01A、P04A因前述電腦異常原因，造成資料傳輸空白，原告發現後乃於105年5月13日將上開監測日報重新上傳完成。詎料被告稽查時，卻以原告未依規定傳輸至主管機關為由，逕以原處分裁處原告。
㈡、原處分違反處罰法定主義，有得撤銷之違法瑕疵：
１、本件處分有空白構成要件之適用，此種構成要件必待其他法律或行政法規補充其空白部分之後，方能成為完整之構成要件，而補充空白刑罰法規之該空白規範，則稱為補充規範，無論補充規範為法律或命令，所規定者莫非犯罪構成要件之一部或全部。又按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」，行政罰法第4條定有明文，其所謂法律，依該條立法理由，包括法律及依法律明確授權訂定之法規命令。另按「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源者，應於規定期限內完成設置自動監測設施，連續監測其操作或空氣污染物排放狀況，並向主管機關申請認可；其經指定公告應連線者，其監測設施應於規定期限內完成與主管機關連線。前項以外之污染源，主管機關認為必要時，得指定公告其應自行或委託檢驗測定機構實施定期檢驗測定。前二項監測或檢驗測定結果，應作成紀錄，並依規定向當地主管機關申報；監測或檢驗測定結果之紀錄、申報、保存、連線作業規範、完成設置或連線期限及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」空氣污染防制法第22條定有明文。中央主管機關環保署依授權規定制定管理辦法，固定污染源空氣污染物連續自動監測設施管理辦法（下稱管理辦法）第19條規定：「經指定公告應與主管機關連線之監測設施，其監測數據傳輸頻率依下列規定：‧‧‧二、每日監測紀錄應於次日上午9時前傳輸。三、每月監測紀錄應於次月15日前傳輸。」，同辦法第24條規定：「違反第7條至第9條、第12條、第13條第1項第1款至第3款、第14條、第15條第1項、第16條、第17條、第18條第1項或第20條至第22條規定者，主管機關應依本法第五十六條規定辦理。」此二條文規定，即係將空氣污染防制法第22條第3項予以具體化之法規命令，而違反管理辦法第19條之原因多端，並非一律皆須課以母法即空氣污染防制法第56條規定之處罰，應以管理辦法第24條為準。故違反管理辦法第19條之規定並無依空氣污染防制法第56條處罰之明文，本件裁罰處分與行政罰法第4條處罰法定原則明顯抵觸。主管機關行政院環境保護署既然經由管理辦法之補充規範的制定，已特定行政裁罰要件，則司法機關自應尊重行政專業機關的判斷，始符權力分力之憲法原則。
２、而行政行為之內容應明確，即國家行為欲干涉人民之權利時，必須要有明確的法律上根據，缺乏法律規定，不得處罰人民，準此，明確性原則自當應用於所有規範之上，應須具備可理解性、可預見性及具審查可能性。本件情形所涉及管理辦法第19條第1項第2款「每日監測紀錄應於次日上午九時前傳輸」之規定，並非因原告或所屬人員故意或過失所致，又對於本規定之違反，環保署於管理辦法第24條已明文排除空氣污染防制法第56條之處罰，被告猶依此規定作成原處分，即與行政罰法第4條處罰法定原則明顯抵觸，而有得撤銷之違法瑕疵。訴願決定不查，對被告為何引用該條予以處罰，語焉不詳，僅泛稱因違反該法第22條即得予以處罰云云，顯有違誤。
３、再者，監測紀錄之數據分為即時、每日、每月三種數據，而即時及每月數據，於透過連線設施傳輸予被告時，申報義務人均得自被告系統上查得，故申報義務人即原告可據以核對傳輸資料之正確性。惟每日數據卻未賦予申報義務人查詢權限，致原告無從勾稽比對或覆核傳輸數據之正確性。對此，原告曾多次向被告要求開放權限，均未獲置理，本件若原告得自行查詢，則可於第一時間更正，避免傳輸資料空白情事發生。甚且於實務操作上，若因主管機關之設施問題致傳輸失敗時，主管機關可自行更正而無任何不利後果，但申報義務人因任何技術問題所致傳輸誤失時，卻不分青紅皂白一律課予嚴厲處罰，無正當理由之差別待遇使人民無法適從。
４、甚且由行政院環保署訴願委員會委員自行於社群網站文章所示之照片，可知該委員之發言內容，即係本案訴願決定，可知訴願管轄機關亦認為係違反處罰法定主義，應撤銷原處分。但該委員稱說服委員會，惟此說服之理由，是否確有客觀可供檢證之法律上理由，則完全未見諸於訴願決定書中，顯見原處分違反處罰法定主義。
５、按「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」「行政行為，應依下列原則為之：
一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第10條、第7條定有明文。行政機關行使裁量權，其採取之手段必須有助於目的之達成，始能符合適當性原則，如所採取之手段並無助於目的之實現，則行政處分恐流於恣意，處罰即失意義。退萬步言，縱或本件構成空氣污染防制法第56條之裁罰事由，但情節極度輕微且已且已主動補正，原處分機關逕處法定罰鍰最低額2倍之罰鍰，理據何在？原處分中未見依據，而訴願決定書則援引裁罰準則，惟係基於該準則之何一條文，基於何種考量而得以裁處上開罰鍰，均未見說明，有理由不備之違誤。被告執意對於沒有故意或過失責任的原告開罰，無助於環境保護目的之實現，顯然也有比例原則之違背等情，並聲明：⑴訴願決定及原處分關於裁處原告20萬元罰鍰及環境講習2小時之部分均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔。
三、對被告抗辯之陳述：被告據管理辦法第1條之規定，主張僅需違反管理辦法之規定，均為空氣污染防制法第56條處罰之對象，惟查：
㈠、任何法令第1條均會明列法源依據，管理辦法亦不例外，被告主張依法源依據之條文，認定任何違反管理辦法的規定，均屬空氣污染防制法第56條處罰之對象，明顯誤解法令之規定。
㈡、又管理辦法第24條規定，已將空氣污染防制法第56條規定處罰之違反監測或檢驗測定結果之紀錄、申報、保存、連線作業規範、完成設置或連線期限及其他應遵循事項之授權，以列舉方式明定，除了本案情節第19條之規定外，扣除法源依據及名詞定義之規定，尚有第3條、第4條至第6條、第10條、第11條、第13條第1項第4款、第5款及第2項、第15條第2項、第18條第2項、第23條之規定排除在外，其中第15條第2項乃有效監測時數百分率計算公式之規定，違反計算公式只需另依公式計算一次，何需依照空氣污染防制法第56條之規定加以處罰，被告解釋任何違反管理辦法之規定均需依空氣污染防制法第56條規定加以處罰，難道管理辦法第24條為贅文規定？
四、被告則以：
㈠、原處分未違處罰法定主義，原處分及訴願決定係無違誤：
１、依空氣污染防制法第22條第3項、第56條第1項及管理辦法第19條第1項第2款、第24條規定，原告應將監測結果作成紀錄，並向被告申報，並以向被告傳輸監測數據作為申報之方法，故原告如違反管理辦法之規定而未以連線設備上傳監測數據向被告申報者，已屬違反空氣污染防制法第22條第3項規定，即應依空氣污染防制法第56條第1項規定處罰。
２、查管理辦法第24條之規定，雖未明列違反管理辦法第19條規定應依空氣污染防制法第56條規定辦理，然依前述，未依規定上傳申報監測紀錄，即應依空氣污染防制法第56條第1項規定處罰，則凡屬未申報之情事，本屬違反空氣污染防制法第22條第3項。再者，檢視管理辦法第24條規定內容，其中「第7條至第9條」為設置、汰換、變更監測設施，與主管機關連線等規定，「第12條」為應依設置連線計畫書來設置監測及連線設施，「第13條第1項第1款至第3款」為對監測設施之校正、查核及保養，「第14條」為監測設施之性能規格之規定，「第15條第1項」為有效監測時數之規定，「第16條」為量測頻率及紀錄保存，「第17條」為應於每月15日前申報前一個月紀錄，但排除以連線傳送監測數據之情形，「第18條第1項」為連線應以網路或電信線路傳輸，「第20條至第22條規定」為監測紀錄備查、監測設施故障修護以及免設置監測設施之規定，則上開規定均與有無向主管機關申報一事無關，違反上開規定，係於管理辦法第24條另為規定應依空氣污染防制法第56條規定辦理，而管理辦法中關於如何申報事宜之規定，本屬空氣污染防制法第22條第3項「向當地主管機關申報」之範圍內，自無庸再為特別規定違反之效果，因此管理辦法第24條之規定，並無排除違反管理辦法第19條規定時，不得依空氣污染防制法第56條處罰。
３、因此原告既未依管理辦法第19條規定，將監測數據上傳至被告連線設施，已屬違反空氣污染防制法第22條第3項規定，被告依空氣污染防制法第56條第1項為原處分，於法並無違誤，未違反處罰法定主義，訴願決定亦無違誤。
㈡、原處分裁罰200,000元，未違比例原則：
１、按「依本法處罰鍰者，其額度應依污染程度、特性及危害程度裁處。前項裁罰準則，由中央主管機關定之。」空氣污染防制法第75條定有明文。次按「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。但經主管機關認定，屬本法第82條各款規定情節重大情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。主管機關裁處時，除依前項規定計算罰鍰額度外，並應依行政罰法第18條第1項規定，審酌違反本法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處分者之資力，予以論處。」公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條定有明文。末按「違反條款：
第22條。污染程度因子（A）：違反者由各級主管機關依個案污染程度自行裁量，A=1.0～3.0。危害程度因子（B）：B=1.0。污染特性（C）：C=違反本法發生日(含)前一年內違反相同條款累積次數。應處罰鍰計算方式：Ax
BxCx（各處罰條款所定下限罰鍰）」裁罰準則附表亦定有明文。
２、查裁罰準則之附表，已考量污染程序、危害程度、污染特性等因素，已符空氣污染防制法第75條以及行政罰法第18條所稱「應受責難程度」及「所生影響」等審酌事項，本件原告係違反空氣污染防制法第22條規定，被告係依裁罰準則，其污染程序因子（A），被告係定最低之1.0，危害程度因子（B）固定為1.0，原告麥寮二廠M02製程於一年內亦同為違反空氣污染防制法第22條而由被告於105年11月2日裁處在案，污染特性（C）部分，其違反相同條款累積次數為2次，罰鍰下限為10萬元，故被告依上開情事，以AxBxCx10萬元，計算為20萬元，並在審酌原告因違反本法義務所得之利益及原告之資力等視像後，未為調整，故原處分裁罰200,000元，無違比例原則。
３、原告稱其情節輕微且已補正，被告已於污染程度因子（A）中將此項數值定為最低之1.0，顯見被告已有審酌；另原告雖稱其於105年11月2日另案事實不一，然原告先後兩次受裁罰，事實雖非相同，然均同為違反空氣污染防制法第22條規定，其累積次數為2，自無違誤；原告稱自己無故意過失，惟依前述，原告未將監測數據於時限內上傳，係可歸責於自己電腦設備之問題，又其所稱防毒軟體更新及防火牆啟動，實乃原告事先可預防免其擋住傳輸之措施，則被告違反管理辦法第19條申報義務，自有故意或過失，原處分尚無違反行政罰法以及比例原則等語，資為抗辯，並聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔
五、本院之判斷：
㈠、按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源者，應於規定期限內完成設置自動監測設施，連續監測其操作或空氣污染物排放狀況，並向主管機關申請認可；其經指定公告應連線者，其監測設施應於規定期限內完成與主管機關連線。前項以外之污染源，主管機關認為必要時，得指定公告其應自行或委託檢驗測定機構實施定期檢驗測定。前二項監測或檢驗測定結果，應作成紀錄，並依規定向當地主管機關申報；監測或檢驗測定結果之紀錄、申報、保存、連線作業規範、完成設置或連線期限及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」空氣污染防制法第3條、第22條定有明文。又空氣污染防制法第56條規定：「公私場所違反第20條第
1項、第21條、第22條第1項、第2項或第3項、第23條、第24條第1項或第2項未依許可證內容設置、變更或操作、第25條、第27條第2項核准之排放標準或依第24條第3項、第27條第3項所定管理辦法者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上
100萬元以下罰鍰。」。次按管理辦法第1條規定：「本辦法依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第22條第3項及第23條第2項規定訂定之。」；第19條第1項第2款規定：「經指定公告應與主管機關連線之監測設施，其監測數據傳輸頻率依下列規定：‧‧‧二、每日監測紀錄應於次日上午9時前傳輸。」，同辦法第24條規定：「違反第7條至第9條、第12條、第13條第1項第1款至第3款、第14條、第15條第
1項、第16條、第17條、第18條第1項或第20條至第22條規定者，主管機關應依本法第56條規定辦理。」，由上開管理辦法所示條文可知，即係將空氣污染防制法第22條第3項予以具體化之法規命令，準此，是否須課以母法即空氣污染防制法第56條規定之處罰，應以管理辦法第24條為準自明。
㈡、次按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」行政罰法第4條定有明文。其立法理由略以：「一、依法始得處罰，為民主法治國家基本原則之一，對於違反社會性程度輕微之行為，處以罰鍰、沒入或其他種類行政罰，雖較諸對侵害國家、社會法益等科以刑罰之行為情節輕微，惟本質上仍屬對於人民自由或權利之不利處分，其應適用處罰法定主義，仍無不同。為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限，爰予明定。‧‧‧三、依司法院釋字第313號、第394號及第402號等解釋意旨，對於違反行政法上義務之行為，法律得就其處罰之構成要件或法律效果授權以法規命令訂之。故本條所指之『法律』，『解釋上包含經法律就處罰之構成要件或法律效果為具體明確授權訂定之法規命令』。」上開規定即學理上所稱之處罰法定主義。
㈢、本件如事實欄所載之事實，除後列爭點外，為兩造所不爭執，且有原處分書、訴願決定書及全部卷宗可稽，堪信屬實。而被告審認原告所屬麥寮一廠之鍋爐汽電共生程序M71及M7
4屬指定公告應設置自動監測設施並與當地主管機關連線之固定污染源，未依規定時限傳輸至主管機關，有違反空氣污染防制法第22條第3項暨管理辦法第19條第1項第2款規定之情形，而適用空氣污染防制法第56條規定，裁處原告罰鍰200,000元，並處以接受環境講習2小時，原處分該部分認事用法有無違誤？
㈣、經查，管理辦法第1條明定：本辦法依空氣污染防制法第22條第3項及第23條第2項規定訂定之。則空氣污染防制法主管機關係基於母法空氣污染防制法第22條第3項、第23條第
2項項規定之授權而為訂定，且其內容並未牴觸母法，於法應無不合。而管理辦法第19條第1項第2款固明訂原告所屬之經指定公告應與主管機關連線之監測設施，監測數據應於每日監測紀錄之次日上午九時前傳輸。然而，主管機關訂定上開傳輸時限之要求時，並未將之納入管理辦法第24條規定應依空氣污染防制法第56條處罰之法律效果中。再者，管理辦法第24條乃正面規定「違反第7條至第9條、第12條、第13條第1項第1款至第3款、第14條、第15條第1項、第16條、第17條、第18條第1項或第20條至第22條規定者，主管機關應依本法第56條規定辦理。」，自不得擴張解釋其他未列入之行為，亦得依空氣污染防制法第56條處罰，或自其他方式推論縱未列入處罰之事項，均屬得處罰之事項。從而，本件原告固有違反管理辦法第19條第1項第2款之規定，未準時傳輸監測資料至被告，惟既管理辦法並未賦予違反前揭行為之處罰效果，自非「應依空氣污染防制法第56條處罰」規定所涵括之範圍，依處罰法定主義，當不能僅憑原處分所稱原告違反空氣污染防制法第22條第3項之規定，即逕以原處分裁罰原告。
六、綜上所述，原處分認原告違反空氣污染防制法第22條第3項前段暨管理辦法第19條第1項第2款，而依空氣污染防制法第56條第1項、第2項等規定，裁處原告，依上開說明，核有違誤，訴願決定為同樣認定，亦有未合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於裁處原告20萬元罰鍰及環境講習2小時之部分均撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。
八、本件第一審裁判費，應由敗訴之被告負擔，爰判決如主文第
2項所示。
九、據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年12月18日
行政訴訟庭法官温文昌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國106年12月18日
書記官蕭惠婷