臺北高等行政法院104年度訴更一字第14號判決

裁判字號：臺北高等行政法院104年訴更一字第14號判決

裁判日期：民國104年10月01日

裁判案由：環境影響評估法

臺北高等行政法院判決
104年度訴更一字第14號
104年9月10日辯論終結原告 楊俐容
陳慧慈 陳惠華 陳金條 李秋霞 許全盛 許健一 楊誠通 共同訴訟代理人 詹順貴 律師
熊依翎 律師 謝孟羽 律師被告臺北市政府代表人 柯文哲 （市長）住同上訴訟代理人 蔡玲儀
蔡進良 律師 董彥苹 律師
參加人儷山林休閒開發股份有限公司代表人 郭淑珍 訴訟代理人 張少騰 律師
王晨桓 律師上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國102年5月14日環署訴字第1020014269號訴願決定，提起行政訴訟，經最高行政法院發回更審，本院更為判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用除確定部分外，由被告負擔。
事實及理由
一、被告代表人原為 郝龍斌 ，於訴訟進行中變更為柯文哲，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告為辦理「北投線空中纜車計畫」之開發案（下稱系爭開發案），依促進民間參與公共建設法（下稱促參法）之規定辦理招商程序。參加人因參與被告於民國94年4月20日公告之「民間參與投資興建暨營運北投線空中纜車計畫」BOT案件之招商程序，經評選後獲選為最優申請人，並於94年12月13日與被告簽訂「北投線空中纜車計畫」投資契約。其後，被告於99年10月28日以府工新字第09970099600號函要求開發單位辦理環境影響評估。開發單位乃於101年
7月3日將系爭開發案環境影響說明書（下稱環說書）送被告環境影響評估審查委員會（下稱環評會）審查。案經被告環評會第118次會議、第122次會議及第123次會議審查，作成「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論，並經被告於102年1月16日以府環技字第10230344802號公告（下稱原處分）在案。原告不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，案經本院以102年度訴字第694號判決駁回撤銷訴願決定及原處分。被告不服，提起上訴，經最高行政法院以103年度判字第694號判決以：「原判決廢棄。被上訴人 高珮芸 、 戴秀芬 在第一審之訴駁回；其餘被上訴人部分發回臺北高等行政法院。廢棄自為判決部分，第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人高珮芸、戴秀芬負擔。」將本件發回本院，更行審理。
三、原告主張略以：（一）原處分就地質與結構安全、風速風向監測、交流量、纜車材質的耐腐蝕性等原屬環評法第6條第
2項應記載於環說書之事項，開發單位均未為詳細監測，亦未詳細回覆的情況下，即作成有條件通過之結論，並將其列為附款條件，有違環境影響評估法（下稱環評法）第6條第
2項規定及第1條預防原則，不符正當法律程序。（二）環評會係採合議制方式作成意思決定，以普通多數決原則通過決議，並無規定委員得個別以書面確認之方式代替，乃係以全體委員過半數以上出席共同審查所有提出之資料，經過意見交換後，而形成決策，如以委員個別為書面資料之形式審查，再個別表示意見，將使「意見交流、集思廣義、交互辯證」之合議制精神蕩然無存，有違環評法第3條規定要求主管機關應設環境影響評估審查委員會審查之規範目的。惟觀原處分公告事項一：「本案經綜合考量環評委員、相關機關、各方意見及開發單位之答覆採取之減輕與預防措施後，本案有條件通過環境影響評估審查，亦即本案已通過環境影響評估審查……」，另第123次審查委員會會議紀錄針對本案決議第3點復明載：「請開發單位依有關委員及相關單位意見修正並補充，納入定稿，送本府核備。另本環境影響說明書定稿核備後，始得動工。」即可知被告未待開發單位將上開依環評法第6條第2項應記載於環說書之事項補充說明（屬判斷本案是否合致環評法第8條「對環境有重大影響之虞」之密切關聯資訊），且未經環評會實質審議，就倉促作成有條件通過之審查結論，業已使「意見交流、集思廣義、交互辯證」之合議制精神蕩然無存，有違環評法第3條合議制規定，不符正當法律程序。（三）原處分公告事項一、㈠謂：「請依環境影響說明書內容之替代方案，將山下站纜車場站改設於北投2號公園鄰近區位，並補充相關資料，納入環境影響說明書。」由上開條件內容最後一句「並補充相關資料，納入環境影響說明書」即可知，北投2號公園替代方案的詳細內容於作成環評審查結論時並未納入環說書，亦未經委員審查，實已有違環評法第1條預防原則、環評法第6條第2項及環評法第3條之合議制規範目的，不符正當法律程序。（四）原處分公告事項二謂：「本案開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及上述所附負擔後，已無環境影響評估法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估。」等語，並不否認本件開發行為可能會對環境有重大影響之虞，且顯然係以事前預測的可能結果，作為免除繼續進行二階環評的理由，亦即被告假設開發單位「未來」會「確實」履行環境影響預防及減輕措施及所附負擔，因此「現在」北纜的開發行為對環境無重大影響之虞，在論理上倒果為因，不符合環評法第5條第1項、第
8條第1項及第18條規範意旨，亦有違經驗法則。（五）原處分就地質與結構安全、風速風向監測、交流量、纜車材質的耐腐蝕性等原屬環評法第6條第2項應記載於環說書之事項，開發單位均未為詳細監測，亦未為正確、詳細且充分之回覆，且此等事項在第123次會議時，既有諸多對環境不利且影響顯非輕微之問題尚未釐清，對於判斷是否屬環境影響評估法第8條及行為時環境影響評估法施行細則第19條所定對環境有重大影響之虞，自屬有密切關聯，而有考量進入第二階段環境影響評估之必要性。依最高行政法院103年度判字第66號判決及100年度判字第1024號判決見解，開發單位既未於最後一次環評會議（即第123次會議）提出正確、忠實且充分呈現之環說書或補充說明，環評委員自無法在忠實、正確且充分呈現的環境現況下進行討論審查，因而做成有條件通過之結論，亦即被告所屬環評會係在「資訊不正確且不完全」而無從進行實質專業判斷的情形下，作出將「環評法第6條第2項應記載之事項」作為「負擔」之有條件通過審查結論，不但違反環評法第1條、第3條及第6條而有違正當法律程序，亦具有「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊所為之判斷」。（六）綜上所述，原處分實具有違反正當法律程序、出於錯誤之事實認定或不完全之資訊所為之恣意判斷、論理上倒果為因並違背經驗法則等重大瑕疵等語。並聲明求為判決訴願決定、原處分均撤銷。
四、被告則辯以：（一）原處分公告事項一㈤，原告所稱地質、結構安全部分，實際上開發單位早已先後經99年4月9日台北市土木技師工會、101年11月29日台灣省土木技師工會審查通過；至後段所謂「依相關法令，送主管機關審查通過，始得動工」、「有關水土保持審查部分，應納入地質安全項目」，則屬無待明文，本應依其他法律規定辦理，或僅要求就水土保持機關依水土保持法規審查部分納入，實非屬另外課予義務之法規範。又固然系爭開發行為地質屬於可能受影響之環境現況，但已經開發單位依環評法、作業準則等法規規定，列入環說書且經審查，而包含基礎結構及工法安全在內應由相關技師工會審查通過，已經開發單位履行且環評會審查。原處分公告事項一㈥、㈨點之內容，係要求開發單位施工營運期間應進行監測、為必要之因應措施及送監測計畫執行成果報工務局新建工程處，以及提出災害防治計畫，核此內容顯非原告所指稱環評法第6條第2項第6款「開發行為可能影響範圍之環境現況」本身，亦非作業準則有關此項所明定者；雖或可屬環評法第6條第2項第8款「環境保護對策」之一環，惟開發單位已就此項「環境保護對策」於環說書修正版第8-1頁以下揭示，雖未含前述審查結論要求，但經環評會審查後要求履行此項負擔，揆諸環評法第8條及施行細則第43條規定，環評會既已審查環說書認為本件開發行為對環境無重大影響之虞，則於法律效果部分以裁量課予開發單位負擔，亦無違法可言。（二）原處分公告事項一㈧點有關風向、風速等氣象環境現況，開發單位已於101年10月環說書修正版第6-5頁至第6-11頁預測與評估，其後第12
2次環評會審查時，委員提出意見，之後開發單位亦已於10
1年12月間提出補充資料說明，而後召開之第123次環評會會議始作成此項決議內容，惟究其實質，早已於環說書記載並評估及預測，有關分析數據資料係依據中央氣象局竹子湖站、台北氣象站以及陽明山國家公園管理處於101年設置之「國家公園管理處氣象站」、逸仙國小氣象站，本已有相當公信力，故環評會為本項決議要求目的僅係再強化「現場」測量、分析而已，並非前此依鄰近氣象站觀測資料分析不可用。（三）原處分公告事項一㈩、點關於原告指摘交通流量部分，開發單位於101年10月環說書修正版第7-46頁至第7-63頁詳細預測與評估，其後再於環評會第122次會議後提送補充資料補強分析及因應對策，故究其實質，此兩項審查結論公告內容，實非裁量附加，蓋所謂售票及營運管理機制之建立，對開發單位公司而言，無非理所當然，而交通阻塞、臨時停車等問題之規劃，已揭示於前開資料，至「施工及營運期間交通維持計畫送交通局審核後據以執行」，無非依其他法規應盡義務且由其他機關管制，不待明文，也應如此，故前開兩項規定充其量僅係訓示規定；當然也就無原告於此指摘應記載於環說書而列為條件之違法問題。（四）原處分公告事項一㈦點關於原告指摘纜車材質部分，纜車材質乃至場站構件、支柱、纜索等設備材質問題，涉及開發行為安全性，未必是原告所指「開發行為之內容」，且開發單位於第118次環評會審查委員提出後，已委請學術單位進行纜車材質腐蝕性測試並依此測試結果擬採鍍鋅、鍍鋁材質，並於第122次環評會後提出補充資料中進一步提出預防對策，換言之，於審查過程中已經審查並列入環說書承諾進行事項，故此項審查結論，其目的究其實質僅係在強化有關此項之執行而已，縱認屬裁量附加，揆諸環評法施行細則第43條既可有條件通過，即相當程度賦予主管機關裁量權，難謂裁量違法。（五）開發單位擬設置之山下站場址（北投公園），包括「北投2號公園」（兒童公園）在內其他場址，自始從第一次第118次環評會開始，即經環評會充分討論，且查開發單位101年10月所提環說書第8-30頁至第8-32頁中就「開發地點替代方案」一項，改設於「兒童公園」方案進行評估，只不過依其分析結果認為原擬設置場址較妥，其後再於第12
2次環評會後所提回覆補充資料中進一步說明並重申不宜變更。足證將山下站改至北投2號公園，係經開發單位提出並經環評會充分討論結果所做決議。此外，將山下站從北投公園改為北投2號公園，並未造成各塔柱位置之改變，且各塔柱之位置早已於94年時即進行地質調查，並於101年12月20日經臺灣省土木技師公會就纜車沿線座落之地質暨支柱基礎地質及基礎結構含基樁安全性審查作成審查意見認定可行，是開發單位於102年10月16日至北投2號公園進行實際鑽探，乃係因後續施工為申請建造執照所必須，與環評審查程序無關，原告將申請建造階段與環評階段之作業混為一談，要不足採。（六）原處分公告事項開宗明義即表示「一、本案經綜合考量環評委員、相關機關、各方意見及開發單位之答復採取之減輕與預防措施後，本案有條件通過環境影響評估審查，亦即本案已通過環境影響評估審查，開發單位於施工及營運階段應履行下列負擔，如未切實執行，則違反環境影響評估法第17條規定，應依環境影響評估法第23條規定予以處分：……。」足見被告確已肯認本件開發行為對環境並無重大影響之虞而無須進入第二階段環評，雖於教示條款前復記載「本案開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項汙染物對環境影響預防及減輕之措施及上述所附負擔後，已無環境影響評估法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估。」惟此實係被告承辦人員依循先前環保署環評審查公告之例稿所為，因語意核有不當，且與第一段相衝突，故依體系解釋，仍應以第一段審查結論之真意為準。又環評法第18條第3項規定：「主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。
」亦可證環評審查通過後仍續仰賴開發單位切實執行環說書之預防及減輕方案，並隨時依據當時環境氣候變遷作出適當因應，始能有效確保對環境無不良影響，原告有所誤解。（七）開發單位均已依環評法第6條第2項及作業準則規定，而為相關法定事項之記載，至於審查結論公告有部分事項，則係環評會審查環說書之後，認為系爭開發行為對環境無重大影響之虞而不需辦理二階環評後（時），本諸裁量權所為附款之附加，並無原告所指「非基於正確充分資訊做成」之違法情形等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人 陳述 略以：本件環評係由被告要求參加人配合執行，並非依法即應進行環評，故環評決定作成是否有效或應予撤銷，請本院審酌判斷標準，不應以一般環評判斷標準進行等語。
六、本院之判斷：
（一）查本件原告楊俐容等8人均為適格當事人；以及被告為系爭開發案之目的事業主管機關同時亦為環評主管機關等情，業經最高行政法院103年度判字第694號判決認定在案。又最高行政法院於判決理由另載明：「(3)上訴人（按即被告）辦理系爭開發案，依促參法規定辦理招商，乃學說上所謂屬『計畫型之公私協力模式』，亦即，由公部門即主辦單位將公共任務委由民間機關執行，自己則由第一線之給付者或執行者之角色，退居為輔助性之促進者及擔保者（參照促參法第14條、第16條、第19條、第22條、第24條等為國家擔保責任具體化規定；同法第5章管制及監督規定則彰顯主辦機關與民間機構公私益對立之利害關係），故主辦單位在此情況下並不具有與民間機構共同執行公共任務之『共同開發人』地位。法院非得以此為由，認主辦單位即係開發人而與環評主管機關有利益衝突，逕而剝奪主辦單位為目的事業主管機關事務管轄之權限。至於上訴人因現行法規範而身兼系爭開發案主辦單位、目的事業主管機關及環評主管機關，不無機關制衡欠缺及利益衝突之疑義，環評法第3條第2項後段規定：『目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。』設有解決機制」等語。原告主張被告機關之所有7位環評委員均應迴避表決，被告則辯稱應僅以本案主辦之被告所屬工務局環評委員迴避表決為足，其餘環評委員不須迴避等語（見本院卷第134頁）。查本件代表被告機關之環評委員共7位，分別為環保局2位、工務局1位、產業發展局1位、交通局1位、都市發展局1位及研考會1位（見訴願卷第546頁）。就所有環評委員是否均須迴避表決一節，行政院環境保護署101年11月28日環署綜字第0000000000A號函釋略為：「核釋環境影響評估法第3條第
2項有關目的事業主管機關委員應迴避表決規定，補充說明如下：一、直轄市或縣（市）政府為開發單位或其為促進民間參與公共建設法之主辦單位，其應迴避表決者如下：（一）代表開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員（如主辦單位局長、處長）。（二）督導開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員〔如縣（市）長、副縣（市）長、秘書長等〕。二、本解釋令發布生效前，業經環境影響評估審查委員會審查通過之案件，不適用前項規定。三、關於委員應出席人數之計算方式（涉及開會、決議等），應將迴避表決之委員人數予以扣除，作為委員總數之基準。四、本署九十九年三月二十九日環署綜字第○九九○○二五五二四號令自即日廢止。」本函釋符合促進民間參與公共建設及環境影響評估法第3條第2項規定意旨，自得予適用。是依上說明，本件於101年12月21日召開之第123次環評會，並非代表被告機關之所有環評委員均須迴避表決，僅代表系爭開發案件主辦單位之被告所屬工務局環評委員迴避表決即為已足，亦尚無適用10
4年7月3日修正並於發布後6個月始施行之環評法施行細則第5之1條有關迴避之規定。而依第123次會議簽到簿所載（見本院前審卷一第94頁背面），被告所屬工務局之環評委員 陳嘉欽 已迴避出席本案之表決，於法並無不合。
（二）按「本法專用名詞定義如下：一、開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。二、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」「（第1項）下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。三、土石採取及探礦、採礦。四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。五、農、林、漁、牧地之開發利用。六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。七、文教、醫療建設之開發。八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新。九、環境保護工程之興建。十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。十一、其他經中央主管機關公告者。（第2項）前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1年內定之，送立法院備查。」「（第1項）開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。（第2項）前項環境影響說明書應記載下列事項：一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。二、負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。三、環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。四、開發行為之名稱及開發場所。五、開發行為之目的及其內容。六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。十、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」「（第1項）開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。（第2項）主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。（第3項）前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」「（第1項）前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：……。」環評法第4條、第5條、第6條、第7條、第8條定有明文。次按「本法第5條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：一、引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者。二、危害自然資源之合理利用者。三、破壞自然景觀或生態環境者。四、破壞社會、文化或經濟環境者。五、其他經中央主管機關公告者。」「本法第8條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。
四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」同法施行細則第6條、第19條、第43條亦有明定。
（三）依前開規定可知，第一階段環境影響評估，係由開發單位自行預測、分析、評定開發行為可能引起之環境影響範圍，並提出包含減輕或避免不利環境影響之對策或替代方案之環說書，送交環評主管機關審查，而主管機關於第一階段環評之審查機制，係在確認開發單位自我評估之適法性與可行性，以認定開發行為是否對環境有重大影響之虞而須進行第二階段環評程序，是以開發行為是否符合「對環境有重大影響之虞」，為法律構成要件是否符合之判斷，亦係決定是否「繼續進行第二階段環境影響評估」之前提。而主管機關所屬環評會以合議制方式審查開發行為是否「對環境有重大影響之虞」，依環評法第3條第2項規定，委員會其中專家學者不得少於委員會總人數3分之2，故其審查結論具有專業判斷性質，法院對此專業判斷之審查，原則上當予以尊重，而承認其判斷餘地，惟行政機關之判斷於有判斷濫用、判斷逾越或其他違法情事時，仍得予撤銷或變更，其情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則。故法院於審查環評會之判斷有無恣意違法情事時，應就形成審查結論之環評整體審查過程而為觀察。
（四）復按行政機關作成之行政處分固得添加「附款」（附加期限、條件或負擔），惟於無裁量權時應以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限；且不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。換言之，行政處分添加之條件或負擔等附款，並不能取代法定之許可要件；在欠缺許可所必須具備之法定基本構成要件時，尚不得基於附款之確保而為許可；行政機關為許可時，應依職權，就基本之法定重要事項而為調查，此一義務，並不得以設置附款之方式取代或脫免（最高行政法院102年度判字第70號判決意旨參照）。又環評法第6條第2項第6款之所以將「環境現況」規定為環境影響說明書應記載事項，實因呈現即時、正確之環境「現況」，係環評委員進行環境影響評估的前提，也唯有忠實、正確呈現環境現況，方能達到環評法第
1條所揭示之「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」之立法目的（最高行政法院102年度判字第120號判決意旨參照）。另環評法施行細則第43條規定有條件通過環境影響評估審查，如該所列之條件屬環境影響說明書應記載之「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」、「預測開發行為可能引起之環境影響」或「環境保護對策、替代方案」等項而須經由環境影響評估委員會開會討論、審查者，即非該規定所指「有條件通過環境影響評估審查」，亦有最高行政法院101年度判字第55號判決可參。
（五）原處分公告事項二謂：「本案開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及上述所附負擔後，已無環境影響評估法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估」等語，似不否認本件開發行為可能會對環境有重大影響之虞，惟又認定開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行其所擬訂的各項預防及減輕之措施及審查結論附加之負擔後，已無環境影響評估法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估。顯係以事先預測的可能成果，作為免除繼續進行第二階段環境影響評估的理由，於論理上倒果為因。倘若開發單位未來於施工及營運階段未能確實履行各項負擔，是否系爭開發行為即屬「對環境有重大影響之虞」，而須進行第二階段環境影響評估？然斯時開發行為既已進行甚至完成而處於營運階段，又如何回過頭來以開發行為「對環境有重大影響之虞」，而進行第二階段環境影響評估？是原處分將判斷開發行為是否符合「對環境有重大影響之虞」之法律構成要件，另以未來履行與否繫於開發單位之不確定附款方式予以取代，該等審查結論違背環評審查之目的，於法已有未合。被告雖辯稱原處分公告事項第一點開宗明義即表示本案已通過環境影響評估審查，公告事項二之記載語意雖有不當，依體系解釋，仍應以審查結論之真意為準云云。縱依被告所言，惟原處分仍有以下之違法情形而應予撤銷：
⑴原處分公告事項一、（一）謂：「請依環境影響說明書內
容之替代方案，將山下站纜車場站改設於北投2號公園鄰近區位，並補充相關資料，納入環境影響說明書。」由上開公告內容「並補充相關資料，納入環境影響說明書」等語觀之，採用替代方案「北投2號公園」之相關評估內容，於作成系爭環評審查結論時是否已納入環說書並經環評委員審查，實非無疑。而本件環說書各項地質與土壤採樣、監測之數值內容，包括纜車沿線各站與各塔柱之位置，均係以山下站設於北投公園之原方案為基礎。被告雖辯稱歷次環評會均已充分討論云云，經核見諸歷次會議紀錄者均係環評委員或與會民眾質疑擬設置之山下站場址（北投公園）不妥，應改覓其他替代場址（或建議改設兒童公園）等情（見訴願卷第299頁以下）。歷次審查委員會會議中，並未見開發單位即參加人提供任何以山下站設於北投
2號公園為基礎之相關評估資料，僅於參加人101年10月所提環說書中，參加人對於「開發地點替代方案」一項改設於「兒童公園」（即北投2號公園）之方案，說明略為：「茲就目前山下站附近可用之用地空間評估，兒童公園為較可行之地點替代方案，然考慮腹地面積及動線配置等因素，若設於兒童公園，可能面臨腹地面積不足、動線配置不易之問題，而主計畫則可利用親水公園腹地作為候車空間，亦可由親水公園四周進入場站，動線較易規劃。綜合評估考量，主計畫基地可做較佳之運用，優於場站替代方案。」（見101年10月環說書第8-30至32頁）。僅評估其腹地大小及可能之交通衝擊，完全未就該處之地質條件進行評估並提出地質鑽探相關資料。其後參加人再於第12
2次環評會後所提回覆補充資料中，說明略以「……至87年營建署及臺北市政府簡報，結論及決議纜車起站應與捷運新北投站有所銜接，並同意於北投公園－龍鳳谷……為路線。因此至88年下半及89年度臺北市政府工務局新建工程處辦理BOT可行性先期規劃作業，考量當地民意、景觀生態、空間使用、步行距離及文化古蹟等綜合因素分析結果，選擇北投公園溜冰場東南隅為山下站起站，民國94年
3月行政院核定通過『陽明山國家公園計畫（北投線空中纜車計畫）個案變更計畫』一案。……契約內載明四場站位址分別為山下站（北投公園溜冰場東南隅）、……，因此纜車路線及場站位址乃為合約項目之一，就本公司與臺北市政府簽定之合約內容而言，北投溫泉公園溜冰場東南隅為本案山下站唯一場址，並無其他山下站地點替代方案之選項。……故本案之路線及場址乃政府所核定，實不宜變更」等語（見訴願卷第522頁），亦僅係進一步說明北投公園場站位址係經被告評估後明定於契約內容，及重申不宜變更等情，並無參加人對山下站改設於兒童公園之相關環境影響評估資料。至所述被告係歷經綜合分析選址一節，並不能取代參加人依法應作成之環境影響評估。再從第123次審查委員會會議中， 林麗玉 委員稱：「從交通的觀點來看，山下站原本設置於北投公園之原因主要是因為從捷運站下來後就可以搭乘纜車直接上陽明山，纜車除了觀光以外尚有運輸功能，若將山下站改至北投2號公園，距捷運站約有370公尺，欲搭乘纜車之遊客是要用走路的還是有其他接駁方法？尤其此處人行空間並不是很寬敞。」 黃俊鴻 委員稱：「本案環境影響說明書目前的狀態略嫌粗糙，有關工程地質、鏽蝕、風場、山下站替代方案及相關交通的問題，環評法第10條寫的很清楚，二階環評要界定評估範疇，第一個是確認可行的替代方案，本案山下站是一個很重要的爭執議題，應該要請一個有公信力的學術團體來評估，有沒有可行的替代方案，……。」 洪啟東 委員稱：「替代方案是說我們決定他做了才有替代方案，如果沒有決定他做就沒有所謂的替代方案，這部份的邏輯問題可能要稍微討論一下。」（見本院前審卷一第92頁）。
由上開委員之發言內容，益足見本件環評會根本未就山下站改設於北投2號公園之開發行為「是否對環境有重大影響之虞」進行過審查。此亦可由101年12月21日召開之第
123次審查委員會會議作成有條件通過之審查結論後，開發單位遲至102年9月始向台北市政府工務局公園路燈工程管理處申請於北投2號公園進行地質鑽探作業（見本院前審卷二第89頁、90頁）足以佐證。準此，開發單位即參加人對於山下站場址改設於兒童公園一節，難認已依環評法第6條第1項規定進行環境影響評估，遑論依同條第2項第6款、7款、8款規定，在環說書中記載改設場址之環境現況、可能引起之環境影響及提出環境保護對策與替代方案等情。從而，歷次審查委員會會議召開時，參加人既未對山下站改設於「北投2號公園」場址後屬於環境現況之地質條件作相關評估分析，並提出正確詳盡且充分之資料及數據，依環評法第6條第2項之規定詳予記載在環說書中，環評委員根本無從實質審查以判斷山下站改設北投2號公園是否「對環境有重大影響之虞」，即以設置「負擔」方式，謂將山下站纜車場站改設於北投2號公園，即可有條件通過環評審查，實忽略仍應就改設後之場站位址是否「對環境有重大影響之虞」之法律要件，在資料完備且充分討論後為專業之審議判斷。
⑵另依參加人所提第122次會議補充資料，就「塔柱之地質
與結構說明」內容略以：「……今因環評期間眾所關注地質與結構之安全與否，為更慎重起見，本公司再主動送請台灣省土木技師公會再予審查（本公司於101年11月29日力管發字第01209號函副知台北市政府環境保護局，詳附件一），以符社會大眾期待。目前該公會仍正審查中（地質與結構兩審查會已各辦理一次，另於12月19日辦理第二次審查），俟審查結論後將立即函送環評大會。」（見本院前審卷一第193頁）。而所附台灣省土木技師公會101年12月20日（101）省土技字第北1855號函所檢送「北投線空中纜車計畫案」纜車沿線坐落之地質暨支柱基礎地質及基礎結構含基樁安全性審查案之審查意見書，載明該公會分別於101年12月10日及19日召開結構審查會議；於10
1年12月13日及19日召開地質審查會議（見同上卷第200頁背面），且審查意見中，針對結構及地質審查之意見，不乏請再檢討、說明或補充之事項（見同上卷第201頁至
202頁）。雖該公會於審查結論仍建議准予通過，惟於發函翌日即101年12月21日召開之第123次環評審查會議中，就前開公會審查意見所列舉相關請再檢討、說明或補充事項，亦未見參加人就該等事項有具體之回應或提供相關資料供會議審查。甚且第123次會議之開會通知單係由被告於101年12月13日發出（見訴願卷第423頁），斯時前開公會之審查意見書尚未完成，環評委員自無從知悉該審查意見之相關內容，此由 劉聰桂 委員發言略以：「場站與塔柱基礎地質與周邊坡地地質調查與安全分析仍不足，安全有疑慮，應請申請單位補充調查後，由應用地質技師公會、……等會同審查。（不應由申請開發單位委任，例如本次環評會中補充提供之101年11月30日之台灣省土木技師公會函內所示之審查意見書，結構審查意見書即由開發單位委任，並不洽當」等語；及 鄭福田 委員發言略以：「
1.上次所提地質安全問題、……開發單位大概都有做說明，也有委請土木技師公會做審查，第2次的審查是在12月19號，大概結果還沒有出來，我想委員都有提到對於地質調查的量夠不夠的問題，我想這個問題，以往在環保署審查的經驗，以目前的資料是可以做判斷的，但是應該還可以再更詳細，請開發單位再做調查，提供這個條件。2.土木技師公會第2次的審查結果如果是負面的，那當然這個計畫就要重新設計，這個是可以加在條件的」等語（見訴願卷第431頁、432頁），亦可得證。是參加人既已另行委託台灣省土木技師公會再為審查，第123次環評會卻在環評委員尚未收到上開土木技師公會之審查意見書，並就相關內容為充分實質之討論下，通過系爭環評審查，難認環評會係在資訊充分且正確的情況下，對系爭開發案已無「對環境影響有重大之虞」為專業之判斷認定。
⑶被告固辯稱實際上開發單位早已先後經99年4月9日台北
市土木技師工會、101年11月29日台灣省土木技師工會審查通過云云。惟系爭開發案自101年8月17日第118次審查委員會會議及101年11月28日第122次審查委員會會議，諸多環評委員就本件開發案之地質與結構問題方面，亦不斷提出質疑並要求提出補充資料，例如第118次會議陳俊成委員：「6.塔柱落於嚴重崩塌區，未來施工將產生更大範圍崩塌，並對下游造成土石流威脅風險。」 張怡怡 委員：「2.部分開發塔柱施作點即使有監測、應變措施說明，亦屬不安全山坡地開發，宜有更具體之安全施工及防治措施。」（以上見本院前審卷一第30頁背面）第122次會議張怡怡委員：「3.有關塔柱施工安全設計，請大地工程處或相關專業單位協助審閱。包括地質施工深度(T3)、纜索間距加大(T3-T4)、安全材質(腐蝕)等。」 白仁德 委員：「4.塔柱安全部份，應由有認證的相關單位做確認，例如相關的技師公會或政府部門的相關單位，來確認塔柱安全問題。」黃俊鴻委員：「2.有關環境地質影響，需要一個很專業且很公正的團體來認定，因此可請中華民國大地工程學會來作認定。」鄭福田委員：「1.纜車塔柱建設安全及營運安全問題：有關地質安全問題，地質調查是否不夠週密詳實？塔柱之設計及建造，宜由相關專長委員及市府主管機關嚴予審查。」（見同上卷第54頁背面至55頁背面）。另與會之營建署也表示：「6.龍鳳谷到陽明公園之間的地質安全是比較令人關心的，報告書p7-29等相關圖文資訊，僅為一些分析的成果，不夠具體，希望能夠針對這個區域用專章的方式，針對地質的組成、結構做一詳細的分析，對於後續不管是環評會或國家公園委員會在審查時，可提供專家學者進行判斷是否安全。」（見同上卷第55頁背面）。直到作成有條件通過結論的101年12月21日第123次審查委員會會議中，仍有委員明確表示「目前所提資料尚不足以做結論」，並要求開發單位再為調查。例如黃俊鴻委員：「2.有關工程地質、鏽蝕還有風場問題，我上次環評會議有要求開發單位請專業學術團體來做評估，其實這是做得到的，我是覺得這些事情都釐清以後，這個案子就可以比較明朗，以目前環境影響說明書的狀態，還不足以讓大家覺得放心，我個人覺得委員們可以討論看看，是不是有可能性可以來進入二階環評。」劉聰桂委員：「1.場站與塔柱基礎地質與周邊坡地地質調查與安全性分析仍不足，安全有疑慮，應請申請單位補充調查後，由應用地質技師公會、大地工程技師公會……等會同審查。」洪啟東委員：「1.有關地質的問題，台灣甚至於北投地區的坡地到底適不適合，有沒有一種成熟的技術發展纜車，我覺得這是要嚴肅面對的。」 王亞男 委員：「1.本案為重大工程開發案，安全問題為首要問題，必須釐清後才能決定，不宜貿然通過。……3.地質問題應重新調查、評估，確認安全無慮後再進行。」（見同上卷第92頁）。而第123次會議決議有條件通過環評，即認定系爭開發案已無「對環境有重大影響之虞」之情形，然綜觀該次會議委員之發言討論內容，並未見與會委員對於系爭開發案已無「對影響環境有重大之虞」之法律構成要件為實質討論，甚且仍有委員明確表示目前所提資料尚不足以做結論，並要求開發單位再為調查，已如前述，惟卻在與會人員各抒己見後，即決議有條件通過系爭開發案之環境影響評估審查，並於審查結論公告一、㈤謂：「有關本案纜車塔柱及站體座落之地質暨支柱基礎地質及基礎結構含基樁、施工工法安全性部分，應送應用地質技師公會、大地工程技師公會及土木技師公會等相關第三公正單位審查通過後，並依相關法令送主管機關審查通過後，始得動工；……。」將原屬環評法第6條第2項第6款「開發行為可能影響範圍之環境現況」之應列入環說書記載事項，於未經環評委員實質審議，即以作成負擔之方式要求參加人履行後，即非屬「對環境有重大影響之虞」，揆諸前揭說明，於法自有未合。
⑷此外，就原處分公告事項一、㈥「本案應於施工及營運階
段每月進行設施之傾斜及沉陷情形監測（監測位置至少應包括各邊坡、塔柱及站體），必要時應採取因應措施，並應依監測計畫切實執行，其成果應按季提報本府工務局新建工程處備查」；㈨「應提出施工及營運期間之災害防治計畫，併納入環境影響說明書中確實執行」部分。按對開發行為所在地之地質狀況，於施工及營運階段做必要之監測並提計畫（監測位置至少應包括各邊坡、塔柱及站體）；以及相關災害防治計畫，應為環評法第6條第2項第8款「環境保護對策、替代方案」之環說書應記載事項。被告雖辯稱開發單位已就此項「環境保護對策」於環說書修正版第8-1頁以下揭示云云，惟亦自承未含前述審查結論之要求。則第123次環評會如認為仍有請開發單位提出上開監測計畫及災害防治計畫之必要，自應待其提出後再經環評會審查討論，而非以設定負擔方式，有條件通過環評審查。又原處分公告事項一、㈧「應現場量測環境風向、風速並提出推估模式加以說明，並納入定稿」。惟風向、風速等係屬於開發行為環境影響評估作業準則第6條第1項附件三附表六開發行為環境品質現況調查表的應記載事項，為環評法第6條第2項第6款「開發行為可能影響範圍之環境現況」，並為環評法第6條第2項第7款「預測開發行為可能引起之環境影響」及同項第8款提出「環境保護對策」之依據基礎。被告雖辯稱開發單位早已於環說書記載並評估及預測，有關分析數據資料係依據中央氣象局竹子湖站、台北氣象站以及陽明山國家公園管理處於10
1年設置之「國家公園管理處氣象站」、逸仙國小氣象站等，本已有相當公信力，環評會為本項決議要求目的僅係再強化「現場」測量、分析而已，並非前此依鄰近氣象站觀測資料分析不可用云云。惟如同前述，第123次環評會議如認為仍有請開發單位提出「現場」量測風向、風速並提出推估模式加以說明之必要，自應待其提出後再經環評會審查討論，而非以設定負擔方式，有條件通過環評審查。準此，原處分將上揭原屬環評法第6條第2項規定應列入環說書記載之事項，於未經開發單位提出並經環評委員實質討論審查是否「對於環境有重大影響之虞」，即以作成負擔之方式，有條件通過系爭環評審查，依前說明，亦屬違法。
（六）綜上所述，原處分既有上開違誤之處，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請判決撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年10月1日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官胡方新
法官蘇嫊娟法官李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國104年10月2日
書記官樓琬蓉