裁判字號：高雄高等行政法院92年訴字第1340號判決
裁判日期：民國93年03月10日
裁判案由：就業服務法
高雄高等行政法院判決九十二年度訴字第一三四○號
原告鉅眾國際事業有限公司代表人甲○○被告 嘉義 市政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丁○○右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十二年十月二日勞訴字第○九二○○四六八一八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、緣原告接受訴外人 陳錦春 委託以其父 陳博 為受監護人名義，於民國（下同）九十一年七月三日向行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）提出聘僱外籍勞工之申請，惟原告申請時提供之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」，經勞委會送請核發名義人財團法人彰化基督教醫院（以下簡稱彰化基督教醫院）鑑定結果，其上之筆跡與診治醫師字跡不同而屬不實，勞委會遂於九十二年三月十三日以勞職外字第0000000000Ｂ號函移由被告查處，經被告查處結果認原告違反就業服務法第四十條第八款規定屬實，乃依同法第六十五條第一項規定，以九十二年七月二日府社勞字第○九二○○五○八四五號處分書裁處被告罰鍰新台幣（下同）三十萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之主張：
一、原告主張之理由：
（一）原告於九十一年六月底間接受雇主陳錦春委託以陳博為受監護人名義，辦理聘僱外國人之申請許可等事項，按主管機關依據就業服務法第四十八條規定及施行細則第三條第六款所訂定之雇主申請外國人之許可及管理辦法，申請人必須檢具申請文件：１、申請表２、戶口名簿３、合格醫院開具診斷證明書正本；身心障礙手冊４、求才證明書５、聘僱國內勞工名冊６、外國人生活管理計劃書７、審查費五百元，經主管機關逕行身分、資格、條件、文書等審查後，給予許可或駁回之處分。然本案經原告受託後於九十一年七月三日正式向主管機提出申請許可，而經勞委會於九十一年七月八日以勞職外字第○九一○六一三三四九號處分准許申請人陳錦春招募外國人乙名，在嘉義市○區○○里○○○街○○號七樓二從事家庭監護之工作。復原告於同年十月間亦受勞委會准許聘僱印尼籍外籍監護工來台受聘，僱於陳錦春指定地點工作。
（二）但前述來台工作之外國人（姓名：ＭＡＳＩＲＯＨＳＩＴＩ、出生日期：西元一九七九年六月六日、國籍：印尼、性別：女、護照號碼：M0000000）於受僱後未滿二月，即因故離職而遭遣返回國。原委託人陳錦春先生竟轉由委任其他仲介公司業者續行申請他人來台工作，並未由原告接手後續工作。然原告竟於九十二年三月十三日接獲勞委會以勞職外字第0000000000Ｂ號函以提供不實診斷證明書為由，移由被告查處，依就業服務法第四十條第八款及第六十五條第一項規定以九十二年七月二日府社勞字第○九二○○五○八四五號處分原告罰鍰三十萬元，原告實難甘服。
（三）依行政程序法第七條及第八條之規定，行政機關所為之行政行為應依比例原則及誠實信用方法，並保護人民正當合理之信賴。行政機關受理人民（含機關、法人團體）申請許可案，依行政處分之類別上，乃屬「形成處分」，亦即對一個非經審查不得從事之行為所作成的同意為之的決定。而根據該行政處分對於原告產生「有利」或「不利」之法律效果，亦可稱為「授益處分」。本案原告之委託人及原告，經受勞委會七日之受件審查後而公告許可之處分，自是依法受有法律效果保障及可信賴之合法處分。
（四）行政處分之效力具１、公定力２、確定力３、對人民之拘束力４、對國家之拘束力，通說基於信賴保護原則，基本上廢棄對象愈合法、授益性質的處分，對行政機關限制愈嚴格，否則將破壞「依法行政」及「信賴保護」等原則。然行政機關受理人民申請而其應依職權調查事實及證據，進而審查准駁與否之行政程序，其廢止之要件與效力亦有所不同（參酌本法第一百二十三條），不得由被告於許可核准文公告後任意藉由發現瑕疵或有重大疏漏而斷然公告廢止，而造成法之不安定性，亦侵害當事人權利。
（五）本案之診斷書係由原告委託泰豐醫管公司丙○○君協助雇主載病人至彰化基督教醫院就診所開立，其交回至原告時連同建保卡及診療費收據，且經初步審查該診斷書病名、醫師囑言、 巴氏 量表分數、醫生簽章、醫院關防等均有簽章，不疑有他，遂才送件至中央主管機關申請，並經中央主管機關審查後核發許可之處分，又本案於司法機關調查中，相關人丙○○當庭陳述該違背委託行為係個人所為，原告實屬不知情之受害者。足證原告依委任關係委託其代辦之事項於法並無不合，亦無與其共同犯罪。況依民法之代理關係觀之，代理人之個人不法行為與本人無關，無實質牽連關係，原告於本案中亦為受害者自不待言。退萬步而言，縱原告因業務上之一部分工作委任他人完成，就文件之來歷出處，雖無故意犯行，亦不造成過失之責（因該類文書證明資料非專業技術人員或調查人員或審查機關查核，即他人無從發現其真實與否），被告不得以原告違反禁止規定或作為義務，即予以裁處。況如前述，原告已在在證明原告已盡舉證之責，亦直接證明本件係按主管機關之行政程序辦理手續而獲得許可，原告顯無過失之可言，原告更無違反行政程序法第一百十九條第一款情事。
二、被告主張之理由：
（一）按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．．．八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查體檢。」「違反‧‧‧第四十條第二款、七款至第九款規定者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第四十條第八款及第六十五條第一項所明定。又「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」為司法院釋字第二七五號解釋有案。
（二）查原告所檢附之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」，業經彰化基督教醫院於九十一年十二月二十六日以九一彰基病歷字第九一一二○四二號函稱該證明書之筆跡與診治醫師字跡不同等語，是原告受雇主陳錦春君委託辦理聘僱外國人之申請許可事項所檢附之診斷證明書，應可認定為不實之資料。次查，「雇主聘僱外籍勞工申請表」之受委託私立就業服務機構名稱一欄有原告之具名，並有專業人員 王金川 （許可證號：000668）之印文，則原告提供不實診斷證明書向勞委會申請外籍監護工之客觀事實足堪認定，此復有蓋該會職業訓練局外勞作業組收文章之雇主聘僱外籍勞工申請表及雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書影本等附原處分卷可稽。末查，「行政處分與刑事判決原可各自認定事實，刑事裁判所認定之事實及其所持法律上之見解，並不能拘束行政機關所為之行政處分。」為勞委會八十六年一月三日台八十五勞職外字第二四○九九七號函釋在案。故「偽造」不實診斷證明書與就業服務法第四十條第八款所規定私立就業服務機構「提供」不實申請資料之行為態樣未合，故原告訴「丙○○君已當庭陳述偽造不實診斷證明書係他個人所為」，並不影響本件違法事實之認定。
（三）依民法第五百三十五條規定，受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自己事務為同一之注意。其受有報酬者，應以善良管理人之注意為之。倘已知受監護人不符申請資格或雇主所提供之受監護人診斷證明書有疑義時，即不應接受雇主委任提出申請。復為行政院勞工委員會職業訓練局九十二年四月二十九日勞職外字第○九二○○七五○八五號函明釋在案。本件雇主陳錦春於談話紀錄中業自承「（問：該偽造之診斷書如何取得，誰偽造？）因我要申請外勞而我即找鉅眾國際事業有限公司甲○○幫我申請，然後甲○○說申請外勞要有醫師診斷證明書才可申請，然後我帶父親連同甲○○前往彰化基督教醫院就診，到醫院後全由甲○○帶我父親就醫與辦理開立診斷書事宜，並且由她幫我申請醫師診斷證明書，大約過一段時間甲○○即帶我父親給我並稱診斷書開好了，因我全部委由該公司處理診斷書事宜，所以我不知誰偽造該診斷書。（問：申請外勞金額多少？）我申請外勞共花費一萬五千元」等語，原告負責人甲○○亦供稱「（問：為何丙○○會有該偽造之診斷書，為何會持偽造之診斷書向勞委會申請外勞？）因我公司在高雄市，而丙○○是在醫療管理公司有帶人至醫院開立醫師診斷證明書，所以我就委請丙○○代辦開立醫師診斷證明書，因丙○○交予我診斷書同時有交還陳博健保卡及診療單收據，所以我就持該診斷書向勞委會申請外勞」等語。渠等證言雖有不一致之情形，然原告接受雇主陳錦春委託辦理聘僱外國人之申請許可事宜，確屬不爭執之事實。
（四）原告既將受託事（即代辦陳博診斷書之開具）委託丙○○代為辦理，對 李君 有關業務之執行，自當盡其必要之管理監督義務，李君等未確實將受監護人 陳君 帶至醫院就診，即以上開不實之診斷書交予原告供作雇主陳錦春外籍監護工之申請，原告就此「提供不實診斷證明書」一節，自難脫免未盡管理監督義務之疏失；倘原告負責人甲○○既將受監護人陳博帶至醫院辦理開立診斷書事宜，卻仍以雇主之受託就業服務機構名義出具不實診斷證明書為雇主陳錦春君申請家庭監護工，原告就其所屬人員業務之執行難認無疏於監督管理之過失。故原告違反就業服務法第四十條第八款規定之部分，按其情節係屬應注意並能注意而未注意之情形。然被告僅以同法第六十五條第一項規定科處罰鍰之最低額三十萬元，是符合比例原則，於法並非無據，亦無逾越權限之情事。
理由
一、按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．．．．．．八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」「違反第五條第一項、第二項第一款、第四款、第五款、第三十四條第二項、第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」就業服務法第四十條第八款、第六十五條第一項分別定有明文。另「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有『接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。』又依司法院大法官會議第二七五號解釋『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰．．．．．．。』故私立就業服務機構違反第四十條第八款規定，倘不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。．．．．．．另依民法第五百三十五條規定，受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自己事務為同一之注意。其受有報酬者，應以善良管理人之注意為之。倘已知受監護人不符申請資格或雇主所提供之受監護人診斷證明書有疑義時，即不應接受雇主委任提出申請。」為行政院勞工委員會九十二年四月二十九日勞職外字第○九二○○七五○八五號函釋示在案。查「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」為就業服務法第四十二條所明定；故對於申請聘僱外國人工作，我國係採申請許可制，主管機關係將申請者之資格條件與外國人之工作類別、項目、人數、期間及工作地點均列為須經許可內容；而私立就業服務機構，係受雇主委任，以協助其辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理等事項，並其機構經營之業務種類須依法規定，機構內並須設有相關之專業人員，且應依規定備置及保存各項文件資料，以供主管機關檢查等，為就業服務法第三十五條、三十六條、三十九條所明定，而為期達到外國人就業符合立法管制之目的，同法第四十條並定有私立就業服務機構及其從業人員從事相關業務之禁止規定。又因對於聘僱外國人，我國係採申請許可制，亦即須經主管機關受理申請並審查是否符合法定要件後，始得許可聘僱，是私立就業服務機關若受委任為申請人代為辦理申請時，即負有不得違反就業服務法第四十條禁止規定之義務，乃當然之理，是上述行政院勞工委員會之函釋，乃行政院勞工委員會本於主管機關之地位，所為闡明法規原意之釋示，核與就業服務法立法目的及該法第四十條規定意旨相符，爰予援用。
二、本件原告接受訴外人陳錦春委託以其父陳博為受監護人名義，於九十一年七月三日向勞委會提出聘僱外籍勞工之申請，惟原告申請時提供之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」，經勞委會送請核發名義人彰化基督教醫院鑑定結果，其上之筆跡與診治醫師字跡不同而屬不實，勞委會遂於九十二年三月十三日以勞職外字第0000000000Ｂ號函移由被告查處，經被告查處結果認原告違反就業服務法第四十條第八款規定屬實，乃依同法第六十五條第一項規定，以九十二年七月二日府社勞字第○九二○○五○八四五號處分書裁處被告罰鍰三十萬元等情，已經兩造分別陳述在卷，並有各該申請書、診斷證明書及勞委員暨被告函文等附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以本件該診斷證明書係原告委託訴外人丙○○代辦，原告並不知該診斷證明書為偽造，且主管機關勞委會於審查本聘僱案時尚無從發現該診斷證明書係屬偽造，則原告又何能知悉。再者，丙○○於其所犯偽造文書刑事案件偵審時均已陳明此均屬其個人行為，足見原告實為受害人，是原告就本件違章行為並無過失云云，資為爭執。
三、經查：
（一）原告以訴外人陳錦春名義於九十一年七月三日向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工所附具由彰化基督教醫院開具之診斷證明書係屬偽造一節，有雇主陳錦春聘僱外籍勞工申請表、彰化基督教醫院九十一年十二月二十六日函文及診斷證明書影本附原處分卷可稽，自堪認定。又原告係受訴外人陳錦春委託，以其父陳博為受監護人，向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續一節，已經原告陳述在卷；又本件係由原告委託訴外人丙○○協助開立診斷證明書，後來丙○○取得診斷證明書後，便親手交由原告代表人甲○○據以申請引進外籍家庭監護工。而丙○○並沒有親自陪同受監護人陳博至彰化基督教醫院就診，而係輾轉由其老闆交付診斷證明書後再轉交給原告代表人甲○○，另陳錦春則未看過該診斷證明書等情，則據訴外人丙○○及陳錦春於警訊及被告調查時分別陳述在卷；故系爭偽造之診斷證明書係訴外人丙○○直接交付原告代表人，並由原告據以向勞委會申請本件外籍家庭監護工之招募聘僱許可一節，亦堪認定。
（二）按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」則經司法院釋字第二七五號解釋在案。經查，本件外籍家庭監護工之申請人陳錦春及受監護人陳博係居住嘉義市，惟訴外人丙○○提出之診斷證明書係由彰化基督教醫院所開具，則倘若丙○○僅係單純陪同受監護人就醫之司機，何以捨棄受監護人平日就診醫院而遠至彰化基督教醫院開具診斷證明書，其於常情已有所違背！尤其本件申請人陳錦春係因原告代表人甲○○告訴伊彰化基督教醫院醫師較好，故 伊才 會選擇彰化基督教醫院等情，業據陳錦春於警訊時陳述甚明，則以目前能通過巴氏量表測定之受監護人，其病情幾為全癱而無自主能力之病人，業據被告訴訟代理人於本院審理時陳述甚明，是倘若本件受監護人陳博之病情達到足以符合申請外籍監護工之程度，實無大費週章，遠赴彰化基督教醫院受檢之必要！而原告既為私立就業服務機構，其受委任辦理外籍家庭監護工之申請，本於其專業本即有較高之注意能力，更應對受監護人受檢情形有所認知並進行必須之瞭解及查證行為；然以丙○○並無任何之醫事經驗，惟原告之代表人非但委託丙○○辦理診斷證明書之申請，更推薦陳錦春選擇彰化基督教醫院，尤其丙○○事實上並未親自陪同受監護人陳博前去彰化基督教醫院就診，業據丙○○於警訊時陳述甚詳，凡此種種均悖於常理！然而原告代表人對於本件取得之證明有否經合法手續檢查，竟不聞不問，漫不加察！是原告對系爭由丙○○提出之診斷證明書係屬偽造一節，縱非明知，其亦有應注意，並能注意而不注意之過失。至原告代表人於本院審理時雖提出受監護人曾於九十一年六月十三日至彰化基督教醫院之就診紀錄資為爭執，惟僅以該次之門診病歷資料，並不足以申請外籍監護工，為原告代表人所是認；而丙○○自九十一年六月起至同年十月止，即從事偽造診斷證明書等犯行達數十件，業經臺灣屏東地方法院九十二年度訴字第三四五號判處有期徒刑一年八月，復經本院調取該刑事判決書附卷可稽，由此足見即令受監護人曾至彰化基督教醫院就診，然因該次就診係專為申請外勞所為，其又僅為一般門診，尤不足為申請外籍監護工之依據，是上開就診無非係形式之掩護，實則受監護人並未作巴氏量表之檢測甚明，而原告既委託丙○○辦理診斷證明書之申請，則對受監護人之受檢過程，非不能注意，其竟未注意，自有過失甚明。再者，丙○○於其所犯偽造文書犯行偵審程序中雖陳稱原告係屬不知情之業者云云，然刑罰與行政政秩序罰之規範目的及構成要件迥不相同，原告雖未該當刑罰構成要件行為，然原告既委任丙○○辦理系爭診斷證明書之申請，即負有監督其受檢過程之注意義務，而竟怠於注意，其有過失，諉無足辭。原告訴稱受監護人有向彰化基督教醫院掛號就診，且本件係丙○○之個人行為，原告並無過失云云，並無可採。再按就業服務法第四十條第八款乃對私立就業服務機構及其從業人員規範於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，不得提供不實資料或健康檢查檢體之禁止規定，並不以發生損害或危險為必要；是原告受訴外人陳錦春委任向勞委會申請外籍家庭監護工所附受監護人陳博之診斷證明書既屬虛偽，則其有違反此禁止規定之行為甚明，而依前開所述，原告就其提出系爭偽造之診斷證明書實有過失，是原告主張即令勞委會都未能辨識系爭診斷證明書之真偽，而爭執其無過失云云，尚難採取。
四、綜上所述，原告之主張並無可採。原告受訴外人陳錦春委託以陳博為受監護人名義，向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續，所檢附受監護人陳博之診斷證明書既屬虛偽，並原告就其檢送之文件即診斷證明書係屬不實一事，亦有過失，則原告有違反就業服務法第四十條第八款規定之行為甚明；是被告以原告違反此條款規定，依同法第六十五條第一項規定，對原告裁處最低額之三十萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年三月十日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官陳光秀法官楊惠欽法官簡慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十三年三月十日
法院書記官楊曜嘉