裁判字號：最高行政法院93年判字第662號判決
裁判日期：民國93年05月26日
裁判案由：有關人民團體事務
最高行政法院判決九十三年度判字第六六二號
上訴人乙○○被上訴人行政院農業委員會代表人甲○○右當事人間因人民團體事務事件，上訴人對於中華民國九十二年三月七日臺北高等行政法院九十一年度訴字第一○六○號判決不服，提起上訴。本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人於原審起訴主張：緣上訴人於民國九十年六月十五日向南投縣政府申請登記為南投縣竹山鎮農會第十四屆總幹事候聘人，經該府報經被上訴人召開農會總幹事候聘登記人資格審查暨面談遴選會議審議，因上訴人登記時年齡已逾五十五歲，不符農會法第二十五條之一第一項第三款規定，被上訴人於九十年七月二十六日（九○）農輔字第九○○○五○八○六號函復上訴人不准予登記。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，乃提起行政訴訟。程序方面：按行政處分撤銷訴訟之目的，在於廢棄行政處分之效力，以解除當事人權益免受該行政處分效力之影響，即人民提起撤銷訴訟之訴訟對象在於解除行政處分規範效力。故凡有解除行政處分規範效力之必要者，原則均應以撤銷訴訟為之，已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在，且有回復原狀可能者，行政法院仍准提起撤銷之訴，當事人如認有回復原狀之必要者，更得依行政訴訟法第一百九十六條聲請行政法院判命行政機關為回復原狀之必要處置。雖行政訴訟法第六條第一項後段規定：「可提起確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，惟違法確認判決並無消滅行政處分規範效力之效果，所以在已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在之情形，且有回復原狀之可能者，仍不得提起第六條第一項之行政處分違法確認訴訟。況依行政訴訟法第六條第一項規定文義，提起確認訴訟之要件，必須要有確認利益，並未明文行政處分執行完畢者，僅得提起確認違法訴訟，所以並非所有已執行完畢之行政處分，均應提起行政處分違法確認訴訟。此從上述撤銷訴訴訟之目的及行政訴訟法第四條、第六條、第一百九十六條之法條規定，自應如上解釋。本件上訴人因被上訴人不准登記行政處分，業已喪失總幹事候聘人資格，此為雙方所不爭之事實，則本件行政處分係屬已執行完畢之處分無訛，惟上訴人之總幹事候聘人資格因被上訴人行政處分效力之繼續存在，而處於被剝奪之狀態，本件行政處分之規範效力仍然存在，且有回復原狀之可能，自應准提起撤銷之訴。倘法院仍認已執行完畢之行政處分不得提起撤銷訴訟，上訴人爰聲請就備位聲明為判決：①查上訴人主張被上訴人對上訴人所為之不准登記之處分違法侵害上訴人受憲法保障之工作權及被選舉權權利，上訴人先位聲明及備位聲明之請求基礎均為被上訴人不准登記處分違法，為行政訴訟法前揭規定所許，核先敍明。②按民事訴訟法第二百四十八條之規定，於本節準用之，此為行政訴訟法第一百十五條所明定。是為求訴訟程序經濟之理由，倘對於同一被告有數個訴之要求，在同一訴訟程序中，並由同一法院管轄時，原告可以將數個訴之要求合併提起。又預備合併亦稱假設合併，即原告對於同一被告預慮其所提起之訴（即本位之訴）有受判決敗訴之虞，而合併提起不能並存之訴訟，於本位之訴為行政法院判決有理由時，就備位之訴無庸為判決之合併訴訟，故應就兩訴同時審理。實體方面：農會法第二十五條之一第一項第三款，農會新進總幹事年齡不得逾五十五歲之規定，應於無農會員工資歷之新進總幹事方有適用，按人民之生存權、工作權及財產權，應予保障，憲法第十五條定有明文。是以解釋法律時，應本於憲法保障人民之基礎，為有利人民之解釋，自不待言。而農會法第二十五條之一第一項第三款就農會新進總幹事年齡為限制，其立法理由或顧慮無辦理農會業務經驗之人若可競選農會總幹事，將造成農會業務無法順利推行而設此一門檻（故未對連任之舊總幹事為年齡限制之規定）。然查上訴人現為竹山鎮農會秘書兼代理總幹事，自六十年三月三十日擔任相當委任職務迄今年資三十年三個月，自農會最基層員工做起，歷練推廣股股長、分處主任、保險部股長、秘書等職務，對農會業務之熟稔無人能及，若剝奪上訴人總幹事候聘人登記資格，恐非竹山鎮農會之福。若法院仍認為農會法第二十五條之一第一項第三款之規定無論有無農會工作資歷之人民均應一體適用，則此一條文規定顯已違反憲法保障人民工作權及被選舉權之本旨，應屬違憲。憲法第一百三十條規定，中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權。除本憲法及法律別有規定者外，年滿二十三歲者，有依法被選舉之權。同法第四十五條規定，中華民國國民年滿四十歲者，得被選為總統、副總統。公職人員選舉罷免法第三十一條第一項規定，選舉人年滿二十三歲，得於其行使選舉權之選舉區登記為公職人員候選人。但省（市）長候選人須年滿三十五歲；縣（市）長候選人須年滿三十歲﹔鄉（鎮、市）長候選人須年滿二十六歲。此種就被選舉人年齡定有較憲法所定二十三歲為高之法律，無非以前述公職需有社會閱歷豐富者始足當之，故限定一定年齡以上之國民方有被選舉權，其合乎公益及憲法原則，無可厚非。惟按農會法第二十五條之一第一項第三款，農會新進總幹事年齡不得逾五十五歲之規定，其立法方式不惟與前述憲法及公職人員選舉罷免法限制年齡較輕者之被選舉權有極大差異，且竟剝奪有豐富人生閱歷之國民的農會總幹事被選舉、候聘之權利，其立法方式之荒謬，顯而易見。按法律與憲法牴觸者無效。法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之，憲法第一百七十一條定有明文。又按司法院大法官審理案件法第五條規定，有左列情形之一者，得聲請解釋憲法：一、中央或地方機關，於其行使職權，適用憲法發生疑義，或因行使職權與其他機關之職權，發生適用憲法之爭議，或適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義者。前述農會法之規定不僅剝奪人民之被選舉權，更使上訴人受憲法保障之工作權喪失，自屬違憲等語而為先位聲明為：請求判決撤銷原處分，並命被上訴人為回復上訴人准予登記為南投縣竹山鎮農會總幹事候聘人之處分；備位聲明為判決確認被上訴人九十年七月二十六日（九○）農輔字第九○○○五○八○六號函違法。
二、被上訴人則以：本案上訴人登記為南投縣竹山鎮農會總幹事候聘人時，其年齡為五十六歲又三個月八天，不符農會法第二十五條之一第一項第三款所定之農會總幹事候聘人登記之資格條件，而受理登記機關南投縣政府於所報九十年六月二十七日九○投府農輔字第九○一○五二八七號函附件有關上訴人之農會總幹事候聘人登記審查表所列初審意見，亦因上述原因擬不准予登記。被上訴人經農會總幹事遴選小組依法對上訴人作成不准予登記決議之處分，於法並無不合。查憲法第十五條規定人民之工作權應予保障，故人民得自由選擇工作及職業，以為生計。惟人民之工作與公共福祉有密切關係，為增進公共利益之必要，對於人民從事工作之方法及應具備之資格或其他要件得以法律為適當之限制，此觀憲法第二十三條規定自明（參照司法院釋字第四○四號解釋）。又查農會為公益社團法人，農會法第四條賦予農會辦理農業推廣、農民教育與福利及配合農業施政等諸多相關任務，及農保被保險人加保、老農津貼等資格審查與福利措施之推行，均與公共福祉有密切關係。另農會法明文規定各級政府應編列預算補助農會辦理農業推廣事業、農業金融機關年度純益提撥農會充作輔導、推廣事業經費（第三十八條），特許辦理會員金融事業、代理公庫，並享受免稅等優惠（第四條）等，均與增進公益有關。因此，農會法明定候聘人應具積極條件之規定，係以農會總幹事稟承理事會決議執行任務，關係農會業務之健全，為保障農民權益所為必要之限制，符合農會法之立法意旨。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人於九十年六月十五日申請登記為南投縣竹山鎮農會總幹事候聘人時，其年齡已逾五十五歲，被上訴人不准予登記，揆諸農會法第二十五條之一、第二十五條之二、依同法第四十九條之一授權訂定之農會總幹事遴選辦法第二條規定，及與內政部七十七年十二月十九日台內社字第六六一四八七號函釋意旨，並無不合。又參照司法院釋字第四○四號解釋，農會法第二十五條之一第一項第三款明定農會新進總幹事候聘人資格應具積極條件之規定，其立法理由雖未詳細說明，惟參諸農會法施行細則第二十七條所定農會總幹事之職責事繁且鉅，且關係農會業務之健全，未具經驗或年齡過大者可能難以勝任，立法意旨應在保障農民權益及農會業務之健全，該條項所為年齡不得逾五十五歲之限制，只有適當與否，並無違憲之虞，法院自無依上訴人之聲請停止審理並聲請釋憲之必要。從而被上訴人依前開規定，以上訴人登記時年齡已逾五十五歲，不符農會法第二十五條之一第一項第三款規定，函復上訴人不准予登記，於法自無不合等語，判決駁回上訴人之訴。
四、上訴人上訴意旨略謂：農會法第二十五條之一第一項第三款關於農會新進總幹事年齡之規定，其立法方式與憲法及公職人員選舉罷免法限制年齡較輕者之被選舉權有極大差異，且竟剝奪有豐富人生閱歷之國民的農會總幹事被選舉、候聘之權利，其立法方式荒謬，顯而易見，不僅剝奪人民之被選舉權，更使上訴人受憲法保障之工作權喪失，自屬違憲。上訴人依法聲請原審法院裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官會議釋憲，詎其竟拒絕為之，所為判決顯係不適用法規或適用不當，為判決違背法令，且原審認定前述農會法之規定不違憲及對上訴人之停止訴訟程序之聲請，並未論述理由，亦構成判決不備理由之違法，爰請廢棄原審判決，並為判決如上訴人先位聲明：撤銷原處分，並命被上訴人為回復上訴人准予登記為南投縣竹山鎮農會總幹事候聘人之處分，如認先位聲明無理由，則請判決如備位聲明：確認被上訴人九十年七月二十六日（九○）農輔字第九○○○五○八○六號函違法。
五、本院按：行政法院就其受理訴訟之權限，如與普通法院確定裁判之見解有異時，應以裁定停止訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋，行政訴訟法第一百七十八條定有明文。但上開條文限同一事件，普通法院與行政法院發生消極之權限衝突時，始有適用。本件上訴人以農會法第二十五條之一第一項第三款規定為違憲，聲請原審裁定停止訴訟，核與上開法條規定要件不合，原審未予置理，亦未述明理由，屬判決疏陋，但尚非違法。又憲法第十五條規定：人民之工作權應予保障；故人民得自由選擇工作及職業，以為生計。惟人民之工作與公共福祉有密切關係，為增進公共利益之必要，對於人民從事工作之方法及應具備之資格或其他要件得以法律為適當之限制，此觀憲法第二十三條規定自明（參照司法院釋字第四○四號解釋意旨）。又查農會為公益社團法人，農會法第四條賦予農會辦理農業推廣、農民教育與福利及配合農業施政等諸多相關任務，及農保被保險人加保、老農津貼等資格審查與福利措施之推行，均與公共福祉有密切關係。另農會法明文規定各級政府應編列預算補助農會辦理農業推廣事業（第三十八條），農會金融機關年度純益提撥農會充作輔導、推廣事業經費（第三十八條），特許辦理會員金融事業、代理公庫，並享受免稅等優惠（第四條）等，均與增進公益有關。即農會任務、業務多元，總幹事責任繁重，負責信用部、供銷部、保險部、推廣股、會務股、會計股等業務經營，需有充沛體力，才足勝任，故對新進農會總幹事之最高年齡限制有其必要。另為期借重現任農會總幹事嫻熟之業務經驗，以利農會營運業務之推展，且考量農會人事管理辦法第五十二條規定，農會員工屆齡退休年限為六十五歲，故農會法第二十五條之一第二項規定，「現任總幹事不合前項規定資格者，得不受前項限制」。因此，農會法明定候聘人應具積極條件之規定，係以農會總幹事稟承理事會決議執行任務，關係農會業務之健全，為保障農民權益所為必要之限制。從而，農會法第二十五條之一第一項第三款規定：「合於左列規定者，得登記為農會總幹事候聘人：一、．．．。二、縣（市）、鄉、鎮（市）、區農會總幹事應具左列資格之一：．．．。三、各級農會新進總幹事之年齡，不得超過五十五歲。（第二項）現任總幹事不合前項規定資格者，得不受前項限制」，並無違反憲法第十五條工作權保障之規定，自得作為本件審理之依據。本件上訴人於九十年六月十五日向南投縣政府申請登記為南投縣竹山鎮農會第十四屆總幹事候聘人時，年齡為五十六歲又三個月八天，超過五十五歲，且係新進總幹事人選，被上訴人以其資格不符上開農會法第二十五條之一第一項第三款規定，不准予登記，於法並無不合。綜上所述，本件原審判決遞予維持原處分及訴願決定，於法並無違誤。上訴意旨為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年五月二十六日
最高行政法院第三庭
審判長法官廖政雄
法官高啟燦法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官莊俊亨中華民國九十三年五月二十六日