裁判字號：最高行政法院92年判字第410號判決
裁判日期：民國92年04月18日
裁判案由：徵收補償
最高行政法院判決九十二年度判字第四一○號
上訴人甲○○被上訴人新竹市政府代表人乙○○右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十一年一月四日臺北高等行政法院九十年度訴字第一六七四號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人在原審起訴意旨略以：坐落新竹市○○段四九之五土地（下稱系爭土地）為上訴人所有，其都市計畫使用分區○○市○○道路用地，上訴人於民國（以下同）八十九年八月十五日向被上訴人提出申請書，請求依法辦理徵收補償。
被上訴人以八十九年八月二十一日府工土字第五九○二一號函復略以：「．．．在本市轄內現有類似供公共通行之既成道路，仍屬私有土地者為數甚多，其徵收所需之經費亦甚為龐大，實非本府財政所能負擔。又因囿於本市財源短絀，無法在短期內辦理徵收補償，容俟本市財源許可或上級政府專案辦理補助時，再通案研議辦理。」上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。按司法院釋字第四○○號解釋理由書中明認「既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時代、八七水災等）為必要。」上訴人土地自六十八年新竹市○○路道路開闢工程起訖今止，尚不合「時日長久，一般人無復記憶其確實之起始」之要件。被上訴人將該土地逕行核定為既成道路者，顯然於法不合。行政院六十七年七月十四日台內字第六三○一號函及同院六十九年二月二十三日台六十九內第二○七二號函皆謂：「政府依都市計畫主動辦理道路拓寬或打通工程，施工後道路形態業已改變者，該道路範圍內之私有土地，除日據時期之既成道路目前仍依道路使用，且依土地登記簿記載，於土地總登記時已登記為道路地目之土地，仍依前項公用地役關係繼續使用外，其餘一律辦理徵收補償。」本件土地既非日據時代之既成道路，其土地登記簿登載地目為「田」，並非「道」，則顯與上開函示之除外規定有間，被上訴人即「應一律辦理徵收補償」始符法旨。況按前揭司法院解釋，亦明示「國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限，籌措財源，逐年辦理或以他法補償」。諸如發行分期補償之債券、採取使用者收費制度，抵稅或以公有土地抵償，以代金錢給付等等，皆屬例示可行之辦法。被上訴人未依上開解釋提出具體方案者，亦有違法。被上訴人林森路道路開闢工程及土地徵收案，其同屬該路段之土地，除上訴人所有系爭土地外，業皆辦竣徵收補償手續，唯上訴人所有系爭土地遲未辦理徵收補償，顯然違背前開司法院解釋所述「若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收補償，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違」。被上訴人拒不辦理該土地之徵收補償，於法無據，請判決撤銷原處分、訴願決定，並判命被上訴人就系爭土地辦理徵收補償等語。
二、被上訴人則以：上訴人所有系爭土地為都市○○道路用地，且位於已開闢完成之計畫道路工程用地範圍內，上訴人所有前開地號土地，被上訴人目前並無興闢及拓寬道路之計畫。對於既成道路之私有土地應如何辦理徵收補償乙節，被上訴人遵照台灣省政府八十五年八月二十一日八五府建四字第○七一五○八號函轉行政院八十五年八月七日台八十五內字第二六六九九號函核示：衡量以市○○○○區段徵收等方式取得，並訂定優先順序研擬長期計畫，積極規劃及籌措財源分年辦理。礙於地方政府財源拮据，前台灣省政府建設廳於八十六年十一月廿八日以八六建四字第五六四○號函全省各縣市，對於全國各縣市政府占有人民私有地部份，正建請中央編列經費補助各縣市徵收或由中央政府研擬因應之法令暨解決方案辦理後，被上訴人將積極配合辦理。被上訴人轄內現有類似供公共通行之既成道路，仍屬私有土地者為數甚多，其徵收所需之經費亦甚為龐大，實非被上訴人財政所能負擔。被上訴人擬於完成都市計畫容積移轉辦法之法定作業程序後，辦理都市計畫容積移轉予以補償，或俟中央撥款專案補助，或由中央研討因應之法令暨解決方案後，依規定研訂期限籌措財源逐年辦理中。又僅單獨針對上訴人所有土地予以徵收補償，有違社會公平原則等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議徵收土地條件；其組織規程，由中央主管機關定之」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關」、「直轄市或縣（市）主管機關接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人」，土地徵收條例第十四、十五、十七、十八條分別定有明文。是依上開規定，提出徵收土地之申請，其核准機關為內政部，至該直轄市或縣（市）政府僅為土地徵收之執行機關，故上訴人逕以非主管機關之被上訴人，對其申請徵收系爭土地，被上訴人適格自有欠缺，難謂適法。次查依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力。又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，此觀土地徵收條例十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收，因此關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；對補償金額不服，始得依法提起行政救濟。故本件上訴人於系爭土地未經徵收處分狀況下，請求被上訴人給付徵收補償費，於法無據，因將原決定及原處分均予維持，並駁回上訴人請求判命被上訴人為徵收補償處分之請求等情，作為其判斷之基礎。
四、本院按「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關」、「直轄市或縣（市）主管機關接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人」，土地徵收條例第十
四、、十七、十八條分別定有明文。依上開規定，提出徵收土地之申請，其核准機關為內政部，至該直轄市或縣（市）政府僅為土地徵收之執行機關，故被上訴人對徵收與否並無准駁之權限，其就本件上訴人請求徵收系爭土地，逕以前述函答覆不予辦理，係屬無權限之行為，該函復既屬非其權限之行為，尚難對外發生任何法律效力，自非行政處分，上訴人對之提起撤銷訴訟請求撤銷原決定及原處分，即難謂合法。次查被上訴人就徵收並非有權處分機關，則上訴人復請求判命被上訴人應為系爭土地徵收處分之課予義務訴訟，亦難認有據而應予駁回。末查關於徵收核准後始有補償可言，如徵收處分尚未合法生效，尚不生請求徵收後補償之問題。本件上訴人請求徵收未經有權核准機關核准，即尚無有效之徵收處分存在，已如前述，故上訴人併請求判命被上訴人補償地價，難認有據，亦應予駁回。原判決駁回上訴人在原審之訴，其理由固未盡妥適，惟其駁回上訴人之訴之結果則無異，仍應予維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。至被上訴人收受上訴人就系爭土地之徵收補償請求後，依法應依職權移請有權核准或駁回該請求之內政部處理，由內政部依法為處分，俾上訴人有行政救濟之途徑，併此敘明。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年四月十八日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官黃合文法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官彭秀玲中華民國九十二年四月十八日