裁判字號：最高行政法院100年判字第96號判決
裁判日期：民國100年01月28日
裁判案由：重測
最高行政法院判決
100年度判字第96號上訴人 蔡石木 訴訟代理人 黃文玲 律師被上訴人桃園縣政府代表人 吳志揚 上列當事人間重測事件，上訴人對於中華民國98年5月7日臺北高等行政法院97年度訴字第3003號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣被上訴人於民國（下同）95年間辦理桃園縣龜山鄉地籍圖重測，上訴人所有坐落桃園縣○○鄉○○○○段6、8地號土地（應有部分1/8，重測後新編為公西段682、697地號，下稱系爭土地）經被上訴人依程序辦理重測後，以95年9月6日府地測字第09502631821號公告地籍圖重測結果（公告期間為95年10月15日至95年11月14日止），而訴外人 蔡怡忠 （系爭土地共有人之一）認重測後系爭土地面積較重測前登記面積短少，申請複丈，案經桃園縣桃園地政事務所至現場檢測重測成果，檢測結果與重測測量成果及地籍調查表相符，依土地法第46條之3第3項規定辦理土地標示變更登記。嗣上訴人於97年1月29日提出地籍測量申請書，以被上訴人人員就系爭土地進行地籍測量時，未依地籍測量之標準作業程序辦理，致重測後之土地界址及面積均有重大違誤，有土地法第46條之1所定「其他重大原因」，申請被上訴人重新實施地籍測量。經被上訴人以97年2月12日府地測字第0970041046號函（下稱系爭函文）復略以：「……二、查已辦理地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因者，方得實施地籍圖重測；又查地籍圖重測係由主管機關基於前開法定原因依法定程序所進行，將相鄰土地所有權人共同指定之界址或參酌一切可靠地籍資料記載於地籍調查表內，依其共同指定之結果重新實施地籍測量，該測量結果於公告期間屆滿或經異議複丈認定重測結果無誤者即屬確定，地政機關應據以辦理土地標示變更登記。惟有爭執之土地所有權人尚得依法提起民事訴訟請求解決，由法院就兩造之爭執，依調查證據之結果予以認定。」等語，上訴人不服，提起訴願，遭決定不受理，提起行政訴訟經原審法院駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟，司法院釋字第469號解釋理由書參照。次按地籍重測旨在使土地現況與登記簿記載內容一致，俾保障相關土地所有權人之權益，換言之，地籍重測非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，並為保障人民合法產權。上訴人既為系爭土地所有權人，當為土地法第46條之1規定之保護對象，自有公法上請求權。㈡法條中「得」字的使用並不與裁量有絕對關係，不少情形用於賦予行政機關以某種權限，與裁量無關，故土地法第46條之1之規定，並非謂主管機關對當事人申請重測仍有裁量之權限。又上訴人委託臺北市測量技師公會就系爭土地界址及面積進行鑑定，確認系爭土地於重測後界址位移，致其面積較重測前減少甚多，足證被上訴人之重測結果顯有錯誤，已符合土地法第46條之1所定「其他重大原因」要件，應予重測。㈢被上訴人所作系爭函文，雖對上訴人請求事項未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，已足認對上訴人請求加以拒絕，且系爭函文係由被上訴人居於公權力主體之地位，所為具有干涉、規劃、給付與形成作用之公權力行使，直接對外發生法效果，自屬消極行政處分。系爭函文既屬消極行政處分，訴願機關以系爭函文非行政處分為由決定不受理，自有違誤。為此，請求撤銷系爭函文及訴願決定，並命被上訴人就系爭土地作成准予重新實施地籍測量之行政處分。
三、被上訴人則以：㈠被上訴人以系爭函文回覆上訴人系爭土地已完成地籍圖重測相關法定程序，並明確告知涉及私權爭執時得循民事訴訟程序尋求解決。是倘上訴人對本件地籍圖重測成果仍有異議，得依法提出民事訴訟，由法院依上訴人所提臺北市測量技師公會鑑定結果進行調查後予以認定，而非陳請辦理地籍圖重測作業。㈡系爭函文僅針對上訴人所提就系爭土地重新辦理地籍測量乙節，明確告知重新實施地籍測量之要件、程序，並援引司法院釋字第374號解釋意旨，請上訴人就爭執部分循民事訴訟程序解決，屬單純的事實敘述及說明，不因該項敘述或說明而新生法律效力，自非行政處分。㈢64年7月24日土地法第46條之1增訂之立法理由，係土地法對於地籍圖重測未予規定，以致地政機關辦理地籍圖重測時，缺乏明確之法律根據，而增訂該條文。是為政府機關辦理地籍測量時予以法律依據，並非給予人民有申請政府機關辦理地籍測量之權利。另參「土地法第四十六條之一至第四十六條之三執行要點」第1點規定及地籍測量實施規則第185條第1款、第186條第1項、第187條規定可知，重測地區應由主管機關辦理勘定，而非經民眾申請加以決定，故政府機關辦理地籍測量，顯為公共利益而設，人民向政府機關請求辦理地籍測量，核係陳請性質，僅使政府機關決定是否發動辦理地籍測量之權限，非謂人民有為此申請之公法上權利，是上訴人申請被上訴人辦理地籍測量，並無公法上請求權，非屬依法申請之案件，而系爭函文就上訴人之陳請事件予以回復，自非行政處分，上訴人訴請撤銷系爭函文，於法不合等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠參照司法院釋字第469號解釋意旨及解釋理由書，對於個人是否具有公法上權利或法律上利益之認定，依保護規範理論，應以經法律明確規定特定人得享有權利者，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求者；或法律雖係為公共利益或國民福祉而訂定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者為其判斷標準。而人民欠缺公法上權益而無法律上請求權，則其所為之聲請（申請）、陳情或檢舉，僅生促請主管機關考量是否為該行為之效力，行政機關對上開請求所為之答覆，顯非就公法上具體事件所為之決定，自非行政處分。㈡地籍整理程序中關於地籍測量程序、地籍圖之繪製及地籍圖重測釐正，均在釐清各宗土地分佈及現狀，並無確定各宗土地及土地權利人間法律關係之效力。另參諸司法院釋字第374號解釋意旨、土地法第46條之1立法理由，及土地法第46條之2規定，地籍圖重測土地所有權人如因設立界標或界址發生爭議時，應準用同法第59條第2項規定，由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，而非依土地法第46條之1規定向地政機關申請重新啟動地籍圖重測程序。故土地法第46條之1之規定，並無確定重測區土地人與地法律關係之效果，亦不生增減人民私權之效力，無論自法律制定原委、整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，均無令土地所有權人得請求地政機關啟動土地法第46條之1之地籍圖重測程序之意，是本件上訴人並無土地法第46條之1地籍圖重測之請求權，上訴人於土地重測公告確定及地政機關依公告內容辦理登記後，如仍對界址、面積有爭議者，則應循民事訴訟程序以資救濟。至於上訴人97年1月29日依土地法第46條之1申請地籍圖重測，僅生促請被上訴人考量是否重啟地籍重測之效力，然上訴人之申請既乏公法上請求權依據，則被上訴人以系爭函文答覆為事實之敘述及理由之說明，顯非行政處分。㈢依據系爭土地地籍原圖描繪裱裝而成之「副圖」，前因使用年代久遠，致紙張伸縮、破損嚴重，且比例尺過小、精度不符實際需求，致影響地籍管理，經被上訴人於95年間辦理重新實施地籍測量，則上開影響系爭土地該區地籍原圖（副圖）之原因，業因地籍圖重測而去除，已無影響該區地籍管理及國土規劃之情事，而無滿足土地法第46條之1地籍圖重測之法定要件。然上訴人所爭執者乃地籍圖重測之結果，與土地法第46條之1規定所指各項地籍原圖不堪使用情形無涉，是縱認土地法第46條之1於保障公共利益或一般國民福祉外，亦有保障土地所有權人之意，上訴人執與地籍原圖不堪使用情事無關之「重測後界址位移」事由，申請被上訴人就其所有之系爭土地實施地籍圖重測，亦與該條規定之要件不符。又上訴人所舉本院52年判字第173號判例係就土地所有權移轉登記聲請、56年判字第188號判例係就徵收之請求、74年度判字第596號判決係就徵收補償或換地之申請、77年度判字第2054號判決係就人民依法請求事件所為之認定，與本件基礎事實有別，難以比附援引等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠原審判決就個人是否具有公法上權利或法律上利益之認定，係依據司法院釋字第469號解釋意旨及解釋理由書為判斷標準，按土地法第46條之1之規定及其立法理由，該法文形式上雖未明確規定特定人得享有權利，然由土地法整體觀之，地籍重測係政府為了建立新地籍測量結果，以切實釐整地籍，保障人民合法產權及配合經濟建設規劃種種需要為目的，故地籍重測亦有產生保障人民合法產權之規範結果甚明，揆諸上開司法院釋字所闡釋之保護規範理論，當認為該法有保障特定人之意旨，惟原審判決僅以司法院釋字第374號解釋為據，否認土地法第46條之1有保障特定人權益之意旨，置司法院釋字第469號解釋意旨而不顧，自有違誤。㈡土地重測錯誤將致重編區域內土地產生不當增、減、變更之結果，對重編區域內之土地所有權人之權益難謂無生增減影響，此為依論理法則之結果。況土地相鄰人間之土地所有權範圍將互有增減而受影響，又因增減結果取得互為主張權利之依據，此乃經驗法則判斷之結果。原審判決疏慮上開原則，自有不適用經驗及論理法則之違背法令。㈢再查上訴人當時除不同意協助指界之結果外，另同時與鄰地土地所有權人產生界址爭議，遂未在地籍調查表上簽名，是依「土地法第四十六之一至第四十六條之三執行要點」第4點（上訴人誤載為第3點）之規定，若土地所有權人不同意協助指界之結果而產生界址爭議者，地政機關應依土地法第46條之2第2項規定予以調處，然被上訴人所屬桃園地政事務所竟未辦理調處而逕為施測，其已違背上開之法令規定甚明，原審判決未置一詞，復又指摘上訴人捨調處或調處不成向司法機關訴請處理等救濟程序不為為由，應有判決理由矛盾之違背法令。況系爭土地共有人即訴外人蔡怡忠已依法提出異議並申請複丈，其法定程序已臻完備，原審判決僅以上訴人未親於法定期間申請複丈辦理地籍重測結果錯誤更正，即謂上訴人未依法定程序辦理，亦未見具體說明其理由，自有判決不備理由之違背法令。㈣上訴人於原審法院提出臺北市測量技師公會就系爭土地界址面積進行鑑定之結果，確認重測之結果顯有錯誤；又上訴人於98年4月23日追加土地法第69條為請求權基礎，並援引本院60年判字第217號判例意旨，主張被上訴人依法更正登記之錯誤，原審判決未說明不採臺北市測量技師公會之界址面積鑑定結果之理由，亦未就土地法第69條請求權基礎為具體之說明，即逕予駁回上訴人之訴，有判決不備理由之違背法令云云。
六、本院按：㈠人民是否有公法上之請求權，依本院向來之見解，係以「保護規範理論」為基準。所謂「保護規範理論」，參酌司法院釋字第469號解釋理由：「……法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同……法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟」，足見保護一般公眾之法律，有無保障特定人之意旨，應就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，如有保障特定人之意旨時，則人民可據此主張主觀公權利。㈡按「行政處分」者，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定參照。又土地法第46條之1規定：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」參酌其立法理由：「現行土地法對於地籍圖重測未予規定，以致地政機關辦理地籍圖重測時，缺乏明確之法律根據，爰增訂本條文。」及司法院釋字第374號解釋：「依土地法第46條之1至第46條之3之規定所為地籍圖重測，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力。……於測量結果公告期間內即令土地所有權人以指界錯誤為由，提出異議，測量結果於該公告期間屆滿後即行確定，地政機關應據以辦理土地標示變更登記。惟有爭執之土地所有權人尚得依法提起民事訴訟法請求解決……。」足見地籍整理程序中關於地籍測量程序、地籍圖之繪製及地籍圖重測釐正，均在釐清各宗土地分佈及現狀，並無確定各宗土地及土地權利人間法律關係之效力。故土地法第46條之1之規定，依「保護規範理論」觀之，無論自法律制定原委、整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，均無令土地所有權人得請求地政機關啟動土地法第46條之1之地籍圖重測程序之意，是土地所有權人並無土地法第46條之1地籍圖重測之請求權。㈢經查，上訴人依土地法第46條之1之規定，申請被上訴人重新實施地籍測量，依上述說明，上訴人並無土地法第46條之1地籍圖重測之請求權，則其申請僅生促請被上訴人考量是否重新實施地籍測量之效果，被上訴人以系爭函文答復僅為事實之敘述及理由之說明，並非行政處分，上訴人主張其有請求地籍圖重測之權利及系爭函文為行政處分云云，不足採信。至於上訴人主張其原審追加土地法第69條為請求權基礎，原判決未為說明，有判決不備理由之違背法令情事云云，惟查，上訴人於原審法院98年4月23日行言詞辯論時，已就此部分之主張為撤回（見原審卷第255頁），原審未予處理並無不合，上訴人上述主張仍不足採。從而，原判決駁回上訴人原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年1月28日
最高行政法院第五庭
審判長法官吳明鴻
法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻法官陳國成以上正本證明與原本無異中華民國100年1月28日
書記官葛雅慎