裁判字號：臺中高等行政法院93年訴字第597號判決
裁判日期：民國94年01月12日
裁判案由：石油管理法
臺中高等行政法院判決
九十三年度訴字第五九七號原告甲○○訴訟代理人 陳益軒 律師複代理人曹維𤋮被告彰化縣政府代表人乙○○訴訟代理人己○○
丙○○丁○○上列當事人間因石油管理法事件，原告不服經濟部中華民國九十三年九月六日經訴字第○九三○六二二五三七○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告未經申請核淮，擅以自小貨車（車號：00－0000）設置自用加儲油設施，供自己所有之兩輛砂石車（車號：000－00號及ＩＥ－０５７）加注柴油，經彰化縣警察局田中分局員警於民國九十三年一月十七日在彰化縣○○鄉○○○路與山腳路口查獲，移請被告依法裁處，被告乃以原告違反石油管理法第十八條第一項規定，依同法第四十條第一項第三款及第二項規定，處原告罰鍰新臺幣（下同）一百萬元整，並沒入其供自用之石油製品及所使用之加儲油設施器具。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按行政機關基於法律之授權，固得制定法規命令，限制人民自由權利之行使，惟行政機關縱有法律之授權，亦非無分軒輊，均得發布命令，拘束人民之自由權利﹔至何種事項應以法律直接規範或得委任命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異﹔諸如剝奪人民生命或限制身體自由者，必須遵守罪刑法定主義原則，以制定法律之方式為之﹔涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則﹔若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，始得由主管機關發布命令為必要之規範。此乃學理所謂「層級化保留理論」，司法院大法官會議釋字第三一三號、第五一四號、第五三八號解釋理由書揭示意旨甚詳。經濟部九十一年二月六日公布「自用加儲油加儲氣設施設置管理規則」第三條第一項之規定，違反法律保留原則。
二、按石油管理法第十八條第二項係指：有關加儲油設施設置之「條件」、「設備」、「申請程序」、及其他「管理事項」，授權得由中央主管機關以命令定之。所謂條件、設備、申請程序及其他管理事項，乃係授權中央主管機關統一規範主管機關受理人民申請設置「儲油設施」時，准駁與否之裁量依據以及「儲油設施」准許設置後之管理制度。此均係主管機關執行石油管理法規範有關儲油設施設置、管理之細節性、技術性次要事項，而非屬違法構成要件規範事項。次按，中央法規標準法第五條第二款明定，關於人民之權利、義務者應以法律定之。是舉凡涉及限制人民自由權利行使，或對人民施予作為義務之事項者，均應以法律規範，而不得委任行政機關發布命令定之。查石油管理法第十八條第一項固規定「人民設置供己自用之儲油設施，負有應向主管機關申請之義務。」倘人民違背此作為義務，政府機關始得依據法律規定，加以處罰﹔又何謂「儲油設施」，乃涉及判斷人民之行為違法與否之構成要件。蓋「儲油設施」之定義，直接關係人民以何種容器儲存石油製品，應遵守法定作為義務，其範圍之擴張及限縮，亦直接影響人民對於所有石油製品處分權之行使，故「儲油設施」之定義，實屬石油管理法第十八條第一項之違法構成要件，依前開法律規定，應由法律規範，始符憲法第二十三條之意旨。
三、又按石油管理法第二條第一項各款，僅就「儲油設備」為定義規範，依一般人之通念「儲油設備」、「儲油設施」均係儲存石油製品之容器，於「物」之性質言，應無二致。縱經濟部基於行政權之行使，於法律解釋上，認二者仍有差異，惟綜觀石油管理法全文，並未授予中央主管機關有制定違法構成要件或得規範「儲油設施」定義之權利，經濟部即不得擅頒命令，加以規範，否則，即悖離法律授權範圍，而屬違法之法規命令，自無遵循適用之餘地。
四、綜上，經濟部發布之「自用加儲油加儲氣設施設置管理規則」第三條第一項有關「加儲油設施」之定義規定，確有違反法律保留原則之處，被告卻逕據為裁罰依據，其所為之處分，實屬違法之行政處分，應予撤銷，始屬適法。
貳、被告答辯意旨略以：
一、本案原告未經申請核准，即擅以自小貨車（車號：00－0000）設置自用加儲油設施，供自己所有之兩輛砂石車（車號：000－00號及ＩＥ－０５７）加注柴油，原告核有違反石油管理法第十八條第一項規定，經被告依同法第四十條第一項第三款及第二項規定，裁處罰鍰一百萬元整，並沒入供自用之石油製品及所使用之加儲油設施器具。
二、原告訴稱經濟部發布之「自用加儲油加儲氣設施設置管理規則」第三條第一項有關「加儲油設施」之定義規定，違反法律保留原則，被告逕據為裁罰依據，其所為之處分實屬違法之行政處分云云。惟按，本案所適用之「自用加儲油加儲氣設施設置管理規則」係石油管理法中央主管機關經濟部依據該法第十八條第二項規定之授權，依法定程序以九十一年二月六日（九一）經能字第00000000000令訂定發布，並於九十二年一月二十二日經能字第○九○○四六二八二二○號令修正發布，其有法令授權依據，且內容屬「自用加儲油（氣）設施之設置條件、設備、申請程序及其他管理事項」，與石油管理法第十八條第二項規定並無牴觸，自屬合法有效，而有拘束人民之效力。次查石油管理法第二條第一項第九款係就「儲油設備」作定義，非原告所稱「儲油設施」。而「儲油設備」一詞見諸於該法第五條第一項第一款、第六條第一項第三款暨第二項、第十條第一項第二款、第二十五條及第三十三條，係規範石油煉製業、輸入業及石油業者設置之「儲油設備」，與該法第十八條規範之「自用加儲油（氣）設施」及由經濟部依法授權訂定發布之自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第三條規定「本規則所稱自用加儲油（氣）設施，係指客貨運輸業、營造工程業、工廠、機關或經中央主管機關同意設置之對象，為供其自用車輛或動力機械加注汽油、柴油或液化石油氣者，而備置之儲油（氣）槽（含儲油桶）及加油（氣）設備」對「自用加儲油（氣）設施」所作定義及解釋，自屬有別。行為人未向直轄市、縣（市）主管機關申請核准即行設置自用加儲油設施，已違反石油管理法第十八條第一項規定，其是否以符合石油管理法規定之場地、設備來設置自用加儲油設施，僅為違法行為手段態樣不同，並不能免除石油管理法第四十條有關罰則規定之適用。故原告前揭主張均無足採。
三、再者，原告違規事實經彰化縣警察局田中分局員警於九十三年一月十七日在彰化縣○○鄉○○○路與山腳路口查獲，現場起獲儲油槽一座（容量為三公秉）、加油槍一支、加油槍皮管一條、柴油四百八十公斤（換算即為五百八十一公升）、流量計一個、油品過濾器一個及發油管線等證物，並據彰化縣警察局田中分局於九十三年一月二十七日以田警刑字第○九三○○○○一一三號函移送同年一月十七日及十九日對原告所作之兩份偵訊筆錄記載，原告稱於九十三年一月十七日十五時三十分○○○鄉○○○路與山腳路為警查獲所駕駛之改裝油灌車上之油槽及加油槍為其私人所有及設置，油灌車一次可裝滿三○○○公升，並未經主管機關許可，油灌車上之柴油係向一名綽號叫 鳳梨 之男子以一公升新台幣九點九元購買，供其所屬二輛砂石車使用，為警查獲時，油灌車上之油料約剩四○○公升左右等語，上開筆錄並經原告親閱無訛簽名捺指印確認、復有現場照片及取樣之油品經中國石油股份有限公司煉製研究所產品研究組化驗，證實油槽內之存油確屬柴油無誤，以及被告於九十三年二月二十四日依石油管理法第五十二條第一項現定執行扣押前揭經查獲之石油及所使用之加儲油設施器具，該執行紀錄並經原告之代理人戊○○親閱無訛簽名捺指印確認在案，且繫案之儲油槽容量經經濟部能源局前身經濟部能源委員會委託之國光通運有限公司丈量為三公秉（即三千公升），已不符合自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第三條第二項規定「儲油槽（含儲油桶）內容積總和在二公秉以下．．．不適用本規則之規定」。凡此，原告所設置者，依前揭卷證所示，顯係「自用加儲油加儲氣設施設置管理規則」第三條第一項規定之「自用加儲油設施」，且其儲油槽容量為二公秉以上。徵諸前揭事實，是原告未經申請核准，即擅自設置自用加儲油設施供自己所有之砂石車加注柴油使用之違規事實，洵堪認定，原告核有違反石油管理法第十八條第一項現定，被告依同法第四十條規定所為之處分依法並無不合。
理由
一、按石油管理法第十八條第一、二項分別規定：「客貨運輸業、營造工程業、工廠、機關或經中央主管機關同意者，為供其自用車輛或動力機械加注汽油、柴油或液化石油氣，經直轄市、縣（市）主管機關專案核准，得設置自用加儲油（氣）設施。」、「前項自用加儲油（氣）設施之設置條件、設備、申請程序及其他管理事項之規則，由中央主管機關定之。」經濟部乃依石油管理法第十八條第二項規定授權訂定發布之「自用加儲油加儲氣設施設置管理規則」第三條第一項及第二項規定：「本規則所稱自用加儲油（氣）設施，係指客貨運輸業、營造工程業、工廠、機關或經中央主管機關同意設置之對象，為供其自用車輛或動力機械加注汽油、柴油或液化石油氣者，而備置之儲油（氣）槽（含儲油桶）及加油（氣）設備。」、「前項儲油槽（含儲油桶）內容積總和在二公秉以下或經中央主管機關認定無法或不適宜設置自用加儲油設施者，不適用本規則之規定。」。復石油管理法第四十條第一項第三款及第二項亦明文規定：「有下列各款情事之一者處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰：三、違反十八條第一項規定，未經申請核准而設置自用加儲油（氣）設施。」、「前項供銷售或自用之石油製品及所使用之加儲油（氣）設施器具，沒入之。」
二、本件原告未經申請核准，擅以自小貨車（車號：00－0000）設置自用加儲油設施，供自己所有之兩輛砂石車（車號：000－00號及ＩＥ－０５７）加注柴油，經彰化縣警察局田中分局員警於九十三年一月十七日在彰化縣○○鄉○○○路與山腳路口查獲，移請被告依法裁處，被告乃以原告違反石油管理法第十八條第一項規定，依同法第四十條第一項第三款及第二項規定，處原告罰鍰一百萬元整，並沒入其供自用之石油製品及所使用之加儲油設施器具。原告不服，循序提起行政訴訟。
三、原告訴稱：依司法院大法官會議釋字第三一三號、第五一四號及第五三八號解釋意旨，行政機關基於法律之授權，固得制定法規命令，惟涉及人民其他自由權利之限制者，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。石油管理法第十八條第二項係指：有關加儲油設施設置之「條件」、「設備」、「申請程序」、及其他「管理事項」，授權得由中央主管機關以命令定之。所謂條件、設備、申請程序及其他管理事項，乃係授權中央主管機關統一規範主管機關受理人民申請設置「儲油設施」時，准駁與否之裁量依據以及「儲油設施」准許設置後之管理制度。此均係主管機關執行石油管理法規範有關儲油設施設置、管理之細節性、技術性次要事項，而非屬違法構成要件規範事項。又「儲油設施」之定義，直接關係人民以何種容器儲存石油製品，應遵守法定作為義務，其範圍之擴張及限縮，亦直接影響人民對於所有石油製品處分權之行使，故「儲油設施」之定義，實屬石油管理法第十八條第一項之違法構成要件，依前開法律規定，應由法律規範，始符憲法第二十三條之意旨。經濟部發布之「自用加儲油加儲氣設施設置管理規則」第三條第一項有關「加儲油設施」之定義規定，確有違反法律保留原則之處，被告卻逕據為裁罰依據，自有違法等語。
四、經查，原告未經申請核准，擅以上開小貨車設置自用加儲油設施（容量三公秉），供自己所有之兩輛砂石車加注柴油（車號000－00靠行輝勇貨物公司；車號00－000靠行輝駿貨運公司），經彰化縣警察局田中分局員警於九十三年一月十七日在彰化縣○○鄉○○○路與山腳路口查獲，現場起獲加儲油設施及油料等證物，及製作原告之偵訊筆錄，並將相關卷證移請被告依法裁處，所取樣之油料復經中國石油股份有限公司煉製研究所產品研究組化驗，證實油槽內之存油確為柴油，各有偵訊筆錄、現場照片、扣押自用加儲油設施及油料執行紀錄、國光通運有限公司處理違法加儲油（氣）設施執行完畢證明、中國石油股份有限公司煉製研究所產品研究組檢驗報告及經濟部能源局前身經濟部能源委員會委託化驗判定表在卷可稽，此事實並為原告所不爭。
五、次按司法院釋字第四四三號解釋理由書明載：「憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。」石油管理法第十八條第二項所規定有關加儲油設施設置之「條件」、「設備」、「申請程序」、及其他「管理事項」，授權得由中央主管機關以命令定之，此因石油加儲油設施涉及石油製品之特性、儲存專業、環境影響暨安全等事項，有其專業及複雜性，以法律就此各事項為高密度之規範，實有困難，而將此具體事項授權由主管機關以命令定之，即不得認係違反法律保留及授權明確原則。是中央主管機關經濟部乃依石油管理法第十八條第二項規定授權訂定發布之上開自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第三條第一項及第二項之規定，對於加儲油設施之設備及管理事項予以明確規範，而為行為人違反石油管理法第十八條規定之依據。並非有原告所指稱之違反司法院釋字第三一三號、第五一四號、第五三八號解釋意旨、憲法第二十三條規定及法律保留原則之情形。
六、綜上所陳，原告未經申請核准，擅以上開小貨車設置自用加儲油設施，供自己所有之兩輛砂石車加注柴油，因砂石車係為載運砂石之用，原告屬行政院主計處編訂之「中華民國行業標準分類」Ｈ大類之運輸、倉儲及通信業下之陸上運輸業，依經濟部九十一年八月十九日經能字第○九一○○二○一○六○號函釋，為石油管理法第十八條第一項所稱之「客貨運輸業」（該部就執掌公務所為此函釋，與此規定並不抵觸，自可採用），又該儲油設施容量為三公秉，超出「自用加儲油加儲氣設施設置管理規則」第三條第二項所規定二公秉之容量，而有該規則之適用，是被告以原告違反石油管理法第十八條第一項規定，依同法第四十條第一項第三款及第二項之規定，處原告罰鍰一百萬元整，並沒入其供自用之石油製品及所使用之加儲油設施器具，依首開規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求均予撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十四年一月十二日
第三庭審判長法官沈應南
法官林秋華法官許武峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中華民國九十四年一月十二日
書記官王永慶