臺中高等行政法院92年度訴字第268號判決

裁判字號：臺中高等行政法院92年訴字第268號判決

裁判日期：民國92年07月16日

裁判案由：水污染防治法

臺中高等行政法院判決九十二年度訴字第二六八號
原告甲○○訴訟代理人己○○
戊○被告彰化縣政府代表人乙○○訴訟代理人丁○○
丙○○右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十二年一月三十日環署訴字第○九一○○六四一三七號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告在彰化縣彰化市○○里○○路一七六之二號經營家章畜牧場，從事養豬業，其排放廢水經被告機關所屬環境保護局派員於民國九十年十一月二十七日稽查採樣檢驗結果未符合放流水標準，違反行為時水污染防治法第七條第一項規定，爰依同法第三十八條規定，處罰鍰新臺幣（下同）六萬元整，並限期於九十一年五月十日前完成改善，否則按日連續處罰。惟原告未於改善屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向被告所屬環境保護局報請查驗，核有違反行為時水污染防治法第三十八條暨同法第五十四條規定，被告機關依同法第三十八條規定執行按日連續處罰（期間自九十一年五月十一日至九十一年五月二十日計十日），共處罰鍰六十萬元整罰鍰，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
⒈本件被告機關於九十一年七月十八日府授環三字第○九一○一一八一九一○號
函附處分書編號Z000000000至Z000000000共十份處分書按日連續處以原告罰鍰共計六十萬元，主要係根據九十一年二月二十六日府授環三字第○九一○○三三四○八○號函通知檢驗結果未符合放流水標準，違反水污染防治法案件處分書（處分書編號Z000000000，下稱前裁罰處分）處以原告罰鍰六萬元之前行政處分而來，若無前者違反水污染防治法之判斷處罰，則無後者（即本件）之連續處罰，二者之間實有主罰與從罰之關係（如無前者即無後者），且本件連續處罰之處分，僅係前行政處分處罰之連續，並無新的裁量或判斷，故此二者應視為一整個行政處分。對於前裁罰處分，仍在最高行政法院審理中，本件應該最高行政法院對於前裁罰處分審理終結後再行審理。
⒉前裁罰處分有「登載不實」、「採樣地點錯誤」、「未拍照採證」及「事業代
表欄簽名人錯誤」等四項明顯且重大之瑕疵，訴願決定卻予以袒護，更以不合法理之說詞掩飾其瑕疵，茲分析如下：
⑴原告於九十年八、九均間即已完成廢（污）水回收再使用之設備，並有確切
之證物，然訴願決定卻故意避而不談，有登載不實之瑕疵：原告依水污染防治法之規定申請經被告機關於九十年十月八日核發有廢（污）水排放許可證，雖當時申請排放許可證記載原告所經營之家章畜牧場廢水處理設施流程係採進流廢水→固液分離機→厭氣槽→調勻池→曝氣槽→沈澱槽→放流槽→放流之方式排放廢水，但因當時環保機關一再倡導採取廢（污）水回收再使用之設備，原告本著更高之道德感及責任心，於尚未領到廢（污）水排放許可證之前，即已採取廢（污）水回收再使用之設備。只是原告學識不高，對於多如牛毛之環保法令實未能熟悉，再加上被告機關宣導及輔導工作並不完善，只能向地方善心人士請教如何處理，故當時在申請廢（污）水排放許可證時根本摸不著頭緒，只能根據他人所教導的方法去做。本件原處分及訴願決定以水污染稽查紀錄單載明「廢水排放水錶（即累計型流量計）」之讀數有增加，稱原告確有排放廢水，更以此推論出原告主張採取廢（污）水回收再使用之設備為不可採，邏輯上顯有謬誤。九十年八月至十一月間，臺灣地區遇到多次風雨之災，甚至多次有嚴重之水災，此可調閱九十年八月至十一月間之氣象資斜即可證實，其豐沛之雨水量一定會使廢（污）水回收再使用設備中「曝氣池」及「沈澱池」中之水不斷溢出，不但會使得廢（污）水回收再使用之設備操作異常，更會造成設備之損壞，而當時處理之方法只有將其排出一途，且原告廢（污）水回收再使用設備中之回收馬達亦係因此原因而損壞，因此向賜鴻五金水電材料行及永全電氣材料行購買「東元沖渦流抽水機」而取得報價單。事實上只要調閱彰化縣相同規模之畜牧場同時期排放廢（污）水計量之相關紀錄，即可知原告所排放出之廢（污）水數量極少，於被告機關答辯狀所載原告所經營之家章畜牧場自九十年十一月二十七日至九十一年七月二十九日所排放之廢（污）水僅六○一立方公尺，即可知原告確有採取與他畜牧場不同之廢（污）水處理設備，只是目前廢（污）水回收再使用之設備均不可能達到百分之百，又會因為天候及降雨量之因素而受到影響，此點比原告更專業之公務員當應知情。被告機關派員於九十年十一月二十七日稽查採樣時，原告既已採用廢（污）水回收再使用之設備，則其稽查紀錄中所為原告未採取上述設備或處理設備，與原申請相符之記載即屬不實，此不但涉及本案之關鍵，更涉及刑事公文書登載不實之問題。若被告機關認為原告所陳述或提出之證物不實，本應提出確切之證明，因為原告並非只是空口說白話而已，而是有提出確切之證物，按舉證責任分配之原則，被告機關本應對其行政處分之合法性負舉證責任，而非僅以其行政處分書面之記載作為事實之證明。
⑵行政機關若得以自己製作之文書（水污染稽查紀錄單）證明其自己登載並無
不實，又何需行政訴訟之救濟制度，然本件訴願決定卻以被告機關之書面記載作為認定之基準，本件原就因為被告機關之水污染稽查紀錄單有明顯瑕疵始產生之爭議，且由原告所提出之確切證據可以看出其登載明顯與事實不符，被告機關本應提出確切證據證明原告所提出之證據係屬不實或虛偽，方得以證實其無登載不實之情事，而不是僅空口稱原告所提出之證據並非事實，而以自己製作之文書證明其登載並無不實。
⑶本件被告機關採樣地點錯誤，被告機關本應負舉證責任證明其處分合法，但
訴願決定卻以「環保法令並未明定現場採樣時應拍照存證」免除被告機關之舉證責任，違反「舉證責任分配原則」及「論理法則」，前裁罰處分具有採樣地點錯誤及未拍照採證之瑕疵）。按「採樣時原告是否確有排放廢水」及「其採證地點是否正確」應係前裁罰處分是否合法之重要關鍵，改制前行政法院三十九年判字第二號判例謂：「．．．又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法事實，倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」即主張行政機關對其處分之合法性應負舉證責任，而最簡單之證明方法即係「現場採證照片」。即便採取訴願決定荒謬之見解認為現場採證照片並非必要，證明前裁罰處分具備合法性亦應由被告機關負舉證責任，被告機關除了能以現場採證照片證明之外，或許還有其他方法證明，但是那些證物何在？依照訴願決定之說法，不就等於行政機關毋庸證明其行政處分之合法性，可直接推定行政機關之處分為合法，課以受處分人幾乎不可能達成之舉證責任？若訴願決定所持之理由可以成立，則根本無需大費周章的建立行政程序及救濟等法制。
⑷系爭水污染稽查紀錄單上事業代表簽名欄係由證人 粘豪琨 簽名之錯誤，訴願
決定竟以荒謬而完全違背論理法則之推論予以坦護，故意不適用法律關於「代表」之概念，於法有違，即前裁罰處分具有事業代表簽名欄簽名人錯誤之瑕疵：水污染稽查紀錄單係由行政機關自行依法令設計、製作及使用，其供公務人員填載之空白欄位，即係行政處分作成之重要書面紀錄或應踐行之程序，凡此均應屬於行政處分之程序要件。按行政處分之作成應踐行一定之程序者，屬於處分程序要件之範圍，若未踐行該程序，則當然屬於程序瑕疵。而水污染稽查紀錄單亦屬於公文書，其影響人民權利義務關係至深且鉅，其上所載之任何內容，均應完全遵照相關法令，且其上任何用語及文字之概念，均應係符合法令之法律概念，非得任意解釋或忽略。水污染稽查紀錄單上既載明應由「事業代表」簽名，被告機關所派之稽查人員本應踐行此程序，於稽查採樣時要求事業代表簽名，其如此設計亦係為杜絕事後之爭議。而在法律概念上何謂「代表」，只要稍有法律概念之人均可明白，既然水污染稽查紀錄單規定應由「事業代表」簽名，而非規定由「任何在場人員」簽名，非由事業代表簽名者即不符合其規定之程序，公務員本應依法行政，然本件稽查人員之做法根本係無視法令之存在，濫用國家依法令賦予之職權，若不加以處罰，則將影響人民對公權力之信心。被告機關所屬環境保護局人員有於九十年十一月二十七日至現場稽查採樣之事實，原告從未否認，但本案之重點係其至家章畜牧場稽查採樣時「現場廢污水排放情形如何」及「採樣地點是否正確」，前述人員確有至現場採樣並不能證明此二重點，更不可以此推論出採樣檢驗不合格之事實。而水污染稽查紀錄單上之所以設計應由「事業代表」簽名，絕對不僅係為證明稽查人員於當時有親至現場稽查採樣，而係因為事業代表應對其所經營之畜牧場負全責，且其對全場之設備及運作完全知悉及瞭解，為免將來稽查內容及程序有所爭議，故規定應由事業代表簽名，否則僅需規定「在場人員」簽名即可。訴願決定之推論過程完全矛盾，且有意以模稜兩可之說法，模糊被告機關行政處分程序上有瑕疵之事實。既然行政機關及公務員應依法行政，該水污染稽查紀錄單既係行政機關依法律或行政命令授權所設計，且其所使用文字又係「代表」之法律用語，怎能捨法律中代表之概念而不用？既然被告機關無法證明證人粘豪琨受有原告之委任，其在事業代表欄簽名應屬無效，而此處又係行政機關自己所規定之程序或書面要求，此瑕疵應屬重大而明顯，訴願決定故意不適用法律應屬違法。⒊原告於九十一年五月十一日請行政院環保署認可（環署環檢字第○一八號）
之上準環境科技股份有限公司做成合格之「水質樣品檢驗報告」，並於九十一年五月三十一日寄發予被告機關，被告收到改善之證明文件後，根本不予理會，亦未派員重新檢查採樣，竟於九十一年七月十八日再寄發府授環三字第○九一○一一八一九一○號函，函附Z000000000至Z000000000號處分書共十份，自九十一年五月十一日至五月二十日按日連續處罰。然上準環境科技股份有限公司係行政院環保署認可之檢驗廠商，至少可證明原告所經營之家章畜牧場之排水於九十一年五月十一日已經合格，被告機關在未派員重新檢驗之情形下，所做成之處分，顯然不符合實情，被告機關做成處分之日又在收到改善證明文件之後，已屬違法。
⒋水污染防治法係最近修正日期為九十一年五月二十二日，依法律不溯及既往之
原則，本件處分書上所載日期為九十一年五月十一日至五月二十日按日連續處罰，故本件仍應依舊法（八十九年四月二十六日修正公佈）為認定之基準。關於按日連續處罰，有最高行政法院九十年判字第二四四八號判決略謂「．．．
主管機關應逐日採樣檢驗，須未符合標準，始得按日連續處罰，至完全改善之日為止。．．．」。此一判決係在前述舊法之基礎下，認為法條既明定為按「日」，自須證明處罰之日確有違法事實存在，始得作為裁罰之基礎。被告機關根本未派員重新檢驗，甚至於收到原告改善之證明後，又故意做成連續處罰之處分，不但已違法，其心態亦屬可議。
⒌本件被告機關連續處罰有違最高行政法院判決所建立之原則，被告機關若真有
依法公正處理之想法，怎會於隔日立即寄出府授環三字第○九二○一○三六九二號函，堅持強制執行本件處分之罰鍰六十萬元，且一再故意對原告施加壓力，甚至對鄰近之畜牧場稱原告所提之行政訴訟已經全部敗訴，要其他畜牧場以此為戒，這是身為地方父母官應有之心態嗎？鈞院尚未判決，被告機關就可以知道原告一定敗訴嗎？⒍綜上，本件原處分及訴願決定於法均有違誤，請判決如訴之聲明。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「事業或．．．排放廢（污）水，違反第七條第一項或．．．規定者，處新
台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；．．．。」「事業未於依第三十八條、．．．所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。」行為時水污染防治法第三十八條、第五十四條定有明文，另按同法施行細則第六十四條第一項第一款規定「未於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，自改善期限屆滿之翌日起算。」被告依該法執行按日連續處罰並無不當。
⒉原告訴稱：「早已完成廢（污）水回收之設備」，而事實為原告經被告九十年
十一月一日九○彰府環三字第五八七四號函，領有暫時廢（污）水排放許可證，原告申請排放許可證資料（如被告機關九十年十月八日九○彰府環三字第五五一六號函之申請資料）均顯示該養豬場係採廢水連續排放並無申請回收再使用，其申請飼養頭數為二百頭豬。被告機關所屬環境保護局派員於九十年九月十一日至原告場查核排放許可證申請案，水污染稽查紀錄單載明「廢水排放水錶（即累計型流量計）讀數為六九五九立方公尺，處理設施與申請書相片相符」。而於九十年十一月二十七日至該場稽查，水污染稽查紀錄單載明「累計型流量計讀數為七八四九立方公尺」，兩次查核顯示該場廢水確實有排放（共排放八九○立方公尺廢水），而兩次事業代表簽名欄均由粘豪琨簽名。原告為事業單位負責人未能克盡管理之責，推諉其子粘豪琨對該畜牧場完全不了解，純為卸責之詞。另原告於九十一年六月四日始提出放流水水質改善合格之檢驗報告，被告所屬環境保護局派員於九十一年七月二日查驗，該畜牧場鐵門深鎖無人在場；於九十一年七月二十九日再次查驗，稽查內容雖載明該場廢水採回收循環再使用，但其累計型流量計讀數為八四五○立方公尺，顯示自九十年十一月二十七日至九十一年七月二十九日期間共排放廢水六○一立方公尺，期間水量排放雖有減少，但仍有排放（詳如水污染稽查紀錄單四份）。原告雖有廢水採回收循環再使用設備，但仍有排放廢水之事實；若無廢水排放，又何需於九十年十一月一日請領暫時廢（污）水排放許可證呢？累計型流量計讀數又如何會如上述變動呢？⒊本件係依據被告九十一年二月二十六日府授環三字第○九一○○三三四○八○
號函（處分書編號：Z000000000）所為處分之後續衍生案，前案經行政訴訟一審駁回，現上訴最高行政法院審理中，若原處罰經行政法院撤銷，屬後續處分之本案，被告自會依法撤銷。
理由
一、本件被告以原告係從事養豬業，其排放廢水經被告機關所屬環境保護局派員於九十年十一月二十七日稽查採樣檢驗結果未符合放流水標準，違反行為時水污染防治法第七條第一項規定，爰依同法第三十八條規定按法定最低額度裁處六萬元罰鍰，並限期於九十一午五月十日前完成改善，否則按日連續處罰。惟原告遲至九十一年六月四日（彰化縣環境保護局九十一年六月四日收文字號彰環字第一八六六六號）始提出合格之檢驗報告報請查驗，顯已超出限期屆滿日（九十一年五月十日）多日，被告機關自改善期限屆滿之翌日起算執行按日連續處罰（期間自九十一年五月十一日至九十一年五月二十日計十日），每日各裁處六萬元罰鍰，共計六十萬元，雖非無見。
二、惟按日連續處罰之制度本質，性質上係屬行政執行罰（行政院環境保護署八十九年十月廿三日（８９）環署水字第○○六二六四五號函亦同此認定），而行政執行罰之目的乃在督促義務人「將來」義務之履行，並非對「過去」行為之處罰，故於義務人已申報完成改善，並經檢驗合格後，主管機關即已失去督促將來改善的意義，其再為處罰已無法令之授權目的（授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務）之情事存在，自不得再就改善前義務人之違法行為予以處罰。經查本件原告於九十一年五月三十一日檢具符合放流水標準之上準環境科技股份有限公司檢驗報告，向被告報請查驗。被告於同年六月四日收受原告所提出之檢驗報告，並於九十一年七月二十九日派員前往查驗，檢驗結果原告已採廢水回收循環再使用，廢水未排放於地面水體或土壤，已據被告訴訟代理人丁○○於九十二年六月五日本院行準備程序中自承在案，並有上準環境科技股份有限公司水質樣品檢驗報告及九十一年七月二十九日水污染稽查紀錄各一件附卷可稽。準此，原告於限期改善完成日前未完成改善，被告若要執行按日連續處罰，應於九十一年六月四日報請查驗日前為之，否則即已失去行政執行罰乃在督促義務人將來義務履行之目的。原告既已於九十一年六月四日報請被告查驗並已查驗合格，依上開說明，被告自不得於改善完成後再就改善前原告之違章行為予以處罰。是被告於原告改善完成後之九十一年七月十八日始行使職權，以系爭九十一年七月十八日府授環三字第○九一○一一八一九一○號函予以處分，回溯執行九十一年五月十一日起至九十一年五月二十日止之按日連續處罰，即有權力濫用之違法（最高行政法院八十九年度判字第二五七三、三四一五號判決參照）。基上所述，原處分既有上開違誤，訴願決定未予糾正，予以維持，亦有未合。原告起訴據以指摘，為有理由，應將原處分及訴願決定均予撤銷，以昭折服。至於兩造其餘之主張，與本件判決結果無影響，毋庸逐一加以論述，併此敘明。
三、據上論結，本件原告之訴有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年七月十六日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官胡國棟
法官王德麟法官林秋華右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中華民國九十二年七月十六日
法院書記官王百全