裁判字號：臺中高等行政法院92年訴字第349號判決
裁判日期：民國92年07月16日
裁判案由：政府採購法
臺中高等行政法院判決九十二年度訴字第三四九號
原告冠陞工程企業有限公司代表人甲○○訴訟代理人 陳居亮 律師被告交通部公路總局第二區養護工程處代表人乙○○訴訟代理人戊○○
丁○○丙○○右當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國九十二年三月三日訴九一三八三號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文採購申訴審議判斷撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：原告參與被告辦理之中山高速公路頭份交流道一二四線八Ｋ＋五二○─十Ｋ＋六○○段拓寬工程（號誌工程）等共十二件採購案，經被告發現有政府採購法第一百零一條第一項第一款情形，乃以九十一年七月三十一日（九一）二工祕字第九一六○○七○號函將事實及理由通知原告，並附記如未提出異議，將刊登政府採購公報，原告旋即提出異議，惟遭被告認顯無理由以九十一年八月二十一日（九一）二工秘字第九一二三○六七號函復不予受理。原告不服，提起申訴，因逾期未補繳審議費而遭審議判斷申訴不受理，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈申訴審議判斷、異議決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈緣原告前經台灣台中地方法院檢察署九十一年度偵字第九六二七號及九十一
年度偵字第一二二八二號起訴書以原告公司負責人涉嫌違反政府採購法第八十七條第四項之罪嫌，而對原告及原告公司負責人提起公訴。被告針對上開情形，即以九十一年七月三十一日（九一）二工秘字第九一六○○六九號函，對原告通知將依政府採購法第一百零一條第一項第一款之規定為由，而欲將原告公司名稱及相關情形刊登於政府採購公報云云。原告不服並提出異議，嗣經被告於九十一年八月二十一日以（九一）二工祕字第九一二三○六七號函駁回異議，並示：「：：：經查本案台灣台中地方法院檢察署檢察官起訴書對犯罪事實所述甚詳，而同一行為有法規之競合，本處謹依職權，通知貴公司有政府採購法第一百零一條第一項第一款情形，而非引用第六款情形，本處認事用法並無失當，貴公司之異議顯無理由，應不予受理」云云。
⒉嗣經原告向申訴審議判斷機關即行政院公共工程委員會（下稱審議判斷機關
）提出申訴，審議判斷機關則以「訴九一三八三號」審議判斷書為「申訴不受理」之判斷。上揭申訴不受理理由約略為：「：：：查前開採購申訴，申訴廠商雖以一申訴書提出於本會並繳納審議費新台幣（下同）三萬元，惟本會於九十一年十二月十九日召開預審會議時，申訴廠商表明係就招標機關九十一年七月三十一日（九一）二工祕字第九一六○○七○號函所通知之十二件採購案全部提起申訴，則申訴廠商係提出十二個申訴事件，依前揭規定，申訴廠商應補繳三十三萬元之審議費用：：：申訴廠商迄今未補繳三十三萬元，亦未指明所繳納之三萬元欲申訴之採購案名為何，則揆諸前揭法條規定，其申訴應不受理。」云云。
⒊惟審議判斷機關之上開申訴不受理理由，有曲解事實及誤解法令之處，詳述如下：
⑴原告於九十一年十二月十九日預審會議時，所表明之對於被告前揭異議處
理結果函所通知之全部採購案均提起申訴者，係針對被告前揭「原處分」，即被告所為（九一）二工秘字第九一六○○七○號函，以及「駁回異議處分」，即被告所為（九一）二工祕字第九一二三○六七號函，該單一個行政處分及該單一個駁回異議處分而提出申訴之意，並非針對前揭該單一個行政處分或該單一個駁回一異議處分之書函之附件內容所示之每一件採購案，一件一件地提出申訴，合先敘明，被告於此即有曲解事實之處。⑵被告針對原告所涉及之該十二件採購案，只對原告作出一次處分而已（亦
即被告從頭到尾只有作成一件欲刊登一次政府採購公報之行政處分而已）是故原告不須針對該單一處分之附件內容所示之各件採購案，而來一一地提起數件申訴案件。理由如下：
①本事件係政府採購法第一百零一條、第一百零二條及第一百零三條所規
定之機關欲將廠商名稱刊登政府採購公報，並進而禁止廠商於一定期限內參加投標之停權處分事件，並非政府採購法第六章「異讓及申訴」章節內容所規定「關於招標、審標、決標之爭議」之異議申訴事件，合先敘明。
②被告針對原告前經台灣台中地方法院檢察署提起公訴之九十一年度偵字
第九六二七號及九十一年度偵字第一二二八二號違反政府採購法案件，被告僅以「（九一）二工秘字第九一六○○六九號函」，作成「乙次」欲將原告名稱刊登政府採購公報之行政處分。被告於本事件中並未作出「十二次」欲將原告名稱刊登政府公報「十二次」之行政處分。
③換言之，本事件僅有一個行政處分、一個異議事件、一個申訴事件，而
且異議、申訴之標的係被告欲將原告名稱刊登政府採購公報之該一系爭行政處分而已，異議申訴之標的並非各該次之採購案。
④又政府採購法第六章「異議及申訴」章節所規定之「關於招標、審標、
決標之爭議」者，其性質上一定是針對一件採購案即提起一個異議申訴事件，然而本案件係以政府採購法第一百零一條之規定為其依據，其性質上係機關欲將廠商名稱刊登政府採購公報之行政處分（停權處分）之救濟程序，顯然與政府採購法第六章「異議及申訴」章節所規定之「關於招標、審標、決標之爭讓」者有所不同。
⑤由於本事件僅有「一個」行政處分、一個異議事件、一個申訴事件，而
非「十二個」行為處分、十二個異議事件、十二個申訴事件，則原告所繳之申訴審議費用，並無不足額之情事可言。
⒋被告答辯理由謂：「：：：按政府採購法第一百零一條第一項第一款『容許
他人借用本人名義或證件參加投標』規定，係指被借用名義或證件之廠商無投標之意思，而明示或默示同意他人使用其名義或證件參加投標，但不為價格之競爭，以達使借用之廠商或其他特定廠商得標之目的；至於該借用之廠商本身是否具備投標資格，則非所問：：：」云云。惟被告答辯理由有曲解法令之處。詳言之：
⑴學界間有認為：「：：：（政府採購法第一百零一條第一項第一款）本款
僅對借與人停權，而未及於借用人之原因，『在於借用人本即無投標資格始為借用』，故原則上無停權必要：：：」⑵政府採購法九十一年二月六日修正公布第八十七條第四項規定：「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處：：：。
容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」則於政府採購法第一百零一條第一項第一款所規範之「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」，亦必須具備「意圖影響採購結果或獲取不當利益」之主觀要件而且行為結果有「影響採購結果或獲取不當利益」之虞者，甚或會影響公平競爭環境及施工品質者，始該當之。如果不考慮行為人之行為是否具備上開主客觀要件，而一律適用政府採購法第一百零一條第一項第一款之規定者，即與「比例原則」有違！⑶準此，原告之行為並無該當政府採購法第一百零一條第一項第一款之規定可言，詳言之：
①原告如果有於被告處標得任何工程的話，絕對不可能會有「無投標參與
工程施作」之意思！②本案之公訴人起訴書指稱之每一件採購案，均係公開上網招標，原告等
人根本無法知悉每一次開標時之參標廠商會有幾家，更無從去不法影響決標價格及採購結果。
③上揭起訴書也承認並列舉有，在起訴書所指期間之內，亦有原告以外其他廠商參與投標並得標之事實（參照起訴書第十八頁）。
④交通號誌工程係高科技之專業工程，並非一般泛泛技術之工程。又由於
政府機關之種種限制，例如：「合格參標廠商條件之限制愈越嚴格」、「保固期限延長為四年，保固責任加重為接獲通知後六小時內必須到達事故現場搶修完妥」、「嚴格的產品檢驗報告認證要求」等等，乃使得交通號誌工程採購標案，形成極為特殊之高度專業性、人力及設備特殊需求性、及地域限制性，由是產生市場機制上之自然淘汰與競爭，而使得各個區域的絕大多數的標案都是由固定幾家廠商投標。此種情形是市場競爭機制的自然結果，絕非原告等人之行為所使然。
⑤又原告與因本案件同被台中地檢署提起公訴之路路通企業有限公司（下
稱路路通公司）與帥昌企業有限公司（下稱帥昌公司），均係具備合法投標資格及充分施工能力之廠商，該二公司所施作之系爭工程，甚至還被被告拿其中之「台12線4k+050至11k+450號誌系統及安全設施改善工程」（帥昌公司施作）及「九十年度苗栗縣○區○○○○○路交通安全設施維修工程」（路路通公司施作）去參加交通部舉辦之九十年度及九十一年度交通部金路獎」、「用路人資訊類」比賽而讓被告兩次得到第一名的成績。則於本案件中並無任何施工品質不良之事可言！⑥政府採購法第四十八條第二項規定：「第一次開標，因未滿三家而流標
者，第二次招標：：：並得不受前項三家廠商之限制。」又機關於適用上開條文為第二次招標時，關於其底價，並無必須變動調整之規定。則在機關公開上網招標，而且參標廠商並無「施強暴、脅迫、藥劑或催眠術，使廠商不為投標、違反其本意投標或使得標廠商放棄得標、得標後轉包或分包者」、「以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者」、「以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者」之情形時，單純之陪標，並不會影響任何公開競爭秩序或導致工程品質不良，相反地，機關所為之第二次開標程序，只會延宕政府之施政效率及公共工程完工時程而已！⑦準此而言，原告之行為既然從來不曾造成被告或其他公家機關任何損害
（反而還讓被告獲得上開第一名之殊榮），則何來「危害其他機關，亦將對公益將產生重大影響」可言！⒌原告及本案件相關涉案廠商路路通公司等人，其行為並無任何之「惡性」存
在，不應該是政府採購法第一百零一條第一項第一款或是同法第八十七條第五項（九十一年二月六日修正公布）所欲規範處罰之對象。上開政府採購法條款所欲規範處罰的對象應是其行為具有「惡性」之無合格參標資格廠商借用有合格參標資格廠商之「借牌」行為。蓋該一具有「惡性」之借牌行為，始會影響「公平、公開之採購程序」及左右「採購品質之確保」。
⒍原告及本案件相關涉案廠商之「單純陪標」行為，係人民受限於政府採購法
第四十八條第一項關於機關辦理第一次招標必須「有三家以上合格廠商投標」之規定，而不得不然之行為。然而原告之行為並不會影響政府採購案件制度所設計之「公平、公開之採購程序」機制，而且原告之行為亦不足以（亦無法）「影響採購結果」。蓋與本案件相關的所有採購案，均是公開上網招標，舉凡每一次的標案，究竟會有多少參標之人？其參標價格？機關訂定之底價？決標與否？等等事項均非原告之行為所能左右，則何來影響採購結果可言！⒎關於「不為價格之競爭」之爭議：
⑴於原告等人之單純陪標行為中，由於無法左右機關公開上網招標之結果，
則在公平公開競爭機制仍存之情形下，並不會發生「所有參標廠商均不為價格競爭」之情形。
⑵上開所有參標廠商均不為價格競爭之情形，於採購法第八十七條第四項之
「以契約、協議或其他方式之合意」之「圍標」行為中，始有「不為價格之競爭」之事可言。
⑶政府採購法第一百零一條第一項第一款及第八十七條第五項之構成要件中，「不為價格之競爭」者，並非其構成要件。
㈡被告答辯：
⒈本件關係人 馮中漢 為路路通公司負責人，亦為帥昌公司及將鑫企業有限公司
（下稱將鑫公司）之實際負責人，其與本件另一關係人 張賜卿 為標得被告發包之交通號誌工程招標案，及避免參與投標之合格廠商未達三家之法定開標要件，復為控制決標價格，乃由馮中漢洽請其兄、嫂及同業甲○○（即原告負責人）等多人，共同參與投標。渠等間協議統由馮中漢使用各公司相關證照、印鑑，依次分別以路路通、帥昌、將鑫、宏眾、鼎眾、銓鑫、伍揚、冠陞、富迪、山竚、弘興及聯壯等十二家公司（下稱路路通等十二家公司）名義，參與被告所發包之交通號誌工程之投標，張賜卿則負責處理開標、領回押標金等相關投標事宜，迄自八十九年六月八日起，馮中漢等人已全盤控制被告所發包交通號誌工程之參標廠商及決標價格，原告先後就其中十二件工程參與進行圍標。
⒉前開路路通等十二家公司參與投標之事宜，均統由馮中漢負責製作標單、寄
送標單，且均由馮中漢決定各投標廠商之投標價格，而不為價格之競爭，以利馮中漢順利以較高價格標得工程，並由馮中漢自其所支配之銀行帳戶之存款購入銀行為發票人之支票，供作各參標公司之押標金，並由張賜卿代表出席開標程序，旋由馮中漢經營之路路通等公司，以相當於核定底價百分之九十四點五五至百分之百之價格決標，遠高於正常競標下之決標價格。因原告涉嫌圍標，案經台灣台中地方法院檢察署九十一年六月二十五日九十一年度偵字第九六二七號暨九十一年度偵字第一二二八二號檢察官起訴書，將原告等提起公訴，從而被告認定原告有政府採購法第一百零一條第一項第一款之情形，遂於九十一年七月三十一日以（九一）二工秘字第九一六○○七○號書函通知原告欲將之刊登政府採購公報。嗣經原告於九十一年八月十三日未列文號異議書向被告提出異議，被告於九十一年八月二十一日（九一）二工秘字第九一二三○六七號書函函復：「異議不予受理」。原告復向行政院公共工程委員會提出申訴，嗣因繳納審議費用問題，而遭該會九十二年三月三日訴九一三八三號申訴審議判斷書判斷：「申訴不受理」，被告並據以陳報行政院公共工程委員會，將原告刊登政府採購公報，予以停權處分。
⒊由上開檢察官起訴書所述：馮中漢、甲○○：：：等多人，協議統由馮中漢
使用各公司相關證照、印鑑，並以路路通等十二家公司名義，參與被告發包交通號誌工程之投標，其投標事宜均統由馮中漢負責製作標單、寄送標單，且均由馮中漢決定各投標廠商之價格，並由其所支配之銀行帳戶之存款，購入銀行為發票人之支票，供作各參標公司之押標金；另由張賜卿代表出席開標程序及領回押標金等：：：。上述情形，原告代表人甲○○與原告疑似分別犯有政府採購法第八十七條第四項、第九十二條之罪嫌，遭檢察官提起公訴，而該行為原告亦有政府採購法第一百零一條第一項第一款之情形，是以被告據以通知原告，並欲將該公司名稱及相關情形刊登政府採購公報。
⒋原告代表人甲○○於九十一年三月十八日檢察官偵訊時稱：伊是原告實際負
責人，有參與被告九十年度工程投標，馮中漢叫伊去參標，伊興趣不高，押標金由他出，標由他處理。於九十一年五月十五日偵訊時復稱：伊不承認有圍標，是馮中漢來請我們公司參與投標云云（參閱起訴書第十五頁第十至十二行）。而所述「押標金由他出，標由他處理」，即有政府採購法第一百零一條第一項第一款：「容許他人借用本人名義或証件參加投標者」之情形。⒌按政府採購法第七章（自第八十七條至第九十二條）所訂罰則，係屬司法機
關辦理之權責。而政府採購法第一百零一條第一項規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：一、容許他人借用本人名義或証件參加投標者。：：：」被告發現原告既有政府採購法第一百零一條第一項第一款情形，自應遵照該條文規定辦理之。
⒍與本件原告同被檢察官提起公訴之鼎眾工程企業有限公司，亦因同一事實理
由向行政院公共工程委員會提出申訴，該會於九十二年二月二十七日以訴九一三九○號申訴審議判斷書駁回其申訴，該判斷書判斷理由欄一記載：「按政府採購法第一百零一條第一項第一款『容許他人借用本人名義或證件參加投標』規定，係指被借用名義或證件之廠商無投標之意思，而明示或默示同意他人使用其名義或證件參加投標，但不為價格之競爭，以達使借用之廠商或其他特定廠商得標之目的；至於該借用之廠商本身是否具備投標資格，則在所不問。次按，本法第一百零一條之立法意旨，即在明定對於廠商有違法情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法，避免再危害其他機關，並建立廠商間之良性競爭環境。」是以被告辦理公開招標採購案件時，亦秉持建立良性競爭環境原則，依法行事。
⒎又按政府採購法第一百零二條第三項規定：「機關依前條通知廠商後，廠商
未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」今原告既符合上項規定，被告自應依法行事，報請行政院公共工程委員會，將之刊登政府採購公報，予以停權處分。
理由
一、按「申訴逾越法定期間或不合法定程式者，不予受理。但其情形可以補正者，應定期間命其補正；逾期不補正者，不予受理。」、「採購申訴審議委員會辦理審議，得先行向廠商收取審議費」、「廠商提出申訴時，應繳納審議費；其未繳納者，由申訴會通知限期補繳；逾期未補繳者，不受理其申請。」、「前條審議費，每一申訴事件為新台幣參萬元。」政府採購法第一百零二條第四項準用同法（第六章）第七十九條、第八十條第四項前段、採購申訴審議收費辦法第三條及第四條分別定有明文。
二、本件原告就被告辦理之「中山高速公路頭份交流道一二四線八Ｋ＋五二○｜十Ｋ＋六○○段拓寬工程（號誌工程）」等共十二件採購案，不服被告九十一年八月二十一日以（九一）二工秘字第九一二三○六七號書函所為異議處理結果，於九十一年九月五日向行政院公共工程委員會申訴。採購申訴審議判斷以，原告雖以一申訴書向審議判斷機關提出，並已繳納審議費三萬元，惟審議判斷機關於九十一年十二月十九日召開預審會議時，原告表明係就被告九十一年七月三十一日以
（九一）二工秘字第九一六○○七○號書函通知之十二件採購案全部提起申訴，故尚應補繳三十三萬元，審議判斷機關遂於九十一年十二月二十七日以工程訴字第○九一○○五六七一四○號函通知原告於文到十四日內補繳，並同時於函文中記載：如原告不欲補繳任何費用，但就十二件採購案欲從中擇一審理，應以書面向審議判斷機關具體指明所申訴之採購案名，審議判斷機關將受理該經指明之採購案並為實體之審查，但不受理其餘之十一件；若原告既未補繳任何費用，亦未表明就已繳之審議費三萬元指明所申訴之採購案名，則其將就十二件採購案全部不予受理等語。該函於九十一年十二月三十一日送達，原告迄未補繳，亦未指明所繳之三萬元欲申訴之採購案名為何，乃不予受理，固非無據。惟按政府採購法第七十四條規定：廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。故原告如就系爭十二件採購工程之招標、審標、決標爭議提出異議及申訴，審議判斷機關令其繳納十二件審議費即無不合。然查本件係政府採購法第一百零一條、第一百零三條所規定之機關欲將廠商名稱刊登政府採購公報、並進而禁止廠商於一定期限內參加投標之停權處分事件，並非政府採購法第六章「爭議處理」章節內容所規定「關於招標、審標、決標之爭議」之異議申訴事件，僅係依同法第一百零二條第四項所定廠商對機關依同法第一百零一條所為之通知如有異議及申訴，於處理時準用第六章之規定。而被告針對原告所涉及之該十二件採購案，只對原告以（九一）二工秘字第九一六○○七○號函作出一個欲刊登政府採購公報之行政處分而已，並未作出「十二個」欲將原告名稱刊登政府公報「十二次」之行政處分。原告亦僅對被告該（九一）二工秘字第九一六○○七○號函之處分提出異議及被告亦僅以一個異議事件處理，而以（九一）二工秘字第九一二三○六七號函復異議無理由，應不予受理。原告再就該一個異議案件，提出一個申訴案件。故原告既僅對被告單一之處分提出申訴，自僅需繳納一件不服該處分之審議費，審議判斷機關命其補繳十一件審議費，並以原告未補繳十一件審議費亦未指明所繳之三萬元欲申訴之採購案名為何，而從程序上不予受理，自有未合。本件既未經實體審理，即與未經採購申訴審議判斷相同，原告執以主張，為有理由。為保障原告之權益，並顧及程序正義，自應予撤銷發回，由原審議判斷機關從實體上為審議判斷。至於兩造所為實體上之訴辯事由，已無庸審酌，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年七月十六日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官胡國棟
法官林秋華法官王德麟右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份）。
中華民國九十二年七月十八日
法院書記官蔡宗融