最高行政法院100年度判字第163號判決

裁判字號：最高行政法院100年判字第163號判決

裁判日期：民國100年02月17日

裁判案由：徵收補償

最高行政法院判決
100年度判字第163號上訴人桃園縣政府代表人 吳志揚 訴訟代理人 陳永昌 律師複代理人 陳柏均 律師被上訴人 郭思珍 上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國98年6月25日臺北高等行政法院98年度訴字第372號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人所有坐落桃園縣○○鄉○○段○○○○段00000000
0、000000000、000000000、000000000、000000000地號等5筆土地（下稱系爭土地）上種植農林作物金桔等多種作物，經上訴人於民國96年11月16日以府地權字第09603873721號公告徵收作為臺灣桃園國際機場聯外捷運系統工程〈機場以北蘆竹鄉○市○路段〉用地。被上訴人對其所有系爭土地上農林作物之查估補償有異議，遂於公告期間96年11月26日提出陳情，請求重新查估，按實際數量補償。經上訴人派員會同相關單位及上訴人於97年1月8日實地複查，複估結果：「……96-1地號增加使用面積272.96平方公尺，故調整補償數量。……」，被上訴人仍有異議，再於97年3月12日提出陳情，請求按照作物實際數量合理給予補償。經上訴人委託查估專業公司辦理重估後，依其辦理徵收土地農林作物補償費查估基準（下稱「查估基準」）第7點第2項規定，就被上訴人單位面積種植數量超過各該種類面積栽培限量部分，調整增補至使用面積120%，逾120%栽培限量部分則不予補償。被上訴人仍有異議，上訴人再於97年6月18日派員會同相關單位及被上訴人至現場辦理會勘，經認本件農林作物屬一般作物類別，非屬特殊之品種規格，不適用「查估基準」第10條「核實查估，辦理補償」之規定，被上訴人於97年6月23日再提起陳情，上訴人提交桃園縣地價及標準地價評議委員會97年8月11日97年第4次會議決議，認為「依上開查估基準第7點補償無誤。」即被上訴人單位面積栽培量逾20%之部分不予補償。上訴人遂以97年9月17日府農務字第0970300895號函通知被上訴人，被上訴人不服，循序提起行政訴訟，請求：訴願決定及原處分均撤銷；上訴人應作成按實際栽種數量為補償之處分。經原審判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：系爭土地上其所有之農林作物共1,033株，上訴人僅補償169株，未補償之數量共計864株；依查估基準，該1,033株農林作物之補償費用為新臺幣（下同）1,509,968元，但上訴人只補償499,068元，經被上訴人異議後，上訴人依「查估基準」第7條第2項規定，就被上訴人單位面積種植數量超過各該種類面積栽培限量部分，調整增補至使用面積120%，即增加20%之補償，共增加85,800元之補償費，本件正常種植狀況與補償基準相差懸殊，依司法院釋字第185號、344號、440號，被上訴人之農林作物既為正常種植，即不應受到「查估基準」之限制，上訴人應以實際查估數量給予補償云云。
三、上訴人則以：司法院釋字第344號解釋，業已明白指出「在個別案件，如有確切事證，證明其與真實正常種植狀況相差懸殊時，仍應由主管機關依據專業知識與經驗，妥慎認定之」，並非單純認定只要非搶植或濫種之農作物，均應全額補償。本件桃園縣地價及標準地價評議委員會於97年8月11日97年第4次會議討論，且經現場會勘，本件農林作物屬正常種植情形，而非特殊栽種之品種規格，不適用查估基準第10點規定之「特殊栽植情形」，故依上開查估基準第7點補償，於法並無違誤。則被上訴人在系爭土地上種植農林作物金桔等多種作物，經上訴人依查估基準第7點之規定補償499,068元，經重新查估，調整為按單位面積栽培限量120%計算，增加補償金額85,800元，其餘超過栽培限量則不予補償，上訴人所為原處分乃以相關法令為據，於法並無不合等語，資為抗辯。
四、原審撤銷原處分及訴願決定，係以：㈠本件兩造不爭執被上訴人係正常種植，而上訴人所為系爭處分內容為「……因台端農作物實際種植數量已經超過其被徵收土地面積所能種植農作物之密度，經本縣地價及標準地價評議委員會97年第4次會議決議，依據桃園縣辦理徵收土地農作改良物徵收補償費查估基準第7點：『農作改良物之數量，除本基準另有規定外，以實地查估為準……。前項但書超過部分，如經直轄市或縣（市）政府認定其為正常種植者，仍應予補償。但其最高限額不得超過單位面積栽培限量之百分之20。』規定，增加補助百分之20在案。」。觀諸上開系爭處分內容，上訴人係依據查估基準第7點第2項而為補償，其就本件正常種植狀況與基準相差懸殊，究係依據何專業知識與經驗，為「妥慎認定」，而認為逾正常量20%部分不予補償，並未見說明。即查估基準第7點第2項並非針對個案所為規定，上訴人僅依此規定為補償，不足以認為已符司法院釋字第344號解釋所示「依據專業知識與經驗，就個案妥慎認定之」之要求。㈡系爭查估基準係行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，具有法規命令之性質。系爭查估基準第7點第2項但書之規定，訂定補償費最高補償限額不得超過單位面積栽培限量20%，準此上限，行政機關在辦理徵收土地農林作物補償時，至多只能補償1.2倍，顯然限制了行政機關依據專業知識與經驗，就個案妥慎認定之裁量權。易言之，該查估基準第7點第2項規定，在人民沒有搶種或濫種之情形，但單位面積栽培限量逾20%時，使行政機關自陷於裁量縮減至零之裁量怠惰情境中。就本件而言，上訴人依系爭查估基準第7點第2項規定補償被上訴人499,068元，並就被上訴人逾正常種植20%部分補償85,800元，惟被上訴人主張按實際栽培數量補償之金額為150萬餘元，可見上訴人補償與人民所受之損失相差懸殊，而查估基準第7點第2項就單位面積栽培限量逾20%時，並無彈性空間給予個案認定，可見於此行政機關裁量縮減至零之情形，並未考量人民權益受損之程度，是系爭查估基準第7點第2項但書之規定，導致行政機關裁量怠惰之情況，已違反司法院釋字第344號解釋揭櫫之意旨，自得不予適用。㈢上訴人以被上訴人單位面積栽種數量逾查估基準之正常密度，影響系爭農林作物云云，惟按系爭被上訴人農林作物均現場查估，記錄其規格，並無不正常成長之情，且縱如上訴人所稱被上訴人栽種逾查估基準之正常密度，亦應核實認定究應如何計算其價值，而非就單位面積限量逾20%時，即一概不予核算損失。㈣依司法院釋字第344號解釋，對於沒有搶植或濫種的情況下，若有確切事證證明當事人所受之損害確實與基準規定相差懸殊，而得給予個案正義，徵收機關應衡量人民所受之損失而給予相當的補償。從而，上訴人核定徵收補償數額之原處分，於法尚有未合，訴願決定未注意及之，予以維持，亦有未洽等為據。
五、上訴意旨仍執前詞，並主張：㈠原判決謂兩造不爭執被上訴人係正常種植，非惟與卷證資料不符，且有理由矛盾之違法：卷查本件審理過程，原審先後召開二次準備程序及一次言詞辯論程序，依該三次筆錄之記載，非惟無關於「兩造不爭執被上訴人係正常種植」之記載，甚者，被上訴人於98年6月11日言詞辯論時，當庭自承其農作物種植的很密，而上訴人委託辦理農作物查估事宜之太宇不動產估價師事務所，於96年12月7日致函上訴人就被上訴人異議查處情形提出說明，亦載明：本所於96年8月28日會同郭思珍君清○○○鄉○○段○○○○段117之4、之5、之9、之6、96之1地號之地上物，並由其蓋章具結，其農作物實際數量及種類過多，致已經超過其被徵收土地面積所能種植農作物之密度……故超過部分依規定未予造冊，已明確指出被上訴人之農作物已遠超過其被徵收土地面積所能種植農作物之密度，非屬正常種植，原判決竟謂兩造不爭執被上訴人係正常種植，非於徵收前故為濫種，認定事實與卷證資料不符之違法及判決理由矛盾之當然違背法令。㈡原判決認桃園縣辦理徵收土地農作改良物徵收補償費查估基準第7點第2項但書之規定，違反司法院釋字第344號解釋揭櫫之意旨，不予適用，有適用法規不當之違法：司法院釋字第344號解釋文係謂：「臺北市辦理徵收土地農林作物及魚類補償遷移費查估基準，係臺北市政府基於主管機關之職權，為執行土地法第241條之規定而訂定，其中有關限制每公畝種植花木數量，對超出部分不予補償之規定，乃為預防土地所有人於徵收前故為搶植或濫種，以取得不當利益而設，為達公平補償目的行為所必要，與憲法並無牴觸。但如有確切事證，證明其真實正常種植狀況與基準相差懸殊時，仍應由主管機關依據專業知識與經驗，就個案妥慎認定之，乃屬當然，併此說明。」揆諸該解釋文前段意旨，乃肯定上開查估基準，對超出部分不予補償之規定，乃為達公平補償目的行為所必要，與憲法並無牴觸。其後段之意旨，則係曉諭主管機關於審究個案有無搶植或濫種之情形，應由主管機關依據專業知識與經驗，就個案妥慎認定之，並非謂主管機關對於單位面積栽培限量逾20％之情形，仍可針對個案認定，並給予額外之補償，亦非謂查估基準第7點第2項但書不予補償之規定，有違反土地法第241條之規定或與憲法相牴觸之處，此觀之解釋理由所示：「惟該基準限制之數量，乃係斟酌一般情形而為規定，在個別案件，如有確切事證，證明其與真實正常種植狀況相差懸殊時，仍應由主管機關依據專業知識與經驗，審究其有無搶植或濫種之情形，妥慎認定之，乃屬當然。」即明。詎原判決未遑研析解釋理由書所指妥慎認定一語，係指土地所有人「有無搶植或濫種之情形」，應妥慎認定之，而非謂主管機關對於土地所有人單位面積栽培限量逾20％時，仍可就個案再行認定額外予以補償，竟將解釋文中「就個案妥慎認定之」之文義，擴大解釋為主管機關對於單位面積栽培限量逾20％之情形，仍可針對個案認定，就超過部分給予額外補償，並進而認定「系爭查估基準第7點第2項但書之規定，導致行政機關裁量怠惰之情況，違反司法院釋字第344號解釋揭櫫之意旨，本院自得不予適用」，其法律見解，尚非允當，自有適用法規不當之違法云云。
六、本院按：㈠憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關依法徵收人民之財產，形成個人之特別犧牲者，國家應給予相當、合理之補償，方符憲法保障財產權之意旨。（司法院釋字第400、425、440、516、652號解釋參照），足見國家機關徵收人民之財產，雖非給予完全滿足之補償，但仍應給予相當、合理之補償。㈡司法院釋字第344號解釋，係聲請人認臺北市政府所訂定之臺北市辦理徵收土地農林作物及魚類補償遷移費查估基準，其中關於限制每公畝種植花木數量，對超出部分不予補償之規定，違反憲法第15條人民財產權應予保障之規定，聲請解釋，該號解釋認此規定旨在預防土地所有人於徵收前故為搶植或濫種，以取得不當利益，與憲法並無牴觸。惟解釋文同時指出「但如有確切事證，證明其真實正常種植狀況與基準相差懸殊時，仍應由主管機關依據專業知識與經驗，就個案妥慎認定之」等語，參酌解釋理由所示：「該基準限制之數量，乃係斟酌一般情形而為規定，在個別案件，如有確切事證，證明其與真實正常種植狀況相差懸殊時，仍應由主管機關依據專業知識與經驗，審究其有無搶植或濫種之情形，妥慎認定之」，可知，於個別案件，如真實正常種植狀況與基準限制之數量相差懸殊時，主管機關固應審究有無搶植或濫種之情形，惟如經審究後，無搶植或濫種時，為符合憲法保障財產權之意旨，自應給予相當、合理之補償。上訴人主張依上該解釋意旨，主管機關對於土地所有人單位面積栽培限量逾20％時，不應再就個案再行認定額外予以補償云云，顯誤會該號解釋意旨，不足採信。㈢經查，被上訴人於系爭土地上農作物實際數量，超過查估基準第7點第2項所定單位面積栽培限量之20％，且相差懸殊，而上訴人對於被上訴人於系爭土地之種植農作物，並無搶植等情，為原審所確定之事實，又被上訴人於原審雖自承其農作物種植很密，然此是否即等同濫種，亦有疑義。從而，上訴人依查估基準第7點第2項之規定，對於單位面積栽培限量超過百分之20部分，不問被上訴人有無搶植或濫種，一概不予補償，即與財產權保障之意旨有違。從而，原判決撤銷原處分及訴願決定，並命上訴人依判決意旨重為處分，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年2月17日
最高行政法院第五庭
審判長法官吳明鴻
法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻法官陳國成以上正本證明與原本無異中華民國100年2月18日
書記官葛雅慎