裁判字號：最高行政法院96年裁字第4010號裁定
裁判日期：民國96年12月27日
裁判案由：聲請停止執行
最高行政法院裁定
96年度裁字第04010號抗告人甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○○巳○○午○○未○○申○○酉○○共同訴訟代理人 李復甸 律師相對人行政院代表人戌○○上列抗告人因與相對人行政院間聲請停止執行事件，對於中華民國96年9月29日臺北高等行政法院96年度停字第112號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、第三人 游錫堃 為「以臺灣名義加入聯合國」全國性公民投票案提案人之領銜人，其於民國96年5月21日檢具「以臺灣名義加入聯合國」公民投票提案（下稱系爭公投提案）主文、理由書及提案人正本、影本名冊各1份，向中央選舉委員會（以下稱中選會）提出系爭公投提案，經中選會審查結果，系爭公投提案未有公民投票法（下稱公投法）第14條第1項第1款、第2款及第4款規定情事，乃依同法條第2項之規定，於96年6月1日以中選1字第0963100097號函送請相對人所屬公民投票審議委員會（下稱公投審議委員會）審議系爭公投提案是否符合公投法第2條第2項及第33條之規定。嗣公投審議委員會於96年6月29日第5次委員會議決議認定不合於規定，於96年6月29日以公投審字第0963500066號函相對人於同日以院臺公投字第0960088056號函中選會辦理，中選會遂依公投法第14條第3項規定，於96年6月29日以中選1字第0960003798號函（下稱中選會96年6月29日函）予以駁回系爭公投提案。游錫堃不服，提起訴願，經相對人於96年7月13日以院臺訴字第0960088753號訴願決定撤銷原處分，系爭公投提案認定合於規定。抗告人認相對人逕予認可系爭公投提案，將對抗告人及社會大眾發生難以回復之損害，且侵害抗告人之權利而有違比例原則，乃依公民投票法第55條第4項及行政訴訟法第116條規定，聲請於本案行政救濟程序終結前，停止上開訴願決定之效力、執行及程序續行之全部或部分。
二、原裁定以：查公投涉及主管機關、中選會、戶政機關等多數行政機關，其流程依公投法及公投法施行細則可知分為多階段，時間長短復殊，其後階段程序之完成與前階段之程序有必要關連性，舉例言，戶政機關依公投法第14條規定，於接獲提案人名冊15日內查對提案人，並將查對結果於3日內通知中選會，此一階段程序之完成端以前階段主管機關依公投法第14條及公投法施行細則第12條規定，將提案人名冊函請戶政機關查對之先行程序為基礎。次按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由。本件係聲請停止執行事件，固非本案行政訴訟，但仍以其聲請有實益為前提。經查本件中選會業於96年7月17日以中選1字第0960004137號函請全國各戶政機關查對提案人，並於96年8月8日以中選1字第0963100139號函請游錫堃領取連署人名冊格式徵求連署，是系爭公投流程已然自公投審議委員會認定結果進行至下階段（依抗告人96年9月5日所提公投程序表之流程一覽表），至為顯然，則系爭訴願決定已經執行完畢，堪以認定。故本件抗告人之聲請，依其所主張之事實，係欠缺權利保護必要，屬無實益，自應予以駁回。又抗告人聲請停止系爭訴願決定效力及程序續行之全部或部分等節，因前行政處分（如公投審議委員會認定結果）之合法性（包括效力）審查係本案訴訟範圍，且系爭訴願決定已發生外部法律效果，是抗告人聲請停止系爭訴願決定之效力，於法不合；而系爭公投之後行程序則因牽涉數個不同行政機關之行政處分，屬「多階段行政處分」性質，是抗告人聲請停止系爭訴願決定程序續行之全部或部分，亦無停止其程序進行之可能，故抗告人上開聲請，與得停止執行之要件不合。並以聲請停止執行事件並非確定實體上權利之訴訟程序，抗告人所指系爭訴願決定違誤及相對人所稱本件有當事人不適格暨兩造其餘之主張等項，並非本件程序所應審究等由，而駁回其聲請。
三、抗告意旨略謂：（一）行政訴訟法第116條停止執行之規定，所謂停止原處分或或決定之效力，係指停止一切之法律效力包含執行力、確認效力及形成力，甚至開啟及續行之效力。公投程序之進行需經合法之開啟，方得續行，原裁定所稱系爭訴願決定已經執行完畢，抗告人之聲請欠缺權利保護必要，且系爭訴願決定已發生外部法律效果乙節，認為行政訴訟法第116條停止執行之效力，不及於原處分或決定之效力，顯與行政訴訟法第116條意旨不符，原裁定有不適用法規及適用法規錯誤之違法。（二）公投程序一經開啟，係由法律規定其程序之續行，不需另以其他機關之行政處分開啟後續之程序。原裁定認系爭公投行為之後行程序因涉及數個不同行政機關之行政處分，屬多階段處分性質，抗告人聲請停止系爭訴願決定程序續行，亦無停止程序進行之可能乙節，按本件公投程序之續行，乃由系爭訴願決定之效力而來，為公投程序各階段具體實現之前提，系爭訴願決定之效力一旦停止，公投程序之整體即無所附麗而無法續行，各機關依法定職權執行公投程序，僅係「執行處分」或「事實行為」，不具法律效力，是原裁定關於公投程序為多階段行政處分之認定，其認事用法顯有違誤。（三）公投程序其法效性即公民投票之法律效果，係源於公民投票之結果，而非基於行政機關單方個別具法律效果之意思表示，原裁定認定錯誤，顯有不適用法律之違法。且系爭訴願決定具有使本件公投程序續行之效力，從而本件公投程序自有依行政訴訟法第116條規定加以停止之可能。（四）退步言之，縱認公投程序屬於多階段行政處分，系爭訴願決定單獨向相對人為之，且依訴願法所為，自屬行政處分，既為行政處分即可停止執行，又最後做成處分之機關，對前階段之處分依法應予尊重，且不可能變更者，其後續之程序續行部分，當因前階段行政處分效力之停止，而無法繼續後續程序。故縱認公投程序為多階段行政處分，亦有行政訴訟法第116條規定之適用。為此，請求廢棄原裁定，並於本案行政救濟程序終結前，停止相對人系爭訴願決定之效力、執行及程序續行之全部或部分。
四、本院查：按提起行政爭訟，原則上須其主觀權利受到公權力侵害，始得為之。僅在法律有特別規定之情形，始可為維護公益，就與自己權利或法律上利益無關之事項提起行政爭訟，此觀之行政訴訟法第9條規定自明。查抗告人係依公民投票法第55條第4項及行政訴訟法第116條規定聲請停止執行。
而依公民投票法第55條第1項、第2項、第4項分別規定：「全國性或地方性公民投票案經審議委員會否決者，領銜提案人於收到通知後三十日內，得依行政爭訟程序提起救濟。」「前項案件經審議委員會核定，屬全國性者，立法委員現有
總額三分之一以上，屬地方性者，各該直轄市、縣（市）議會議員現有總額二分之一以上，認有違憲或違法之情事，於決定作成後六十日內，得依行政爭訟程序提起救濟。」「受理訴願之機關或行政法院得依職權或聲請為暫時停止舉辦投票之裁決。」又同法第3條規定全國性公民投票之主管機關為行政院；地方性公民投票之主管機關為直轄市政府、縣（市）政府。另行政院公民投票審議委員會組織規程第9條規定：「本會決議事項，以行政院名義行之。」故公民投票提案之准否，最後是以各該公民投票主管機關作成公民投票提案准否之決定，如公民投票申請案被否決時，申請人固得提起行政救濟，惟如其提案經認定合於規定，且屬全國性者，需立法委員現有總額三分之一以上，始得提起，應屬行政訴訟法第9條所定法律有特別規定之維護公益訴訟性質。又行政訴訟法第116條第2項規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」故依該條項規定聲請停止執行之人，除受處分人或訴願人外，其由第三人提起者，應限於主張權利或法律上之利益受侵害之人。系爭訴願決定認定訴願人公民投票提案合於規定，且係屬全國性公民投票事項，則依上開公民投票法第55條第2項規定，對該訴願決定不服，得提起行政爭訟者，應有立法委員現有總額三分之一以上，其當事人始為適格。惟依卷內資料顯示，本件聲請人計21人（抗告至本院為20人），未達上開依公民投票法規定之救濟程序所須之法定人數，顯然不合公民投票法第55條第2項之規定，自亦無從依同條第4項規定聲請暫時停止系爭訴願決定之效力。又抗告人主張依行政訴訟法第116條規定提起本件聲請，但抗告人並非系爭訴願決定之相對人，對於本條之請求，或稱基於憲法上基本權受侵害；或稱其等為親民黨立委，受選民付託，有權代表國民以及政黨作為利害關係人，對於涉及國家利益與安全之重大公益事項，得聲請暫時停止執行；或以政黨為準國家機關，渠有權為本件聲請等語。惟按訴訟救濟應循之審級、程序及相關要件，係由立法機關衡量訴訟案件之種類、性質、訴訟政策目的，及訴訟制度之功能等因素，以法律為正當合理之規定，迭經司法院解釋在案，此屬立法裁量之範圍，故何人始得提起行政救濟、其救濟程序為何，均應依法律之規定，若無法律規定得提起救濟之人，尚不能僅憑憲法上概括之基本權規定，即得作為其有權聲請本件停止執行之依據。至所稱渠等有權代表國民及政黨為準國家機關，得提起本件聲請等語，在現行行政訴訟法上，亦尚乏依據。矧公民投票法所規範之「公民投票」行為，目的在補民主代議制度功能上之不足，著重在國民多數意見之呈現，而非國民個人法益之保護，故無法結合「保護規範」理論，而導出「投票權人依公民投票法而享有爭執舉辦公民投票決定行政作為之主觀公權利」。本件依現有卷內資料，抗告人尚未能舉證系爭訴願決定之行政處分，有何影響其法律上之權利與利益，其本件停止執行之聲請，自難准許。末查，系爭訴願決定之作成，並無其他機關之參與或協力，並非多階段處分。且確認處分無須強制執行，即無執行完畢之可言。而確認性質之行政處分，一經停止執行之裁定，即可暫阻卻其確認效力之發生。原裁定認系爭訴願決定為多階段處分、系爭訴願決定已執行完畢、無停止其程序進行之可能等云，固有未當，惟抗告人既不符公民投票法第55條第2項之法定人數，其依該條聲請，當事人不適格；抗告人復未能舉證其為本件停止執行聲請法律上權益受侵害之人，亦不得依行政訴訟法第116條第2項或第3項規定聲請停止系爭訴願決定之效力。原裁定駁回抗告人之聲請，理由雖有未合，但結論並無二致，仍應予維持。抗告意旨聲明廢棄原裁定，為無理由，應予駁回。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中華民國96年12月27日
最高行政法院第二庭
審判長法官鄭淑貞
法官黃合文法官吳明鴻法官鄭小康法官帥嘉寶以上正本證明與原本無異中華民國96年12月28日
書記官郭育玎