裁判字號：最高行政法院96年判字第2093號判決
裁判日期：民國96年12月27日
裁判案由：徵收補償
最高行政法院判決
96年度判字第02093號上訴人臺北縣政府代表人甲○○訴訟代理人ｂ○○律師被上訴人乙○○
Ｏ○○Ｐ○○Ｑ○○○寅○○○卯○○辰○○巳○○午○○未○○申○○酉○○戌○○亥○○天○○宇○○地○○宙○○玄○○黃○○○Ａ○○Ｂ○○○Ｃ○○○Ｄ○○Ｅ○○Ｆ○○○Ｇ○○Ｈ○○Ｉ○○Ｊ○○Ｋ○○Ｌ○○Ｍ○○Ｎ○○丙○○丁○○戊○○己○○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○○Ｒ○○Ｓ○○Ｔ○○Ｕ○○Ｖ○○Ｗ○○Ｘ○○Ｙ○○Ｚ○○共同訴訟代理人ａ○○上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國94年10月11日臺北高等行政法院93年度訴字第2136號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、被上訴人等所有坐落臺北縣板橋市○○段第四崁小段1之78地號等土地及其地上物（下稱系爭土地），經上訴人以民國92年11月13日北府地用字第0920683247號公告徵收作為臺北縣側環河快速道路第5標江翠路段工程用地，被上訴人等對地價補償僅按公告土地現值每平方公尺新臺幣（下同）34,000元計算，而未予加4成補償，認損害渠等權益，於公告期間提出異議，嗣經臺北縣地價及標準地價評議委員會（下稱臺北縣地價評議會）93年第1次會議決議，仍不予加成補償，惟建請需用土地人以公告土地現值之4成標準加發給救濟金。被上訴人未待上訴人對渠等所提之異議案有所答復，即對前開徵收補償處分提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、被上訴人於原審主張：（一）依憲法第22條、第23條、中央法規標準法第5條、第6條之規定，及司法院釋字第390號解釋意旨，土地徵收之行政處分，有設定地位之效力，係屬創設處分；又其徵收須因公告或通知而成立，係屬要式處分。然上訴人於徵收案成立前，以都市計畫已辦理公開展覽與公開說明會為由，未依規定舉辦公聽會，確立其具體之徵收範圍與徵收之詳細理由，僅於協議價購會議簡略說明，然因相關承辦人員之怠忽公告與通知，被上訴人均無法知悉，此由上訴人無法提出各次都市計畫說明會之會議紀錄可知，上訴人之徵收顯有違法。（二）系爭土地雖被劃設於區段徵收區，然其實際徵收目的確為進行道路用地之取得，依土地法僅得以一般徵收方式取得。上訴人雖於被上訴人異議後，就加成補償費額改以救濟金方式給予，然其徵收補償方式究屬違法。（三）系爭土地自70年上訴人辦理防洪三期工程，多次辦理徵收，如「北區防洪三期工程中板橋堤防、中原堤防興建」、「板橋江翠區段徵收開發案」、「板橋都市計畫（江翠北側地區）細部計畫」、「臺北縣側環河快速道路第5標江翠路段工程」等案，被上訴人無法確知其期程、範圍與工程細節及相關都市計畫之限制，致造成系爭土地所有人土地利益與機會成本之喪失。上訴人以受到政府限制與政策影響之不正常房屋交易價量估定系爭土地之公告土地現值，並按此金額估計徵收補償費額，未依照地價調查估計準則還原市場價格，致被上訴人之土地被徵收後，不足購回同等品質、同等面積與同等利用價值之土地，妨害被上訴人之生存權等語，為此求為撤銷原處分及訴願決定。
二、上訴人則以：（一）系爭土地位屬板橋（江翠地區）都市○○○區○○○○○道路第5標江翠路段工程用地，係於86年2月發布實施之「變更板橋都市計畫（部分行水區為都市發展用地）暨擴大板橋都市計畫（江翠地區）」所劃設，並按都市計畫法第19條及都市計畫法臺灣省施行細則第6條之法定程序，自83年9月5日起至83年10月4日辦理公開展覽30天，於83年9月23日假臺北縣板橋市公所（下稱板橋市公所）舉行公開說明會，並將公開展覽及說明會之日期與地點刊登於83年9月6日之臺灣新聞報。又本件已依都市計畫法舉辦公開展覽及說明會，故需用土地人板橋市公所依土地徵收條例第10條第2項及土地徵收條例施行細則第14條第2項之規定，於報請目的事業主管機關許可前免舉行公聽會。（二）系爭土地原屬非都市土地一般農業區用地（其中五福新村為甲種建築用地），上訴人於86年6月23日發布實施「變更板橋都市計畫（部分行水區為都市發展用地）暨擴大板橋都市計畫（江翠地區）案」，將其納入板橋都市計畫內，考量該地區之計畫人口、公共設施容受力、整體開發上之效益等因素，該地區須提供公共設施上之回饋負擔始得維護該地區之整體環境品質。又為顧及區內現住居民之權益及該地區業已成為合法密集聚落之現況，業於91年12月18日發布實施之「變更板橋都市計畫（江翠北側地區）細部計畫（事業及財務計畫）配合變更主要計畫」案規定：「計畫區內公共設施用地必要時得改一般徵收方式取得」。上訴人以92年11月13日北府地用字第0920683247號函公告徵收，依土地徵收條例第30條規定以92年公告土地現值（不加成）作為徵收補償依據，被上訴人等認不加成補償造成損害，嗣經上訴人依土地徵收條例第22條規定提請臺北縣地價評議會93年第1次會議復議結果，以：「土地使用管制係為都市整體發展需要而訂定之規範，然就估價理論而言，效用決定價格，故土地使用強度為影響地價訂定之首要條件，合先敘明。查該區原屬都市計畫外一般農業區甲種建築用地，86年擴大板橋都市計畫納入江翠北側地區都市計畫，五福新村部分為縣側環快之道路用地，屬區段徵收區，餘經編為再發展區，其建蔽率為50%、容積率160%，92年公告土地現值為每平方公尺34,000元，目前多為老舊建物，亟待更新，相較於鄰近一般住宅區（板橋都市計畫）建蔽率為60%、容積率300%，92年公告土地現值為每平方公尺56,100元，其使用強度差異近2倍，其地價當有不同。」另依本院89年度判字第3134號判決，被上訴人認為地價偏低之情形，亦經臺北縣地價評議會再次審議，並無不當，原處分自無不合等語，資為抗辯。
三、原審以：（一）系爭土地原屬公共設施保留地，此有無妨礙都市計畫證明書可稽，因徵收之道路用地屬帶狀保留地，劃屬第304地價區段，依平均地權條例施行細則第63條第1項第4款規定，應以其毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算其補償地價。因第304地價區段毗鄰一側為非都市土地，而毗鄰另一側為住宅區區，其公告土地現值為每平方公尺34,000元，上訴人乃按每平方公尺34,000元，提交臺北縣地價評議會91年第8次會議評定，以上開公告土地現值作為補償標準，並無不合。被上訴人雖主張：參考之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值不合理云云，惟據為計算基礎之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，既於當年度1月1日公告，該公告即為一般處分，被上訴人並未於法定期間內為不服之表示，此經被上訴人於言詞辯論期日自承在卷可稽，顯已發生形式確定力，則本件據以依平均地權條例施行細則第63條規定計算之系爭土地補償地價，自無從再爭執其取樣之是否違法。再者，系爭土地原屬都市計畫外一般農業區甲種建築用地，92年公告土地現值為每平方公尺34,000元，目前多為老舊建物，亟待更新，相較於鄰近一般住宅區，92年公告土地現值為每平方公尺56,100元，其使用強度差異近2倍，其地價當有不同。（二）按土地徵收條例第30條第2項之所以規定「必要時得加成補償之」，考其目的係因公告土地現值與市價尚有差距，為平衡土地所有權人權益，法律上因而有加成補償之規定。所稱「必要時得加成補償」，係屬行政裁量之範圍，惟其裁量仍應受平等原則之拘束。則上訴人就系爭土地不予加成之裁量，為何有差別待遇之依據及理由，自應符合公平原則，否則即構成裁量怠惰、裁量濫用之違法。另按行政程序法第117條第1項前段規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」蓋基於依法行政原則，處分既屬違法，除非授益行政處分有信賴保護原則之考量外，自應予以撤銷，補償加成之成數如有違法，自無不得撤銷之理。雖內政部89年5月8日台內地字第9064896號令修正之土地徵收補償地價加成補償注意事項第7點規定：「直轄市、縣（市）地價評議委員會評定加成補償成數時，應於評議當期公告土地現值時評定，已評議確定之加成補償成數，不得更正。」內政部92年12月29日台內地字第0920017099號函釋亦同旨，無非係著眼於法律安定性及被徵收土地所有權人信賴保護之考量，惟該函未慮及依法行政原則，是以若係加成數大於原評議確定成數者，無礙信賴保護原則，自得更正撤銷之。上開內政部函，在加成數大於原評議確定成數部分，自得拒絕適用，不受其拘束。況內政部上開函意旨為「評定加成補償成數時應於評議當期公告土地現值時評定，已評議確定之加成補償成數，不得更正。」惟若係因被徵收土地所有權人依土地徵收條例第22條異議而提請地價評議委員會復議，當然可以更正，否則土地徵收條例規定之異議、復議相關程序即形同具文，殊非立法本意。是以原處分及訴願決定以評議確定之加成補償成數不得更正為由，拒絕加成，應係違法。上訴人將之列入裁量因素，顯有裁量濫用之違法。（三）本件原評議不加成之理由係以：「歷年一般徵收地區加成補償成數為4成、區段徵收區則為不加成，故評議會於審議本案加成數時，除考量公告現值查定情形外，亦慮及同一區段徵收區內分有一般徵收及區段徵收2種徵收方式，如評定不同的加成數，恐將遭受質疑欠缺公平性，及當時期盼能推動以公告現值3成獎勵金協議地主同意先行提供使用，保留日後參與區段徵收開發之權利，以節省公共建設經費，遂作成本案不加成補償之決議。」惟「江翠區段徵收區（即本件系爭土地經上訴人劃定之區段）已於91年4月1日決議暫緩辦理開發，以公告現值3成獎勵金協議地主同意先行提供使用方案，亦因開發期程不定等諸多因素，造成執行面之困難而作罷，使本案以一般徵收報奉核准公告徵收。」93年1月2日臺北縣地價評議會93年第1次會議決議亦自承：「有鑑於全縣預定徵收地區均一律加4成補償，惟獨本案評定不加成，確未符公平正義原則。」「本案經綜合考量結果，確有民眾所陳為一般徵收方式取得，因所處區位及徵收期程不同而有不同加成成數補償之情況發生。」等記載，此有93年1月2日臺北縣地價評議會93年第1次會議復議結果可稽，則上訴人既基於評定當時不加成背景已不復存在，應比照臺北縣其他預定徵收地區加4成補償，始為公平合理。上訴人得將系爭土地比照區段徵收區決議不加成補償，有違平等原則，自具裁量濫用之瑕疵。至上訴人亦認為系爭土地確有同為一般徵收方式取得，因所處區位及徵收期程不同而有不同加成成數補償之情況，自應就與本件事物性質相關之因素為考量。上訴人僅泛稱因系爭土地區內市價成數維持10成，符合時值云云，惟並無任何調查資料，足資依據，對於其他同為一般徵收方式取得土地加4成補償，其標準為何，均未見有任何證據，顯見上訴人評定本件公共設施用地之補償，未盡客觀合理，應有裁量怠惰之違法。（四）按救濟金並非法定補償範圍，與土地徵收條例第30條第2項加成補償係屬法定補償項目不同，內政部77年2月11日台（77）內地字第572840號函所明示：「有關加發獎勵金、轉業輔導金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」亦同旨，救濟金與法定補償項目既不相同，自不得將法定補償項目轉由非法定補償項目給付；況救濟金係由各需用土地人自行斟酌財力狀況及實際情形發給，而加成補償依土地徵收條例第19條及第30條規定，係由直轄市或縣（市）主管機關提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定後發給之，二者主管機關、決定程序均不相同，殊不可混為一談。原處分及訴願決定以上訴人已「建請需地機關以公告現值之4成標準加發給救濟金，已對系爭土地未予加發4成地價補償有所補救」，認不必再依土地徵收條例第30條第2項為加成補償，顯係將與本件徵收事物性質不相關之因素，納入考量，應有裁量濫用之瑕疵等詞，為判斷基礎，因而將訴願決定及原處分均予撤銷。
四、本院按：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。依此規定，苟人民之權利或法律上之利益未因行政處分而受有損害，其所提起之行政訴訟，即難認為有理由。經查：（一）被上訴人所有之系爭土地，經上訴人以民國92年11月13日北府地用字第0920683247號公告徵收，作為臺北縣側環河快速道路第5標江翠路段工程用地，補償地價按公告土地現值每平方公尺34,000元計算，而未予加4成補償。被上訴人認上訴人以前開金額補償，損害渠等權益，於公告期間提出異議，被上訴人未待上訴人對渠等所提之異議有所答復，即對原徵收補償處分（上訴人92年11月13日北府地用字第0920683247號公告）提起訴願，內政部於93年4月20日決定駁回其訴願，被上訴人遂提起本件行政訴訟。另被上訴人之異議，經上訴人送請臺北縣地價評議會評議，該會93年第1次會議決議不加成之理由係以：
「歷年一般徵收地區加成補償成數為4成、區段徵收區則為不加成。‧‧‧除考量公告現值查定情形外，亦慮○○○區段徵收區內分有一般徵收及區段徵收2種徵收方式，如評定不同的加成數，恐將遭受質疑欠缺公平性，及當時期盼能推動以公告現值3成獎勵金協議地主同意先行提供使用，保留日後參與區段徵收開發之權利，以節省公共建設經費，‧‧‧江翠區段徵收區（即本件系爭土地經上訴人劃定之區段）已於91年4月1日決議暫緩辦理開發，以公告現值3成獎勵金協議地主同意先行提供使用方案，亦因開發期程不定等諸多因素，造成執行面之困難而作罷，使本案以一般徵收報奉核准公告徵收。」又臺北縣地價評議會93年第1次會議決議亦自承臺北縣預定徵收地區均一律加4成補償，惟獨本案評定不加成，確未符公平正義原則等情，為原審依法認定之事實。另被上訴人之異議，經臺北縣地價評議會93年第1次會議決議，雖不作加成補償（即維持本件徵收補償處分），惟建請需用土地人以公告土地現值之4成標準加發給救濟金，上訴人以93年1月30日北府地價字第0930051003號函將前開結果復知被上訴人，被上訴人不服，對之提起訴願，內政部於93年7月8日決定駁回其訴願，被上訴人亦不服，提起行政訴訟，由原審以93年度訴字第3101號案審理，嗣被上訴人以前開2件行政訴訟實體與訴訟類型均相同，遂撤回93年度訴字第3101號案之起訴等情，則據被上訴人陳明，且有上訴人93年1月30日北府地價字第0930051003號函、內政部93年7月8日臺內訴字第0930004840號訴願決定書附卷可稽。（二）原審以前開理由撤銷訴願決定及原處分，固非無據，惟查：１、依臺北縣地價評議會93年第1次評議會紀錄所載會議決議意旨略以：系爭土地之徵收補償地價與同為一般徵收方式取得者，因所處區位及徵收期程不同而有不同加成數補償情況，又因宥於內政部92年12月29日台內地字第0920017099號函，評議確定之加成補償數不得更正，故建議需地機關以公告現值之4成標準加發救濟金補償。至其理由乃臺北縣全縣預定徵收地區均一律加4成補償，惟獨本案評定不加成，確未符公平原則。２、上訴人於訴願時主張需地機關臺北縣板橋市公所已於93年1月間，開始籌款用以發放相當於系爭土地公告現值4成之救濟金與被上訴人；其於上訴時則主張被上訴人已領訖前開救濟金等語，並提出發放清冊為證。苟上訴人前開主張係屬真正，依前開臺北縣地價評議會決議，被上訴人因系爭土地之被徵收，除領取以公告土地現值計算之地價補償外，另領取相當於公告土地現值4成之救濟金，此項救濟金似為補足相當公告土地現值4成之地價補償，則被上訴人所受損失是否未全部獲補償，即非無研求餘地；另被上訴人因土地被徵收而受領之全部款項即為公告土地現值加4成，即其結果與臺北縣其他一般徵收地區之徵收補償地價之基礎一致，似已無違於平等原則。３、原判決固已說明發放補償地價與救濟金之法令依據不同，發給機關、決定程序不同，惟苟被上訴人依相關法令原無領取救濟金之權，僅因上訴人為補足補償地價之不足，始另以救濟金名目發放款項與被上訴人，則此項「救濟金」之性質似非法令所定之正常救濟金可比。４、原審未遑就本件需用土地人是否已發給救濟金；需用土地人原是否無發放救濟金與被上訴人之法令依據；被上訴人是否於領取本件救濟金後，已不得領取他筆救濟金；被上訴人領取與公告土地現值4成之地價補償同額之救濟金，於適用稅捐法令或其他法令之作用後，其效果與地價補償有無不同；被上訴人領取本件救濟金後是否即無損害等事實予以調查明晰，即認定本件補償處分違反平等原則、被上訴人受有損害，因而撤銷訴願決定及原處分，經核尚有未合。上訴人上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，應認為有理由，應由本院將原判決予以廢棄，並發回原法院，由原審重行調查後，另為適法之裁判。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國96年12月27日
最高行政法院第二庭
審判長法官鄭淑貞
法官黃合文法官吳明鴻法官鄭小康法官帥嘉寶以上正本證明與原本無異中華民國96年12月28日
書記官阮思瑩