裁判字號：最高行政法院96年判字第1707號判決
裁判日期：民國96年09月26日
裁判案由：請求一併徵收
最高行政法院判決
96年度判字第01707號上訴人甲○○
送達代收人乙○○化南路1段205號15樓1505室被上訴人內政部代表人 李逸洋 上列當事人間因請求一併徵收事件，上訴人對於中華民國94年11月16日臺中高等行政法院94年度訴字第501號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣交通部為興辦台灣西部走廊高速鐵路(苗栗縣轄區)工程，需用坐落當時苗栗縣○○鎮○○○段○○○○○○○○號等90筆土地及其土地改良物，報經內政部以85年11月27日台八五內地字第8511317號函核准徵收，交由苗栗縣政府以85年12月12日府地權字第148121號公告，公告期間自85年12月13日起至86年1月11日止。嗣上訴人以其殘餘之苗栗縣○○鎮○○段1341、1350及1351地號（重測前為斗換坪段572-61、572-62、572-121地號，下稱系爭土地）土地夾置在高速鐵路與鄰接連棟樓房之間，無法劃定巷道以符建築法規定，勢必形成廢地，業經相關單位勘查通路問題確實無法解決，自92年8月30日起迭行申請依土地法第217條規定，一併徵收前述殘餘土地。案經苗栗縣政府報經內政部92年11月13日台內地字第0920074959號函，以依當時土地法第217條規定土地所有權人得於徵收公告期滿6個月內請求一併徵收土地之殘餘部分，上訴人於92年8月30日申請一併徵收，已逾得申請一併徵收之規定期限，苗栗縣政府擬不予一併徵收，同意辦理。
苗栗縣政府乃據以92年11月19日府地權字第0920114875號函復上訴人。上訴人不服，提起訴願、行政訴訟均遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人上訴意旨略謂：
（一）按土地法第217條及土地徵收條例（下稱該條例）第8條第1項之所以規範「面積過小」或「形勢不整」之徵收殘餘土地，其土地所有權人得要求主管地政機關一併徵收，其立法意旨無非因該殘餘土地勢已無法為合理有效之利用，基於「地盡其利」之原則，並保障人民之權利，乃明定殘餘土地所有權人得要求主管地政機關一併徵收之。上訴人所有並請求一併徵收之系爭土地，面積共2340.5平方公尺，雖非屬土地法第217條及該條例第8條第1項明定之構成要件範圍，惟基於憲法第7條及第15條所闡示之平等原則及人民財產保護原則，自應認得申請辦理一併徵收。否則不啻將上述因徵收致無法為相當利用之「形勢方正完整」土地排除於一併徵收之列，而將因單方行政作為所形成之不利益歸由人民承受，並令該類土地永遠無法為相當之利用。
（二）且因遭徵收之土地劃撥高速鐵路興築後，其路基業已完全阻斷系爭三筆殘餘土地與苗124線道路之通連，且系爭土地四週亦無道路而形成袋地，難以通行，復因無法劃定建築線，致上訴人已無法使用系爭土地興建房屋，系爭土地已形同廢地。此亦經被上訴人於原審審理中自承系爭土地於辦理徵收後確已不能為相當之使用在案（參原判決書第7頁第13至14行），自應類推適用土地法第217條及該條例第8條第1項之法律效果，准予一併徵收，始符憲法及土地法原欲防止之土地效能喪失、避免造成人民權利重大損害之精神。
（三）土地法第217條及該條例第8條關於配套之法定除斥期間，由於係限制人民之權利行使，基於「法律明確性」之要求，自應以法律明訂之，始符合憲法第23條關於人民自由權利之限制須以法律定之之本旨。惟因土地法第217條及該條例第8條均係以「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用」為其構成要件，故法定6個月或1年之期間自以符合該條前段規定始有適用餘地。則系爭土地係「面積非小」、「形式完整」，而非「面積過小」或「形勢不整」，則其構成要件即有不同，當無適用法規後段除斥期間之可能，被上訴人自不得以上訴人未於本件徵收公告期滿後6個月內提出一併徵收之申請，即認上訴人已喪失請求一併徵收之權利。
（四）按判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見，行政訴訟法第209條第3項定有明文，法院為上訴人敗訴之判決，而其關於攻擊防禦方法之意見，有未記載於判決理由項下者，即為同法第243條第2項第6款所謂判決不備理由。查上開有利於上訴人之攻擊及防禦方法，俱經上訴人援用於93年8月12日之行政訴訟起訴狀內（有該書狀在卷可稽），乃原判決竟未就此於判決理由項下表示意見，徒以上訴人未於法定6個月或1年內提出一併徵收之申請，即率爾駁回上訴人之訴，顯有判決不備理由之違法法令。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：私有土地所有人於土地徵收條例施行前，除符合土地法第217條規定外，並無得主動請求徵收土地之公法上權利。又土地徵收條例公告施行後，亦僅於符合該條例第8條及第58條第2項規定之情形者，始得請求徵收。交通部為興辦台灣西部走廊高速鐵路（苗栗縣轄區）工程，報經被上訴人以85年11月27日台85內地字第8511317號函核准徵收，交由苗栗縣政府以85年12月12日府地權字第148121號公告，公告期間自85年12月13日起至86年1月11日止，有該被上訴人函及苗栗縣政府公告附於原處分卷可佐。本件上訴人所有因徵收殘餘之系爭土地，致不能為相當之使用之事實，固為被上訴人所不否認。上訴人於92年8月30日向苗栗縣政府申請依土地法第217條之規定一併徵收其所有系爭殘餘土地，依現行法律之規定，上訴人固得依土地法第217條及土地徵收條例第8條之規定請求徵收，然均已逾法律規定之請求徵收期限6個月或1年之期間，被上訴人否准一併徵收，並無不合。此外並無符合請求徵收之規定，換言之，上訴人亦無請求準用土地法第217條予以徵收之公法上請求權。從而，原處分核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，上訴人仍執前詞訴請撤銷，並請求被上訴人應對上訴人92年8月30日之一併徵收土地申請案，作成准予徵收之行政處分，為無理由，應予駁回。
四、本院判斷：
（一）公用徵收與一併徵收之法理不同；一併徵收請求，係公用徵收應合乎比例原則之例外，其適用依法律規定，僅以「徵收土地殘餘部分因面積過小，或形勢不整，致不能為相當之使用」為限，無從廣為類推適用，否則將違反人民對國家並無請求徵收其私有土地之基本法理。
按憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。是財產權之保障係重在存續保障，此種存續保障祗有在因公用或其他公益目的之必要，基於公益優先原則，由國家依法徵收而給予相當補償時，始由價值保障所取代。因此，財產權保障是以「存續保障」為主、「價值保障」為輔，而存續保障是強調財產權之抵禦性功能。從而，在法律並明文規定之情形外，認人民對國家具有公用徵收之公法上請求權時，似與存續保障之精神不符。又，土地徵收係指國家因公益需要，為興辦公共事業，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因而，土地徵收係基於興辦有利於公益之公共事業之需要，始得國家依法律所定程序為之，準此，徵收係對財產權具目的性侵害，並非國家純粹取得財產權之工具，更非調整私益衝突之手段，而是為實現公益需要之不得已措施。由於徵收是侵害財產權之最後不得已手段，因而公用徵收須符比例原則，有無實施公用徵收之必要，依我國現行法制，需由需用土地人於踐行法定程序（諸如：舉辦公聽會、徵收前之協議，申請目的事業主管機關之許可等等）公平衡量公益與私益之重要性，斟酌決定後再擬具詳細之徵收計畫書，報請主管機關核准之。職此之故，是否實施公用徵收，相關機關具有行政裁量權，一般人民並不具有請求國家實施公用徵收，而用以侵害自己所受保障財產權之權利。
由於公用徵收須符合比例原則之要求，故徵收土地之範圍，自應以該有助於公益之公共事業所需要者為限，始符憲法保障財產權之精神。惟以私有土地經徵收後，苟其殘餘部分因面積過小、或形勢不整，致不能為相當之使用者，如不併予徵收，令其荒廢，將損及被徵收土地之所有權人之權益，亦不符憲法保障財產權之精神。因此，為落實憲法保障財產權之意旨，土地徵收條例第8條第1項第1款乃規定，於此情形，乃賦予原被徵收土地之所有權人得向國家請求一併徵收該殘餘土地，學理上謂之擴張徵收請求權，是為公用徵收須符合比例原則之例外，與公用徵收之法理不同。
無論是依土地法第217條或土地徵收條例第8條第1項第1款規定，被徵收土地之所有權人於申請國家一併徵收其殘餘土地時，必須以該殘餘土地因面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用為限。由於一併徵收是立法者基於財產權保障法理，為保護殘餘土地所有權人之權益而創設之制度，此與公用徵收係國家基於公益為興辦公共事業，依法定程序剝奪人民之財產權，適得其反。自無從廣為類推適用，否則如認一般人民可類推適用該制度，請求國家一併徵收其私有土地，勢將違反人民對國家並無徵收請求權之基本法理。
（二）縱認本件得類推適用土地法第217條規定，上訴人請求一併徵收其殘餘土地，亦已逾期。
倘認本件有土地法第217條規定之類推適用，依法律之類推適用，應係全部適用，無割裂適用之餘地。準此，土地法第217條所定一併徵收請求權之時效期間，亦應一併類推適用。上訴人主張：本件一併徵收請求權無該條所定時效期間之類推適用云云，純係其一己主觀之見解，要無可採。
次依土地法第213條規定，被徵收土地所有權人請求一併徵收殘餘土地之期間，係自徵收公告期滿6個月，查系爭土地經被上訴人核准徵收後，係由苗栗縣政府於85年12月12日公告，公告期間30天，自85年12月13日起至86年1月11日止，此有上該公告附原卷可稽。是上訴人請求一併徵收系爭土地之期間，應自86年1月12日起算6個月，至86年7月11日止，乃上訴人遲至92年8月30日始向被上訴人請求一併徵收系爭土地，顯已逾期，至為明確。上訴人主張應自知悉時起算6個月云云，核與法律規定不符，亦無足採。
（三）至於本件系爭土地已成袋地無法通行使用所至之問題，有無土地法第216條或民法所定袋地通行規定之適用，係屬另一回事，不在本件探究範圍。
（四）綜上所述，原審判決以本件無土地法第217條規定之類推適用以及請求一併徵收逾期為由，而駁回上訴人於原審之訴，經核其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無判決不備理由、適用法規錯誤及不適用法規等之違法情形，其為駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨就原判決予以論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原審判決有違背法令之情形。上訴意旨仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年9月26日
第六庭審判長法官張登科
法官葉百修法官藍獻林法官林清祥法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國96年9月27日
書記官邱彰德