裁判字號：最高行政法院96年判字第106號判決
裁判日期：民國96年01月25日
裁判案由：採購
最高行政法院判決
96年度判字第00106號上訴人御律工程顧問股份有限公司代表人甲○○送達處所同上被上訴人海軍左營後勤支援指揮部代表人乙○○送達處所同上訴訟代理人 陳仁豪 律師上列當事人間因採購事件，上訴人對於中華民國94年7月7日高雄高等行政法院94年度訴字第12號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
壹、本件上訴人主張：依民國（下同）91年2月6日修正公布之政府採購法第30條規定可知，繳納押標金須遵守招標文件之規定。而依被上訴人系爭招標文件整體文意觀之，上訴人顯不用繳納押標金。被上訴人雖亦自認該招標文件有疏失，卻認定上訴人未遵守招標公告，殊為可議。而原審以招標公告(投標須知)法律效力替代投標須知(招標文件中規定)，亦屬不公。蓋政府採購法和該法施行細則及招標辦法等，均說明公告和招標文件是兩件不同主體，而原審卻誤把招標文件和公告混為一談，且認公告之法律效力大於招標文件，實有判決不適用法規或適用不當之違背法令。另對於招標公告，上訴人庭期初回答係不知公告情形，到後期回應為不論對造是否刊登公告並不重要。原審顯誤解上訴人之真意，並以主觀認知作為判斷基礎(包括異議程序之不合)，忽視採購法訂定之主要目的係以招標文件中規定為主，其判決理由明顯矛盾。另依政府採購法電子採購辦法第11條規定可知，公告、書面文件、電子投標文件係3件不同事項，其亦表達電子投標文件之重要性及法律性。上訴人遵照之電子招標文件中規定，原審卻以招標公告法律效力替代投標須知，顯為違背法令，爰請求廢棄原判決，被上訴人應補償上訴人新臺幣（下同）145,000元。
貳、被上訴人則以：查上訴人上訴理由係以行政訴訟法第243條第1項為其依據，然不外乎一再重申招標公告與招標文件於政府採購法中為兩不同概念，惟上訴理由卻未具體指明何法條對該兩者有明確之區分，其所舉出之法條充其量儘是政府採購法條文文字內含有「公告」與「招標文件」之集合。是既其上訴理由未有揭示原判決如何具體違背何法條，其上訴應不合法。至上訴論旨雖亦謂原判決理由矛盾，但其所舉之原判決內容並無任何矛盾之處，而是僅就原審取捨證據認定事實之職權行使謂為不當而已。再者，系爭被上訴人於93年2月18日辦理開標之「93年度柴山陣地邊坡滑動後續觀測工程」採購案(下稱系爭採購案)為工程採購，並非勞務採購。且系爭採購案之金額已達公告金額以上，並採購案係採公開招標之方式，而非議價。又依市場交易慣例或採購案特性，系爭採購案並非無收取押標金、保證金之必要或可能者。是上訴人於系爭採購案未繳交押標金，被上訴人處分不決標予上訴人，自無任何不當或違法之處。另依系爭採購案投標須知第62條之規定，上訴人應檢附技師執業執照，惟上訴人所檢附之執照為臺北市政府於84年10月19日核發，不符技師執業執照換發辦法第2條第2項之規定，上訴人之投標即與投標文件規定不符。依政府採購法第50條第1項第1款，投標廠商未依招標文件之規定投標，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商。是被上訴人以上訴人提出之技師執業執照核與投標文件規定不符，而處分不決標予上訴人，亦無任何不當或違法之處等語，資為抗辯。
參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查被上訴人辦理系爭招標案係採定底價之最低標方式，被上訴人於93年2月18日辦理開標，計有5家廠商投標(均未於開標期日到場)，然除上訴人之投標未附押標金外，其餘4家廠商之投標均附有押標金；被上訴人遂認上訴人報價1,896,459元雖為最低，但其投標未附押標金係屬無效標，乃決標予報價在底價(3,260,000元)範圍內且屬次低報價2,798,000元之廠商新亞公司，並以93年2月25日淞供字第0930001093號書函通知上訴人等情，已經兩造分別陳述在卷，並有各該函文及開標紀錄附原處分卷及原審卷可稽，自堪認定。而上訴人提起本件訴訟，無非以被上訴人刊登於網路上之投標須知並沒有要求須繳交押標金，且網路上也沒有招標公告可供閱覽，故上訴人未附押標金參加投標應屬有效，則以上訴人之報價為最低標，理應由上訴人得標等語，資為爭執。查系爭刊登於網路之投標須知，其就押標金金額選項雖記載「無」之字樣，然其復於「標價一定比率」欄位內記載押標金比率5%等情，有上訴人自網路列印之投標須知附卷可稽。因此，上開投標須知就押標金部分既出現「無」及「5%」兩種情形，即生廠商參與該採購之投標是否須附押標金之疑義。按政府採購程序，在公開招標之情形，採購機關之招標公告性質為要約之引誘，而廠商投標則為要約，開標後，採購機關除有法律容許之情形外，有義務依照招標規範所訂條件，決標給標價最低或投標方案最優之廠商，則為承諾之性質（參見最高法院62年台上字第787號判例）。又依政府採購法第27條第1項規定，採購機關最先將採購條件表彰於外者為招標公告，故招標公告當構成招標文件之一環，因此，解釋系爭採購案是否附有應繳納押標金之條件，自須探求招標機關之真意並斟酌一切招標文件為斷定。經查，系爭採購案為公開招標且屬公告金額以上之工程採購，此觀上訴人提出系爭刊登於網路上之投標須知第4項有關採購標的之記載即明，是依政府採購法第30條規定，其為必須提出押標之採購案，殆無疑義。再者，系爭採購案之招標公告不論刊登於政府採購公報或刊登於網路上者，兩者均明確記載須附押標金且規定其額度不得低於首次所報總價5%，亦有政府採購公報及公開招標公告資料電子檔附本院卷可稽。查上開招標公告為被上訴人依政府採購法第27條第1項及政府採購公告及公報發行辦法第4條第2款規定將採購資訊公諸於外而為廠商首須閱覽之招標文件之一，衡諸常情，一般廠商均係自招標公告得知採購資訊而生投標意願後，才會領取投標須知，換言之，招標公告係採購機關將其採購條件表彰於外而最先對外發生效力之採購意思，採購雙方均應受其拘束；至投標須知有關押標金之記載當祇有重申招標公告意旨之性質，其並無變更招標公告之效力甚明。因此，本件依法既為必須提出押標金之採購案，尤以招標公告已明確記載須附押標金及其額度而為參與投標人所易於閱覽，衡諸上訴人有多年之政府採購經驗，若謂其不知本件為工程採購性質且網路上另有招標公告可以閱覽，實違常情，殊難採信。是以，系爭採購案既為必須繳納押標金之工程採購案，並其招標公告已規定應繳納押標金，則上訴人自應提出押標金，其投標始為有效，自堪認定。至被上訴人刊登於網路上之投標須知縱有漏未勾選押標金之疏失情事，然對照其同時在「標價一定比率」欄位內記載押標金比率5%字樣之情形，依通常觀念亦足生投標應否繳納押標金之疑義，則本於誠信原則，上訴人非不可閱覽招標公告以資確認，然上訴人卻謂其不知網路上另有招標公告可以閱覽進而爭執其投標可以不附押標金云云，殊非可取。又依政府採購法第75條第1項第3款、第2項及第76條第1項規定可知，招標機關就採購結果所為異議處理結果，亦屬原行政處分之一環，辦理採購機關於此程序自可就法律或事實之觀點予以補充或變更而為理由之追補甚明。是被上訴人異議處理結果另以上訴人投標未檢附有效之技師執業執照作為不應決標予上訴人之理由，並非法所不許。另查系爭採購案就廠商資格訂有「公司、技師事務所及財團法人機構均應檢附該公司、事務所或組織成員中大地、土木或應用地質技師證書及執業執照影本」，此有中文公開招標公告資料及投標須知附卷可稽。揆其意旨，無非因為系爭工程有應用技師專業之必要，則當以該技師具備有效之執業執照而能合法執業為前提，否則即失系爭工程須利用技師專業之目的。惟查，卷附上訴人投標所附之技師執照其核發日期為84年10月19日，則該舊有執照顯然並不符合上開技師法及技師執業執照換發辦法應於92年10月20日前申請換發之規定甚明。易言之，技師執業執照應定期換發，係法律賦予主管機關為確保技師執業品質所為之監督機制，如技師未依規定換發執照，即不許其執行技師業務。然上訴人檢附者既為已失效之技師執業執照，該技師即不能依該舊執照合法執行業務，即堪認定，上訴人之投標即與投標文件規定不符。故被上訴人以上訴人提出之技師執業執照核與投標文件規定不符，就此而言，亦不應決標予上訴人，自屬有據。從而被上訴人以上訴人投標未附押標金且所附之技師執業執照已經失效，不符招標文件規定，依政府採購法第50條第1項第1款規定不應決標於上訴人，並無違誤。申訴審議判斷予以維持，並無不合。上訴人提起本件訴訟，求為撤銷採購申訴審議判斷及原處分，為無理由，應予駁回。又被上訴人未予決標於上訴人於法既無不合，則上訴人合併請求被上訴人應補償上訴人145,000元，即失所據，亦無理由，應一併予以駁回。
肆、本院按：「機關辦理公開招標或選擇性招標，應將招標公告或辦理資
格審查之公告刊登於政府採購公報並公開於資訊網路。公告之內容修正時，亦同。」「前項公告內容、公告日數、公告方法及政府採購公報發行辦法，由主管機關定之。」「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納保證金或提供或併提供其他擔保。但有下列情形之一者，不在此限：一、勞務採購，得免收押標金、保證金。二、未達公告金額之工程、財物採購，得免收押標金、保證金。三、以議價方式辦理之採購，得免收押標金。四、依市場交易慣例或採購案特性，無收取押標金、保證金之必要或可能者。」「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：一、未依招標文件之規定投標。」政府採購法第27條第1項、第2項、第30條第1項及第50條第1項第1款定有明文。又「本辦法依政府採購法第27條第2項規定訂定之。」「下列政府採購資訊應刊登於政府採購公報1日，並公開於主管機關之政府採購資訊網站：．．．二、本法第27條第1項規定之招標公告及辦理資格審查之公告。」「依本法第27條第1項規定辦理之招標公告，應登載下列事項：．
．．七、須押標金者，其額度。」則為政府採購公告及公報發行辦法第1條、第4條第2款及第7條第7款所規定。
經查，本件上訴人參與系爭採購案，經被上訴人以93年2月
25日淞供字第0930001093號函通知上訴人略以：「．．．經資格審查結果，因貴公司未檢附押標金與招標文件不符，為不合格標。二、本案依法決標予最低合格報價廠商（亞新工程顧問股份有限公司，下稱亞新公司），決標金額為2,798,000元整。」，上訴人不服，向被上訴人提出異議，經被上訴人以93年3月19日淞供字第0930001665號函函復上訴人，上訴人不服異議處理結果，向行政院公共工程委員會提出申訴，經審議判斷予以駁回，上訴人乃提起本件行政訴訟。
再查，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以招標公告
係採購機關將其採購條件表彰於外而最先對外發生效力之採購意思，採購雙方均應受其拘束；至投標須知有關押標金之記載當祇有重申招標公告意旨之性質，其並無變更招標公告之效力，是以，系爭採購案既為必須繳納押標金之工程採購案，並其招標公告已規定應繳納押標金，則上訴人自應提出押標金，其投標始為有效，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。至被上訴人刊登於網路上之投標須知縱有漏未勾選押標金之疏失情事，然對照其同時在「標價一定比率」欄位內記載押標金比率5%字樣之情形，上訴人非不可閱覽招標公告以資確認，亦經原審論述甚詳，上訴人徒以被上訴人刊登於網路上之投標須知有漏未勾選押標金之情事，進而爭執其投標可以不附押標金云云，殊非可取。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年1月25日
第四庭審判長法官劉鑫楨
法官吳明鴻法官陳秀美法官梁松雄法官劉介中以上正本證明與原本無異中華民國96年1月25日
書記官吳玫瑩