裁判字號：最高行政法院92年判字第1693號判決
裁判日期：民國92年12月04日
裁判案由：徵收補償
最高行政法院判決九十二年度判字第一六九三號
上訴人子○○
癸○○丑○○卯○○○即壬○○戊○○庚○○甲○○丙○○丁○○辛○○己○○乙○○訴訟代理人 林合民 律師
陳添輝 律師被上訴人臺北市政府工務局新建工程處代表人寅○○訴訟代理人 劉志鵬 律師
張勝傑 律師右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十一年八月二十八日臺北高等行政法院九十年度訴字第四六九七號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文原判決關於返還公法上不當得利部分及該部分訴訟費用之裁判均廢棄，發回臺北高等行政法院。
其餘上訴駁回。
右上訴駁回部分，上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人主張：（一）土地徵收條例第五十八條第二項明文規定徵用期間逾三年者，土地所有權人得請求需用土地人徵收所有權。原判決竟以國家才能擔任徵收權之主體，認為上訴人尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權云云，顯係不適用法規之違背法令。且依土地徵收條例第五十八條第二項之規定，土地所有權人得請求需用土地人徵收所有權。原判決認為需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係云云，顯然適用土地徵收條例第五十八條第二項之規定不當。（二）上訴人提起訴願，臺北市政府訴願審議委員會並不否認被上訴人係需用土地人，足證臺北市政府內部（包括被上訴人）均認定被上訴人係本件需用土地人，否則，被上訴人為何以自己名義拒絕上訴人之申請。此外，臺北市政府於本件申請案並未為任何行政處分，再交由被上訴人執行。因此，原判決認定原處分機關為臺北市政府，被上訴人僅係執行機關云云，適用訴願法第十三條顯有不當。且原判決否認被上訴人係需用土地人，即認為被上訴人之當事人適格有欠缺，並未說明理由，顯有判決不備理由之違背法令。此外，本件被上訴人是否適格，應依土地徵收條例第五十八條第二項而定，並非依同法第一條、第二條、第十四條、第十九條而定，原判決適用法規顯有不當。（三）原判決一方面認定被上訴人拒絕徵收系爭二筆土地，此為行政機關就公法上具體事件所為之決定對外直接發生法律效果之單方面行政行為，即為行政處分；另一方面卻又認定被上訴人既非徵收補償之主管機關，則其所為上開函復，純係居於需用土地人之執行機關之法律地位，針對上訴人之請求所為經辦事件之事實敘述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，並非行政處分。原判決理由顯然矛盾。（四）原判決於事實欄記載：上訴人主張系爭二筆土地並非因時效而形成公用地役關係之既成道路，被上訴人應依法辦理徵收補償云云，但卻於理由欄記載「系爭土地，地目為道，供公眾通行多年，已具有公用地役關係之事實，為兩造所不爭執」云云。判決之事實與理由顯然不一致，原判決並未說明其認定兩造不爭執之依據，顯有判決不備理由之違法。（五）上訴人於原審主張：系爭土地於日據時代並非既成道路，於光復後土地總登記時亦非登記為「道」地目；而係臺北市政府於民國（以下同）四十七年間罔顧上訴人受憲法保障之財產權，逕以政府公權力強行將系爭土地開闢為中正路，系爭土地之地目始變更為道。系爭土地被列為「道」使用，顯然係臺北市政府行使公權力之結果所致，並非因上訴人等怠於行使權利讓社會大眾通行而致使私有土地變成道路。原判決就上訴人上開主張，並未表示任何意見，顯有判決不備理由之當然違背法令。此外，上訴人爭執之事項即：系爭土地不是因時效而形成公用地役關係之既成道路。原判決竟認定：經查上訴人所有系爭土地，地目為道，供公眾通行多年，已具有公用地役關係之事實，為兩造所不爭執云云，顯有判決理由矛盾之違背法令。（六）系爭土地係政府為便利防空疏散，減輕空襲損害，開闢士林中正路，及興建中正橋而向上訴人徵用，上訴人自得依據土地徵收條例第五十八條之規定請求被上訴人徵收補償。故原判決認為本案並非國家對於私有土地之徵用，上訴人不得援引土地徵用體系中之徵收請求權云云，顯然錯誤。退步言之，上訴人於原審主張：土地徵收條例第五十八條規定對土地使用權限制超過三年，人民即得請求國家辦理徵收，則被上訴人限制上訴人對系爭土地之使用權長達四十餘年之久，上訴人當然更有權利請求被上訴人辦理徵收。同樣是限制土地使用權，本質上屬於相同的事務，當然應予以相同之處理。原判決將舉輕明重定位為類推適用，並以不相關之徵收與徵用觀念混淆視聽，顯得不倫不類，適用法律顯有錯誤。（七）鈞院四十五年判字第八號判例係就行政主體「依法律規定」或「以法律行為」對私人之動產或不動產取得管理權或他物權而為。本件被上訴人以公權力強行將系爭土地開闢為中正路，係根據何種法律規定，係以何種法律行為，為何有權將上訴人之私有土地強行開闢為中正路，而不必給予任何補償，政府若可以公權力強行將私有土地開闢為道路，而不必給予任何補償，那麼政府與盜匪有何區別。原判決認為被上訴人以公權力將上訴人之系爭土地強行開闢為中正路供公眾通行，受益人是通行之社會大眾，而非被上訴人，故被上訴人不必給付上訴人相當於租金之不當得利云云，顯然違反上訴人受憲法保障之私有財產權應受尊重之基本人權，為此求為廢棄原判決並撤銷訴願決定及原處分；被上訴人應辦理徵收上訴人子○○、丑○○、癸○○、 阮春香 、壬○○五人所有之臺北市○○區○○段三小段七八二地號土地，並補償其損失共計新臺幣（以下同）一億三千七百零三萬零四百元；並應給付上訴人子○○、丑○○、癸○○、阮春香、壬○○五人共計五千七百零九萬六千元暨自起訴狀繕本送達被上訴人翌日起迄清償日止，按年利率百分之五計算之利息。被上訴人應辦理徵收上訴人戊○○、庚○○、甲○○、丙○○、丁○○、辛○○、己○○、乙○○九人所有之臺北市○○區○○段三小段九四二地號土地，並補償其損失共計九千五百三十四萬七千二百元，並應給付上訴人戊○○、庚○○、甲○○、丙○○、丁○○、辛○○、己○○、乙○○九人共計三千九百七十二萬八千元暨自起訴狀繕本送達被上訴人翌日起迄清償日止，按年利率百分之五計算之利息。
二、被上訴人則以：（一）本件依土地徵收條例第一條、第二條、第十四條、第十九條之規定，土地徵收核准機關為內政部，補償機關為臺北市政府，被上訴人僅係執行機關，上訴人逕以非徵收補償主管機關之臺北市政府工務局新建工程處為被上訴人，當事人適格之要件顯有欠缺。系爭土地之徵收核准機關，依法既應為內政部，補償機關以及需用土地人均為臺北市政府，則被上訴人所為之函復，純係居於需用土地人之執行機關之法律地位，針對上訴人之請求所為經辦事件之事實陳述或理由說明，並非行政處分，實不因而發生徵收補償之法律效果，上訴人對之提起行政爭訟，於法顯有未合。（二）按公用徵收乃係損失補償之原因行為，不僅徵收之要件應由法律明確規定，財產權人應獲得之合理補償，法律亦須同時訂定，此稱為徵收補償結合條款，司法院釋字第四○○號解釋業已指明：國家應依法律之規定辦理徵收給予補償。再按，類推適用係法律漏洞之補充方法，但限於法律上的重要特徵與法律所明文規定者相同之類型。至於如何認定，則必須參酌該法律規定之立法目的與規範意旨而定，徵收與徵用係兩項不同之概念，二者並非相同性質之事務，不應予以相同之處理，準此，原判決適用法令並無任何違誤可言等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）請求撤銷原處分及訴願決定部分：本件上訴人於八十九年十二月一日向被上訴人申請徵收系爭二筆土地及核發徵收補償，被上訴人分別以八十九年十二月十八日北市工新配字第八九六二八一七二○○號函及北市工新配字第八九六二八一七三○○號函就系爭二筆土地函覆上訴人，表示系爭土地係屬既成道路土地，有關既成道路之補償，以主動開闢而未辦理徵收之既成道路為優先處理，為免財政更形惡化，擬暫緩推行既成道路之補償作業事宜，俟中央統一訂定補償辦法後再行辦理，而拒絕徵收系爭二筆土地。按土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條及訴願法第十三條規定，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，而補償機關以及需用土地人均為臺北市政府，被上訴人之法律地位毋寧係臺北市政府辦理土地徵收規劃與補償事務時之執行機關而已，依訴願法規定，原處分機關仍為臺北市政府。次按，土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之請求土地徵收，以及國家與私有土地所有權人間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。從而，被上訴人既非徵收補償之主管機關，則其所為上開函復，純係居於需用土地人之執行機關之法律地位，針對上訴人之請求所為經辦事件之事實敘述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，揆諸首揭規定及意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。縱認被上訴人所為上開函復之性質，係屬行政處分，然被上訴人僅係執行機關，則上訴人逕以非徵收補償主管機關之臺北市政府工務局新建工程處為當事人，對之提起本件訴訟訟，當事人適格自有欠缺。（二）請求徵收土地並予補償部分：
１、上訴人所有系爭土地，目前為臺北市○○路○道路用地，迄未辦理徵收及補償之事實，為兩造所不爭執，已如前述。本件所應審究者，為上訴人可否依行政訴訟法第五條規定，對被上訴人提出課予義務之訴，請求被上訴人作成徵收處分及上訴人可否依據司法院釋字第四○○號解釋，請求被上訴人給付徵收補償費之問題。土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因此，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序，一般人民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。其次，司法院釋字第四○○號解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則，係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎，更無從類推適用在「非既成道路」之情形。是以上訴人提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，於法難謂妥適。又縱認上訴人有請求被上訴人就系爭土地予以徵收之公法上請求權，惟依現行土地徵收條例規定，本件系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為被上訴人，已如前述，被上訴人並無作成徵收處分之權利，則上訴人請求被上訴人作成徵收處分，係屬當事人不適格；而徵收處分既未作成，徵收補償自亦無從發生。因此上訴人依行政訴訟法第五條規定，請求被上訴人對系爭土地辦理徵收補償，難謂有理由。末按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償之可言，此觀土地徵收條例第十一、十三、
十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。系爭土地既未經徵收，上訴人請求被上訴人辦理系爭土地之徵收補償，於法未合。至於土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，學說見解目前尚非一致，然參酌現行土地徵收條例第二十條第三項，以及司法院釋字第一一○號解釋意旨以觀，乃採取徵收無效說，而不採請求權發生說。依此規定亦足證明人民對國家公權力機關並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟，併此敘明。２、司法院釋字第四○○號解釋內明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，該號司法院解釋本身並非實定法，僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因。從而上訴人在無徵收處分存在之情況下，依行政訴訟法第八條規定提起給付之訴，請求被上訴人給付系爭土地徵收補償，於法亦有未合。３、憲法第七條所定平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準。準此，平等原則僅係依單純之消極的客觀法規範，而無主觀公權利之內涵，尚無從藉此導出人民即具有「得經由訴訟途徑請求獲得實現之法律地位」之主觀公權利。從而，國家公權力作用縱有違平等原則，不可即認為侵害人民之主觀公權利。又其權利性質亦僅係一種基礎性之基本權，自身並無意義，而須與其他基本權相結合，始能成為複數基本權，具備上開要件時，國家公權力作用違反平等原則而侵害平等權時，始發生侵害及於另一與平等權相結合之基本權的問題。本件上訴人對國家既不享有得請求徵收系爭土地之公法上請求權，則上訴人謂在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，而以平等原則為徵收請求權之依據，請求判命被上訴人應徵收系爭土地，自屬無理由。４、按土地利用法制，徵收與徵用係迥然不同的兩種概念，徵收乃終局性、永久的剝奪人民土地所有權，徵用則是定有一定期間的限制人民財產權之利用或行使。本案並非國家對於私有土地之徵用，乃屬顯然，則上訴人自不得援引土地徵用體系中之徵收請求權，要求被上訴人徵收系爭二筆土地。至於上訴人主張基於舉輕以明重之法理，上訴人更有請求被上訴人辦理徵收補償之權利，被上訴人不得拒絕，否則法律價值判斷將輕重失衡云云。按「舉輕以明重」於法學方法之本質上仍屬「類推適用」，而類推適用必須符合「本質上相同的事務予以相同處遇」之標準。「徵收」與「徵用」係兩項不同之概念，則二者並非相同性質之事務，不應予以相同之處理，上訴人主張自屬無理由。（三）請求被上訴人返還不當得利部分：經查上訴人所有系爭土地，地目為道，供公眾通行多年，已具有公用地役關係之事實，為兩造所不爭執，並有土地登記簿謄本附卷可稽，則依最高行政法院四十五年判字第八號判例，以及內政部八十五年十一月二十八日台內地字第八五一一三五三號函釋意旨，被上訴人使用系爭土地之行為，難謂無法律上之原因。矧系爭土地之所有權現仍屬上訴人共有，於公用地役關係發生後，僅使用權之行使受有限制，其所有權之狀況並未發生得喪變更，抑且系爭土地實際供公眾通行多年，其受益者為通行之社會大眾，並非被上訴人甚明。從而上訴人本諸公法上不當得利返還請求權，訴請被上訴人應給付相當於租金之補償金，難謂妥適。據上論結，本件上訴人之訴或屬不合法，縱令起訴合法，實體上亦屬無理由，因而駁回上訴人之訴。
四、（一）撤銷訴訟部分：本院按：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」土地徵收條例第十四條、第十九條、訴願法第三條第一項、行政訴訟法第四條第一項分別定有明文。是本件被上訴人顯非土地徵收之核准機關或補償機關，其就上訴人申請徵收系爭土地及給付徵收補償費之申請所為函復，對土地徵收及給付徵收補償事項並不生任何效力，核非屬行政處分，上訴人原不得對之提起行政訴訟，其提起本部分行政訴訟，尚非合法。原審駁回上訴人此部分之訴，核無不合，上訴意旨求予廢棄，為無理由，應予駁回。至本件被上訴人是否為需用土地人，及臺北市政府是否為原處分機關之認定，均與本件判決結果無涉，上訴人以原判決就本件需用土地人及原處分機關之認定有誤，指摘其違法，求予廢棄，依行政訴訟法第二百五十八條規定，並非有理。又原判決雖謂被上訴人拒絕徵收系爭二筆土地，惟並未認定此乃行政處分，則上訴人以原判決既認定該二函為行政處分，復為相反之認定，理由矛盾云云，亦非可採，併此敘明。（二）請求徵收及給付補償費部分：本院按：土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償（司法院釋字第四二五號解釋意旨參照）。因此公用徵收僅國家為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法上請求權。人民向國家請求徵收其所有土地之行為，其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。至司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償；及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」。另「徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。」土地徵收條例第五十八條第二項固定有明文，土地徵收條例第五十七條第二項、第五條第三項亦有相類之請求徵收之規定。惟此項徵收請求權，乃於既存之徵收處分或徵用處分及於特定之情況下，人民始得享有，非謂人民於國家因公益需要，興辦土地徵收條例第三條各款所定事業時，有請求國家徵收其私有土地之權。又依憲法第十五條之規定，人民之財產權應予保障。我國相關法律中，就人民財產權如何保障，業已訂有規定，苟人民之財產權受侵害，自得依法尋求救濟；惟人民若溢於法律規定之救濟內容、方法以外而為主張，仍不得認人民有此權利。是若非合於土地徵收條例有關規定，尚非可認依憲法第十五條之規定得衍生出人民有請求國家徵收其土地之權。經查：本件上訴人主張其所有系爭土地經開闢為臺北市○○區○○路，為此請求被上訴人徵收系爭土地，並給付徵收補償費，因本件被上訴人就土地徵收及給付徵收補償並無准許權限，已如前述，則上訴人向被上訴人請求為土地徵收及給付徵收補償費，無從准許。另揆之前開說明，本件上訴人尚無請求徵收土地之權；又土地徵收處分既未作成，自亦無給付徵收補償之可言，上訴人此部分請求均無從准許。原判決駁回上訴人此部分之訴，核無不合，上訴意旨求為廢棄，為無理由。至上訴人另以被上訴人前徵用系爭土地，自得依土地徵收條例第五十八條規定，請求徵收系爭土地云云，惟依行政訴訟法第二百五十四條第一項規定，本院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎，查上訴人於原審未曾主張系爭土地前已經徵用，原審亦未就此為事實認定，本院自無從就此為審酌，上訴人以此為理由，提起上訴，並非有據。（三）給付不當得利部分：本院按：認定事實應憑證據，苟無證據，自不得認定事實。經查：本件上訴人於原審起訴時至言詞辯論終結時止，均主張系爭二筆土地並非因時效而形成公用地役關係之既成道路（原審卷第四六九七號卷第六頁至第七頁起訴狀、第七十一頁準備書狀、笫八十九頁、第九十六頁準備程序筆錄、第一二三頁、第一二四頁言詞辯論筆錄、第一二七頁、第一二九頁辯論意旨狀，第四六九八號卷第六頁起訴狀、第一○五頁準備書狀、第一二三頁、第一三○準備程序筆錄、第一三四頁準備書狀、第一五七頁言詞辯論筆錄），由此應認上訴人就系爭土地已成為既成道路之事實，並未為自認，乃原判決認定「原告（即本件上訴人）所有系爭土地，地目為道，供公眾通行多年，已具有公用地役關係之事實，為兩造所不爭執。」（原判決第三十二頁）非無認定事實未憑證據之違法，上訴人執以指摘，並非無據，又此部分攸關上訴人請求是否有理由，上訴意旨就此部分求為廢棄，為有理由，應由本院將本部分予以廢棄，並發回原審法院。
據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條一項、第二百六十條第一項、第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十二年十二月四日
最高行政法院第三庭
審判長法官葉振權
法官林家惠法官吳錦龍法官劉鑫楨法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官阮桂芬中華民國九十二年十二月四日