最高行政法院94年度判字第272號判決

裁判字號：最高行政法院94年判字第272號判決

裁判日期：民國94年02月24日

裁判案由：徵收補償

最高行政法院判決
94年度判字第00272號上訴人庚○○
辛○○甲○○丙○○○己○○戊○○丁○○共同訴訟代理人 陳三兒 律師被上訴人高雄縣政府代表人 楊秋興 被上訴人中華電信股份有限公司代表人乙○○訴訟代理人 蔡亞寧 律師
張迺良 律師上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國92年8月22日高雄高等行政法院92年度訴字第88號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人主張：本件因被上訴人中華電信股份有限公司（下稱中華電信公司）對系爭坐落高雄縣○○鄉○○段879、
921、924、925地號土地提出機關用地需求，及被上訴人高雄縣政府將系爭土地劃為機關用地並限制其利用，依憲法第15條、行政程序法第8條、司法院解釋第400號解釋意旨或類推適用土地法第217條規定，被上訴人均有完成系爭土地徵收行為之義務。原判決僅以現行法令中並無土地所有權人得直接請求徵收機關徵收保留用地權利之規定，即逕行駁回上訴人原審之訴，而未審酌系爭土地遭保留為機關用地且限制利用已達三十多年，且周邊鄰接之土地己完成重劃，縱令依法檢討變更系爭土地之使用用途，不再編為機關用地，惟系爭土地亦無法再為從來有效之利用等事實，其加諸於土地所有權人之不利益，對上訴人造成重大權利之個別損害，已達於特別犧牲之程度，是原判決有關法律之適用，其見解自難謂正確，而與憲法第15條保護人民財產權之意旨顯相違背，因而求為廢棄原判決等語。
二、被上訴人中華電信公司則以：依行政訴訟法第5條及第14條規定，人民請求應為行政處分之訴訟，應以中央或地方機關為被告，本件被上訴人中華電信公司為依公司法登記設立之私法人，並非中央或地方機關。另依上訴人於原審所述事實，被上訴人中華電信公司充其量為需地機關而已；依土地法第222條規定，徵收應由中央地政機關核准之，且被上訴人中華電信公司亦非行政訴訟法第25條所稱之受委託行使公權力之團體，是上訴人對被上訴人中華電信公司提起本件行政訴訟，而未列內政部為被告，乃當事人不適格，其起訴顯無理由。原判決雖未依行政訴訟法第107條第3項規定駁回上訴人原審之訴，惟本件被上訴人中華電信公司既有當事人不適格之情形，上訴人提起本件上訴亦無理由。又本件爭點於上訴人對被上訴人有否徵收請求權，而上訴人於原審已自承「原告請求被告徵收系爭土地，雖無直接法律之規定」，則上訴人於原審之請求，確屬於法無據無疑；原判決亦因法無明文規定而駁回上訴人之訴，自無違背法令。至於上訴人所稱系爭土地無法再為有效之利用，其受有損害云云，縱使為真，亦與上訴人依法無徵收請求權無涉等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人所有系爭土地係屬澄清湖特定區計畫內土地，經58年11月15日府建土字第108548號函發布實施之都市計畫規劃為機關用地，至87年7月14日該都市計畫第2次通盤檢討案發布實施，系爭土地仍被保留為機關用地，計畫書並指定供交通部電信人員訓練所使用，迄今屬該機關用地範圍之土地大部分均已經徵收完畢，僅餘上訴人所有系爭土地未辦理徵收，上訴人向被上訴人高雄縣政府請求辦理徵收，經被上訴人高雄縣政府以91年6月24日府建都字第0910107314號函請被上訴人依法查明逕復，並副知上訴人；嗣經被上訴人中華電信公司電信訓練所以91年7月25日訓總字第91A00000000號函復上訴人略謂確已無需再行徵購土地等情，已經兩造分別陳述在卷，並有都市計畫書及上述函文附卷可稽。（二）關於被上訴人中華電信公司部分：１、按土地徵收條例第1條第2項、第3項、第11條、第13條、第14條、第17條、第18條、第19條、第20條、第22條規定，土地徵收之當事人分別為需用土地人、徵收人及被徵收人，而需用土地人稱徵收請求權人，即為興辦公共事業，或實施國家經濟政策需要徵收土地以供使用之人；徵收人則為得行使土地徵收權之人，依土地法第208條、209條及土地徵收條例第3條規定，土地徵收權之行使，只可由國家或代表國家之政府機關為之；另依土地徵收條例規定代表國家核准徵收機關為內政部，代表國家執行徵收機關為直轄市或縣（市）政府，故我國土地徵收制度其土地徵收人與需用土地人非為同一，需用土地人並無直接徵收他人土地之權，須依一定程序請求行使徵收權之國家予以核准並執行。故在我國土地徵收制度之建制上，其徵收請求權係賦予需用土地人，故並無任何法律規定人民有請求國家為徵收或請求需用土地人發動其徵收請求權之請求權存在。至於司法院釋字第400號解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之請求權依據。本件上訴人所有系爭土地係經都市計畫編定為機關用地，計畫書並指定供交通部電信人員訓練所使用，而該電信訓練所經改制隸屬被上訴人中華電信公司，故被上訴人中華電信公司為該機關用地之需用土地人，固堪認定；然依上開所述，依現行法律規定，人民並無請求需用土地人發動其徵收請求權之請求權存在；而司法院釋字第400號解釋既不可作為向國家請求作成徵收補償處分之請求權依據，則本於相同法理，其未賦予人民有請求需用土地人發動其徵收請求權之請求權甚明；是上訴人主張依據司法院釋字第400號解釋之法理，其有請求被上訴人中華電信公司發動其徵收請求權之請求權云云，自無可採。２、按行政程序法第6條規定之平等原則，並非要求完全不得差別對待，而是要求不得恣意為差別對待，亦即依事物之本質，就事實情況之差異及立法目的而為不同之規範。且土地徵收係國家因公共事業之需要或實施國家經濟政策，依法定程序，強制取得私人土地權利（所有權及他項權利等），並給予合理補償之行政行為，是土地徵收本質上係國家基於公權力強制剝奪私人土地權利之行為。而機關用地依據都市計畫法第42條及第43條規定，則係都市計畫為增進市民活動之便利及確保都市生活環境而劃設之公共設施用地；都市計畫則為一促進都市建設發展之綜合性計畫，其目的在使整個都市建設，能按計畫有秩序的進行，以創造安全、便利、舒適、優美的都市生活空間，改善居民生活環境，促進市鄉有計畫之均衡發展。故而土地雖經編定為機關用地（公共設施用地），但需地機關仍有本於其需求情況而決定請求徵收之時程及徵收之土地之裁量權，而此裁量權即符合依事物之本質，就事實情況之差異，而為不同之行為，自與平等原則無違；此亦是現行法制未賦予人民有請求國家為徵收或請求需用土地人發動其徵收請求權之請求權緣故；況違反平等原則並不立刻侵害人民之主觀公權利，蓋平等原則本身並無主觀公權利之內涵，而是否侵害平等權，需另行依其他法律規定判斷之。依上開所述，我國現行法制並未賦予人民有請求國家為徵收或請求需用土地人發動其徵收請求權之請求權存在，是上訴人自不得本於憲法第7條及行政程序法第6條平等原則規定，透過訴訟途徑，主張其有上述之請求權存在。上訴人主張依據憲法第7條及行政程序法第6條平等原則規定，被上訴人中華電信公司應發動其徵收請求權云云，自無可採。又司法院釋字第400號解釋雖謂：「．．．若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。．．．」然此認定之前提事實，乃該已經徵收之私有土地固係供作道路使用，而該未徵收之既成道路事實上亦已供道路使用，故其實際上均已供道路使用之事實相同，所差異者僅為一已徵收，一未徵收；然系爭土地，事實上並未供機關使用，至於其他土地經徵收者則已供機關使用，是本件之事實核與司法院釋字第400號解釋之背景事實並不相同，是上訴人予以援引，自有未合。３、土地法第213條固已規定保留徵收，惟系爭土地僅是經都市計畫編定機關用地，並未保留徵收，上訴人僅以系爭土地經編定為機關用地，並經都市計畫通盤檢討均未變更，即謂系爭土地經保留徵收，實有誤會。另系爭土地既無經保留徵收情事，況保留徵收並非徵收，而被上訴人中華電信公司雖有與上訴人進行協議價購之程序，但因未能達成協議，並未完成價購程序一節，已經兩造分述在卷，則依土地徵收條例第11條規定，兩造僅是進行徵收土地前之程序，並未進入徵收之程序；是上訴人以系爭土地已經保留徵收，並進行價購協議為由，主張實質上被上訴人已許可徵收系爭土地，進而主張上訴人有請求被上訴人中華電信公司發動徵收請求權之請求權云云，更屬誤解。４、系爭土地既無保留徵收情事，且未經核准徵收，更無上訴人所稱實質上已為徵收情事，是上訴人以被上訴人中華電信公司未發動其徵收請求權，有違行政程序法第8條之誠信原則及信賴保護原則暨同法第123條第3款規定，更屬誤會，不足採取。另本件事實並非土地法第217條所規範之情況，是上訴人予以援引，實無可採。（三）關於被上訴人高雄縣政府部分：依土地徵收條例第2條前段、第13條、第14條、第15條、第17條、第18條、第19條規定，提出徵收土地之申請，其核准機關為內政部，至該管直轄市或縣（市）政府，則為土地徵收之補償機關及執行機關，從而為土地徵收之公告等程序及補償程序之進行，均以主管機關內政部已作成核准徵收處分為前提；換言之，需內政部已核准土地之徵收，該管直轄市或縣（市）政府始得為土地徵收之公告及為土地補償之處分，進而發放徵收補償費；故人民請求直轄市或縣（市）政府為土地徵收公告等程序及為徵收補償費之發放，自以有徵收處分及補償處分存在為前提，否則其請求權即不存在。本件上訴人所有之系爭土地既未經被上訴人中華電信公司發動徵收請求權，且內政部更未為准予徵收之處分，則依上開所述，上訴人自無請求被上訴人高雄縣政府辦理系爭土地徵收公告等程序及為徵收補償費發放之請求權存在，是上訴人訴請被上訴人高雄縣政府辦理系爭土地徵收公告等程序及為徵收補償費之發放，自無可採。（四）綜上所述，上訴人並無請求被上訴人中華電信公司發動其徵收請求權之請求權存在，亦無請求被上訴人高雄縣政府辦理系爭土地徵收公告等程序及為徵收補償費發放之請求權存在，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：原判決以前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合，上訴意旨仍執陳詞，指摘原判決違誤，聲明廢棄，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國94年2月24日
第二庭審判長法官葉振權
法官林清祥法官劉鑫楨法官吳明鴻法官梁松雄以上正本證明與原本無異中華民國94年2月24日
書記官阮桂芬