裁判字號：最高行政法院99年裁字第2606號裁定
裁判日期：民國99年10月28日
裁判案由：資遣
最高行政法院裁定
99年度裁字第2606號抗告人 杜逸正 上列抗告人因與相對人教育部間資遣事件，對於中華民國98年12月31日臺北高等行政法院98年度訴字第2089號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文原裁定廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。
理由
一、按抗告法院認為抗告有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、抗告人原係私立仁德醫護管理專科學校（下稱仁德醫校）通識教育中心專任講師，該校以抗告人授課基本鐘點不足，且因學術專長等情，無法遷調至其他教學單位，亦不願轉任職員，提經該校通識教育中心教師評審委員會及學校教師評審委員會（下稱二級教評會）決議，依教師法第15條規定資遣抗告人，並以民國（下同）97年4月8日仁專人字第0970001476號函報請相對人核准。相對人以抗告人既不願接受資遣，仁德醫校逕以強制資遣是否妥適，因涉當事人重大權益，請該校審慎妥處後，再報相對人核辦等由，以97年7月11日台人（三）字第0970126165號書函否准所請。嗣仁德醫校以97年7月21日仁專人字第0970003178號函報請相對人核准，相對人以97年9月19日台人（三）字第0970180736號函（下稱系爭函文）同意仁德醫校資遣抗告人，並自文到之日生效。仁德醫校於97年9月24日將系爭函文轉知抗告人，抗告人不服，向相對人中央教師申訴評議委員會（下稱中央申評會）提出申訴，經申訴決定略以，主管教育行政機關依教師法第15條規定，對於學校作成教師資遣之決議，所為之「核准」，按其性質乃基於行政監督之立場，審視學校資遣教師之處分，有無遵守相關法律規定及程序所為之表示；學校資遣教師之措施應係作成該等措施之學校所為。準此，主管教育行政機關依前揭規定，對於該等學校措施所為核准表示之本身，不過係本於行政監督所為之認可，並非「損害」本件抗告人「教師權益」之措施。本件對於抗告人作成資遣之原措施，應係仁德醫校所為，抗告人若不服此資遣措施，依法應向學校教師申訴評議委員會提出教師申訴。抗告人以系爭函文提出申訴，系爭函文並非主管機關對抗告人之措施，是以，本件申訴之提起，於法自有未合，乃決定不受理其申訴。相對人以97年12月15日台申字第0970241943號函檢送中央申評會申訴評議書予抗告人，抗告人不服，向行政院提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審以98年度訴字第2089號裁定駁回其訴。抗告人不服，向本院提起本件抗告。
三、本件原裁定略以：依本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，公立學校教師就學校有關教師個人之措施不服，循序提起行政訴訟時，應以學校為被告，提起撤銷訴訟，「不生單獨對主管教育行政機關之核准進行行政救濟問題」。換言之，教師對於學校解聘、停聘或不續聘，主管教育行政機關之核准行為，僅是機關之內部行為，未對外發生法律效果，非行政處分，當事人並不能單獨進行行政救濟。系爭函文係相對人同意仁德醫校資遣抗告人，並自文到之日生效，非屬行政處分，抗告人不得以之作為提起撤銷訴訟之標的。是以，抗告人提起本件撤銷訴訟，因抗告人無被侵害之權利或法律上利益，無進行爭訟而為實質審查之實益，自非合法，乃裁定駁回其訴。
四、抗告意旨略以：因抗告人所任職之仁德醫校為私立學校，該校不論依教師法第14條第1項之事由將教師予以解聘、停聘或不續聘，或者依同法第15條將教師予以資遣，自不可能為所謂之行政處分，因此該校對教師之解聘、停聘、不續聘或資遣之教評會決議，勢必要等到該校依同法第14條第3項或第15條後段，報請主管教育行政機關核准，並俟主管教育行政機關予以核准，始能生效。換言之，私立學校所為解聘、停聘、不續聘或資遣等行為，若屬單純私法聘僱契約之終止問題，當無經主管教育行政機關核准之必要及可能，益證相對人之核准係屬行政處分。由此可知，私立學校對教師之解聘、停聘、不續聘或資遣，於主管教育行政機關核准時始生效力，則主管教育行政機關所為之核准，顯然有使私立學校得對教師為解聘、停聘、不續聘或資遣行為之效果，性質上顯然為形成私法效果之行政處分，因此，受解聘、停聘、不續聘或資遣之教師，應可對主管教育行政機關之核准處分提起行政爭訟。從而，本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議之決議係認公立學校教評會對教師所為之解聘、停聘、不續聘或資遣之決議，具有行政處分之性質。反面解釋，私立學校教評會對教師所為之解聘、停聘、不續聘或資遣之決議，即不可能有行政處分之性質，無從發生直接將教師解聘、停聘、不續聘或資遣之效果，而必須再經由報請主管教育行政機關核准後，始生解聘、停聘、不續聘或資遣之效力。職故，該核准顯為行政處分，且受解聘、停聘、不續聘或資遣之教師也只能對主管教育行政機關之核准處分提起行政爭訟。綜上，本件抗告人既係經仁德醫校以教師法第15條之事由，由該校教評會作成資遣抗告人之決議，並報請相對人核准，相對人予以核准（此「核准」始為行政處分），抗告人應得以相對人為被告，提起行政訴訟。原審未察私立學校與公立學校之不同，誤將本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議「針對公立學校」之決議予以擴張適用，原裁定顯然違背法令，爰請裁定廢棄原裁定，發回原審法院更為裁判等語。
五、按「為明定教師權利義務，保障教師工作與生活，以提昇教師專業地位，特制定本法。」及「因系、所、科、組、課程調整或學校減班、停辦、解散時，學校或主管教育行政機關對仍願繼續任教且有其他適當工作可以調任之合格教師，應優先輔導遷調或介聘；現職工作不適任或現職已無工作又無其他適當工作可以調任者或經公立醫院證明身體衰弱不能勝任工作者，報經主管教育行政機關核准後予以資遣。」分別為教師法第1條及第15條所明文。次按「本法第15條有關資遣原因之認定，由學校教師評審委員會審查。」為教師法施行細則第21條所明定。準此，教師之資遣涉及憲法基本權中之工作權及生存權保障之問題，故上述有關教師之資遣應報經主管教育行政機關核准之規定，應屬強制規定，至於有關資遣原因之認定，則授權由學校教評會審查。再按「公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位（司法院釋字第382號解釋理由書第2段參照）。公立學校教師之聘任，為行政契約。惟在行政契約關係中，並不排除立法者就其中部分法律關係，以法律特別規定其要件、行為方式、程序或法律效果，俾限制行政契約當事人之部分契約自由而維護公益。公立學校教師於聘任後，如予解聘、停聘或不續聘者，不僅影響教師個人權益，同時亦影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利，乃涉及重大公益事項。是教師法第14條第1項規定，教師聘任後，除有該項各款法定事由之一者外，不得解聘、停聘或不續聘，乃為維護公益，而對公立學校是否終止、停止聘任教師之行政契約，以及是否繼續簽訂聘任教師之行政契約之自由與權利，所為公法上限制。除該項教師解聘、停聘或不續聘法定事由之限制外，該法另定有教師解聘、停聘或不續聘之法定程序限制（教師法第14條第2、3項、同法施行細則第16條各款參照）。是公立學校教師因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經該校教評會依法定組織（教師法第29條第2項參照）及法定程序決議通過予以解聘、停聘或不續聘，並由該公立學校依法定程序通知當事人者，應係該公立學校依法律明文規定之要件、程序及法定方式，立於機關之地位，就公法上具體事件，所為得對外發生法律效果之單方行政行為，具有行政處分之性質。公立學校依法作成解聘、停聘或不續聘之行政處分，其須報請主管教育行政機關核准者，在主管機關核准前，乃法定生效要件尚未成就之不利益行政處分，當事人以之作為訴訟對象提起撤銷訴訟，其訴訟固因欠缺法定程序要件而不合法。惟鑑於上開解聘、停聘或不續聘之行政處分影響教師身分、地位及名譽甚鉅，如俟主管教育行政機關核准解聘、停聘或不續聘之行政處分後始得救濟，恐失救濟實益，而可能影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利，故法律如另定其特別救濟程序，亦屬有據。查教師法第29條第1項規定：『教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。』第31條第1項規定：『教師申訴之程序分申訴及再申訴二級。』同條第2項前段規定：『教師不服申訴決定者，得提起再申訴。』是教師得提起申訴、再申訴之對象，依教師法第29條第1項規定為『主管教育行政機關或學校有關其個人之措施』，而公立學校解聘、停聘或不續聘之行政處分，在主管機關核准前，應屬學校有關教師個人措施之一種，故公立學校教師得對法定生效要件尚未成就之不利益行政處分提起申訴、再申訴以資救濟，乃上開法律所為特別規定。另查教師法第33條規定：『教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。』其中所謂『按其性質』，首應區分學校與教師間之聘約關係屬私法契約或行政契約。公立學校教師之聘任屬行政契約，自不適用普通法院救濟途徑，相關爭議自應『依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。』又由於上開第33條前段規定『教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者』，得按其性質依訴願法或行政訴訟法請求救濟。是公立學校教師就學校有關教師個人之措施不服，得按其性質選擇循申訴、再申訴（視為訴願）、行政訴訟途徑；或按其性質逕提訴願、行政訴訟，以資救濟，乃法律特別規定之救濟途徑及當事人就不同救濟途徑間之自由選擇權。公立學校教師得對法定生效要件尚未成就之不利益行政處分提起申訴、再申訴以資救濟，乃教師法第29條第1項所為特別規定，已如前述，則作為法律明定之另一救濟途徑選項（即按其性質逕提訴願、行政訴訟），其具行政處分性質者之爭議，自無限制解釋為須俟法定生效要件成就後始得提起之理，否則即與教師法第33條前段明定申訴、再申訴（視為訴願）、行政訴訟，與逕提訴願、行政訴訟，乃當事人得依其意願自由選擇救濟途徑之意旨不符。故公立學校教師得對法定生效要件尚未成就之不利益行政處分提起訴願、行政訴訟以資救濟，乃教師法第33條所為之特別規定。至當事人循序提起行政訴訟時，其被告機關之記載與訴訟類型，應與法定生效要件成就後之不利益行政處分之救濟程序相同，即以學校為被告，提起撤銷訴訟，俾於教師法在一般救濟程序外另定特別救濟途徑，且明定當事人有救濟途徑自由選擇權之現制下，使個案救濟程序不致愈趨複雜，以符有效法律保護之法治國家基本原則。公立學校教師對生效要件尚未成就之解聘、停聘或不續聘處分所進行之行政救濟程序進行中，各該不利益行政處分因經主管教育行政機關核准而發生完全效力者，當事人之前已依法進行之行政救濟程序即轉正為一般行政救濟程序，故不生單獨對主管教育行政機關之核准進行行政救濟問題；至當事人不服公立學校解聘、停聘或不續聘之行政處分，但未利用法定特別程序救濟（或遲誤法定特別救濟程序相關期限），而俟主管教育行政機關核准該行政處分後，始依教師法第29條第1項、第31條第2項前段及第33條規定提起申訴、再申訴（視為訴願）或依法逕提訴願後，再以學校為被告依法提起撤銷訴訟者，亦無不合，於此情形，當事人如以教育行政主管機關為被告者，法院應妥為行使闡明權，使當事人改以學校為被告，以資保障當事人權益，均併予指明。」本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議固有決議，惟此乃係本院就「公立學校教師」聘任後，因具有「教師法第14條第1項各款事由之一」，經教評會決議通過予以解聘、停聘或不續聘，該公立學校報請主管教育行政機關核准，同時通知該教師，該教師不服，應以何者為被告？提何種類型行政訴訟？以資救濟之情事所作成之決議，核與本件抗告人因與仁德醫校簽訂私法契約，受該校聘任為「私立學校教師」，嗣因授課基本鐘點不足，且因學術專長等情，無法遷調至其他教學單位，亦不願轉任職員，經該校二級教評會決議認定「教師法第15條規定」之資遣原因成立，該校報請主管教育行政機關核准，同時通知抗告人之情事有別，則抗告人不服，應以何者為被告？提何種類型行政訴訟？以資救濟，自無法援用本院上開決議所指之法定特別行政救濟途徑救濟，而應循一般行政救濟途徑救濟。復因仁德醫校為私立學校，非各級政府依法令設置實施教育之機構，而具有機關之地位者，該校二級教評會之決議雖係對抗告人之措施，且有損害抗告人憲法基本權中之工作權及生存權之虞，惟因該決議非屬行政處分，抗告人無從以該校為被告，對於該決議提起撤銷訴訟，而應俟相對人就該校報請資遣抗告人以系爭函文作成核准之行政處分後，以相對人為被告，對於該核准之行政處分提起撤銷訴訟。從而，原審認為系爭函文係相對人同意仁德醫校資遣抗告人，並自文到之日生效，非屬行政處分，抗告人不得以之作為提起撤銷訴訟之標的，是抗告人提起本件撤銷訴訟，因抗告人無被侵害之權利或法律上利益，無進行爭訟而為實質審查之實益，乃從程序上裁定駁回抗告人在原審之訴，容有未洽。抗告意旨執此指摘，求予廢棄，為有理由，爰將原裁定廢棄，由原審法院調查後更為裁判。
六、據上論結，本件抗告為有理由，依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。
中華民國99年10月28日
最高行政法院第四庭
審判長法官劉鑫楨
法官廖宏明法官吳慧娟法官曹瑞卿法官林金本以上正本證明與原本無異中華民國99年10月29日
書記官莊俊亨