臺北高等行政法院93年度訴字第2614號判決

裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第2614號判決

裁判日期：民國94年10月13日

裁判案由：環境影響評估法

臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02614號原告甲○○
巳○○庚○○申○○宙○○乙○○地○○卯○○辰○○子○○寅○○宇○○丙○○丁○○戊○○Ａ○○丑○○玄○○己○○辛○○癸○○天○○壬○○午○○未○○黃○○酉○○戌○○亥○○共同訴訟代理人
蔡志揚 律師 詹順貴 律師(兼送達代收人)被告行政院環境保護署代表人Ｂ○○署長）住同訴訟代理人 劉緒倫 律師
呂昱德 律師
參加人欣服股份有限公司代表人Ｄ○○訴訟代理人 林雯澤 律師輔助參加人臺北縣政府代表人Ｅ○○代理縣長）訴訟代理人Ｃ○○
Ｆ○○上列當事人間因環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國93年7月1日院臺訴字第0930085079號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：本件原告於民國（下同）92年8月15日以欣服股份有限公司(以下稱欣服公司)申請開發臺北縣新店市○○段溪西小段32號等52筆土地，提審「新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建工程」（下稱掩埋場興建工程）環境影響說明書，經臺北縣政府於89年12月21日召開第1次討論會，依其會議紀錄所載，該次討論會之審查結論為建議進行第2階段環境影響評估。原告主張臺北縣政府於90年2月22日召開第1次審查會時，竟未就前開討論會中各環境影響評估委員及單位之意見，命開發單位欣服公司提出具體之改善措施並予檢討審查，卻假借鑑於臺北縣一般事業廢棄物處置問題緊迫，故為權宜計，除請開發單位欣服公司對地方民意、交通影響、安全課題等慎重分析其環境影響及提出周全對策外，並組成一般廢棄物處置督察小組密切注意本案發展，嗣臺北縣政府於90年3月
15日召開第2次審查會時，無視環境影響評估委員、交通局、新店市公所等對交通問題之質疑及當地居民反對興建之意見，即做成有條件通過環境影響評估之審查結論，並於90年
8月21日公告，顯有違反憲法保障人民基本權利之比例原則，並有逾越及濫用裁量權之違法云云，向被告申請本於上級中央主管機關之職權，撤銷臺北縣政府90年8月21日公告之「新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建工程環境影響說明書」審查結論(以下稱系爭審查結論)：「本案有條件通過環境影響評估審查」，並命臺北縣政府應依環境影響評估法(下稱環評法)第8條規定進行第2階段環境影響評估。經被告以92年11月28日環署綜字第0920086696號函復，以本案之目的事業主管機關為臺北縣政府，依行為時環評法施行細則第12條規定，本案環境影響說明書審查，係屬臺北縣政府權責，來函所陳本案環境影響說明書審查事宜，該府已於92年8月29日以北府環一字第0920037123號函復在案，請逕參考辦理等語。茲原告以其等於92年8月15日向被告提出申請，迄未獲任何處置或回復云云，提起訴願，經遭不受理駁回(訴願決定機關同時另將原告不服臺北縣政府90年8月21日公告之系爭審查結論提起訴願及申請命臺北縣政府應依環評法第
8條規定進行第2階段環境影響評估部分，業經行政院於93年5月10日以院臺訴移字第0930015986號移文單移由被告審理，被告於93年12月14日以環署訴字第0930049814號訴願決定書駁回訴願，原告不服另提起行政訴訟，為本院另以93年訴字第394號受理中)，遂向本院提起行政訴訟。本院認為本件訴訟之結果，欣服公司之權利或法律上利益將受損害，有使其獨立參加被告訴訟之必要，又台北縣政府為本件原告請求被告撤銷之系爭審查結論公告（有條件通過環境影響評估）之公告機關，本院認其有輔助參加被告訴訟之必要，爰裁定欣服公司應獨立參加、臺北縣政府應輔助參加本件被告之訴訟。(系爭審查結論公告曾經部分原告連同其他第三人於92年7月4日向輔助參加人申請確認無效，經輔助參加人於92年8月29日以北府環一字第0920037123號否准，該部分原告及其他第三人不服提起行政訴訟，經本院於93年11月4日以92年度訴字第4816號裁定，認應提起撤銷而誤提起確認行政處分無效之訴訟，未經訴願程序，而移送被告審理，經被告於94年7月28日以環署訴字第0940048572號訴願決定，訴願人與本件原告相同部分訴願不受理，其餘訴願人部分訴願駁回，訴願書見本院卷二第223頁，該案訴願人不服提起行政訴訟，為本院另以94年訴字第2466號受理中。)
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈原決定撤銷。
⒉被告應作成撤銷臺北縣政府90年8月21日公告之系爭審查結論之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢獨立參加人聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈣輔助參加人聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：㈠原告主張之理由：
⒈主管機關審查環境影響說明書作成之審查結論依最高行政
法院之見解為行政處分。按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1項定有明文。查最高行政法院92年度裁字第519號裁判明揭：「‧‧‧惟查本件系爭雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興建營運計畫環境影響說明書審查會審查結論謂：本案有條件通過環境影響評估審查，開發單位應依下列（一）至（十八）事項辦理，此有第2次審查會議記錄在卷可稽。經查其或係垃圾車輛經過地區應如何確保社區或校區之環境品質，或為有毒危害性污染物之防制及監測規定，難謂不具法律效果，參諸環評法第16條第1項：『已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容』及第22條前段：『開發單位於未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前，即逕行為．．．開發行為者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。』以觀，此項審查結論，難謂對開發單位不具拘束力，原裁定認其未對外直接發生法律效果，非屬行政處分云云，自有違誤。」是系爭審查結論公告文為行政處分，自無疑問。
⒉行政程序法第117條：「違法行政處分於法定救濟期間經
過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」。環評法第23條第8項及第9項：「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」⒊開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令。按環評
法第5條第2項規定：「‧‧‧環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」本件開發單位依環評法第7條檢具環境影響說明書送審之時，應適用環保署86年12月31日發布之「開發行為環境影響評估作業準則」(以下稱環評作業準則。該準則第1條明定：「本準則依環評法（下稱本法）第5條第2項規定訂之。」。①地質地形問題：按「開發單位應評估整地作業及取土與棄土運輸之負面影響，在整地土方之地形圖上標示挖填方位置、深度及推估數量，並訂定因應對策。」、「在規劃期間開發單位應進行基地及毗鄰地區之地形地質及土壤調查。預測邊坡穩定、地基沉陷、地質災變、土壤污染及土壤液化等潛在可能性，並提出因應對策。開發基地如屬山坡地，其規劃應符合下列原則：一、地質敏感坡度過陡之土地，應儘量避免使用。‧‧‧」、「開發單位對於開發行為因基礎開挖與處理、抽沙、填土、高填方或地下深開挖包含隧道、涵管以及營運期間可能造成之各種地面沉陷或地下水位變化等現象，應予預測研判其可能影響，並提出因應對策。」分別環評作業準則第13條第3項、第19條及第24條所明定。查本件最後一次審查會審查委員（單位）審查意見：「本規劃報告中有關水土保持計畫僅止於原則性，對於施工中之防災措施、截流措施及回填過程之邊坡處理均未明確交代，近年來掩埋場之災變等例所以發生之因素在規劃案中如何改進應有所考量」、「有關數值分析之根據下列幾點待釐清：
（一）為何Ko等於1？（二）未開挖煤層、已開挖煤層之E、V、強度等參數如何決定？（三）已開發煤坑之應力集中效應未評估？應力集中可造成煤坑之進一步破壞，如何可以『平均』視之。（四）為何只觀察√v，剪應力（√J2）之增量應是造成破壞之直接因素」、「基地全區之坡度頗高，五級坡佔28.3％，六級坡佔56.6％，全區之平均坡度高達60.7％。請以圖示說明本案預計使用之填埋區域之坡度分布情形及填埋深度，並分析其相關結構物之安全性」、「本區地下水水位相當高，然於報告中始終未補充基地地下水之水文與水質現況調查資料」、「基地內有廢礦坑道處，如產生沈陷，是否可能造成不透水布之破裂及滲出水收集管線之斷裂，請補充分析」；顯見開發單位檢具之環境影響說明書尚非符合上開條文規定，亟待開發單位補正後審查確認。②營運管理問題：按「開發單位規劃廢（污）水處理系統、廢棄物處理系統、轉運站或廢棄物焚化（資源回收）廠時，均應考慮未來其營運管理維護之實務問題，訂定營運管理計畫，其內容應包括左列各項：‧‧‧四、管理組織之權責分工及管理方式。」為環評作業準則第43條第4項第4款所明定（原證28）。本件最後一次審查會審查委員（單位）審查意見：「現今一般事業廢棄物之內涵所含項目究竟有否確切定義？以『油泥』為例，它可不可能含有害物質而仍被列為『一般』？如定義仍處不清現狀，所以管制作業之重要性則當格外重要，且監督作業亦同。所以，原說明書中涉及『管制』與『監督』部分須加強與從詳討論」、「請再說明進場廢棄物之種類，除進場證明及現場輻射檢測外，是否還有其他確定方法」、「廢棄物進場之管理制度，建議再作更詳細之說明」、「管制進場之查核程序請再補充，事廢審查、確立、核可之程序」、「在管理辦法上應力求詳盡，（一）如何避免有毒廢棄物的混入，抽查的頻率等，（二）掩埋後植栽的復育時程，以避免土石大量流失的可能，（三）管理辦法還要包括人力‧‧‧的安排及工作。」、「前次審查委員也提出類似的質疑，但開發單位的回覆仍缺乏『具體』的說明」；顯見開發單位檢具之環境影響說明書尚非符合上開條文規定，亟待開發單位補正後審查確認。③交通問題：按「開發單位應由相關資料及量測交通量，評估開發行為於施工及營運期間所產生交通運輸、停車問題，及其衍生之空氣污染及噪音振動之影響，並訂定因應對策。」、「開發單位應妥善規劃廢棄物清運工具、運輸時段及運輸路線，預防廢棄物運送所引起之臭味、噪音、振動污染及交通影響。」分別為環評作業準則第16條及第43條第3項所明定。本件最後一次審查會審查委員（單位）審查意見：「交通問題為何不把五重溪便道納入作為運輸道路之一」、「交通影響分析方法應再檢討（含容量計算、路口延滯及車輛路線分析等）」、「基地至安康路之道路（柴埕路）條件如何？營運期可能造成之影響如何？」、「應規定當安康路（或其他相關道路）之交通量及行駛速率已達D級服務水準以下時，應縮短或調整營運時間或改善策略，因要有較詳細之交通監測計畫，以便追蹤督導」、「交通問題應更確實規劃，由各路進來之廢棄物均有可能（非僅由高速公路下來），車輛進場之管制時間規劃應更詳細」、「目標年（93年）的交通量較現況（90年）的交通量，無增反減（安康路），報告中僅就最後結果顯示，並未提供交通量遞減的數據預測分析，請依都市計畫區交通量無成長率，合理推估旅次成長，又目標年完竣工程所能紓解本基地旅次，請一併以明確數據進行分派」、「本基地如欲利用五重溪便道為替代道路，請將新店資源回收廠垃圾清運旅次及本區其他規劃案（如安和路台麥商業區）吸引旅次，納入考量」、「本基地位於安康路為新店市○○○道之一，對於另覓其他替代道路至今開發單位仍無具體方案，足證本案對安康路依賴程度之大，無論從那一個方向清運，務必行經安康路才能進入本掩埋場，此為不爭之事實，故本開發案業對該路段交通服務水準必有一定影響（縱使在非尖峰時段營運），請將報告書中有關『不致有太大影響』、『與現況相同』等詞刪除，以符合現況」；顯見開發單位檢具之環境影響說明書尚非符合上開條文規定，亟待開發單位補正後審查確認。④水質水文問題：按「開發行為對施工及營運期間所產生之廢（污）水應妥善處理，始得排放；‧‧‧自行規劃設置廢（污）水處理設施者，應併案進行現場調查、分析及影響預測‧‧‧開發行為產生之廢（污）水排放至河川、海洋、湖泊、水庫或灌溉、灌排系統者，應評估對該水體水質、水域生態之影響，並訂定因應對策。」、「規劃廢棄物焚化（資源回收）廠及廢棄物處理廠（廠）工程（含轉運站）時，應評估焚燒處理流程中以及儲存或掩埋或其他方式處理廢棄物產生臭味及滲出水之影響，其處理設施應妥善規劃。訂定廢棄物掩埋未能即日覆土或天候不良條件下之防制應變計畫。‧‧‧」亦為環評作業準則第12條及第43條第2項所明定。本件最後一次審查會審查委員（單位）審查意見：「暴雨期之滲出水量及水質，應明確推估。若污水處理廠容量不足，應如何應變？」、「請對於施工中、營運中及封閉期間所可能造成該承受水體水質影響加以評估說明」、「基地面積高達50公頃餘，實際開發面積亦有30公頃左右；有關基地開發後造成之地表逕流改變，除基地內本身之水保防災工程外，下游地區之區域排水系統於暴雨期間是否有足夠容量承受因本案開發所增加之排水量，是否可能造成下游地區淹水？請一併妥善評估，並延提因應措施」、「有關承受水體影響評估方面，未針對（1）施工及填埋期間降雨沖刷裸露地表夾帶泥沙對承受水體SS（懸浮微粒）之影響，（2）營運期間水質影響評估項目除COD外，應再評估其它項目，（3）承受水體五重溪之流量資料0.1CMS從何而來，請說明，並補充五重溪枯、豐水期之流量資料」；顯見開發單位檢具之環境影響說明書尚非符合上開條文規定，亟待開發單位補正後審查確認。⑤復育及二次污染防制問題：按「‧‧‧對於掩埋場封閉或使用期限屆滿後之復育計畫、土地利用計畫以及二次污染問題，應預為規劃研擬因應對策。」為環評作業準則第43條第2項後段所明定。本件最後一次審查會審查委員（單位）審查意見：「廠址現有植生雖非為原生樹林，植生綠化工程仍應以當地原生種及生態工法復育。所提以不透水布上土客以50公分以上應考量喬木等所須之厚度、取土來源應說明及覆蓋方式及時程」、「污水處理廠承諾營運25年（掩埋場計畫營運12年），並承諾若滲出水之水質、水量偏高將再延長營運年限，故請明確定義所指之偏高數值為何？並說明滲出水之水質水量低於多少時，始停止污水處理廠之操作」、「監測計畫中，地表水監測一項未有承受水體上游、下游測點，請補充設置。另監測作業僅執行至掩埋場封閉後5年，是否能充分、確實掌握對環境之影響？尤其掩埋場滲出水，封閉後5年時，污染濃度可能仍然相當高，地表水、地下水之監測期程不應比污水處理廠之營運年限短，請詳加評估分析，並作修正」；顯見開發單位檢具之環境影響說明書尚非符合上開條文規定，亟待開發單位補正後審查確認。⑥噪音問題：按「開發單位應由相關資料及量測現場背景噪音振動數據，計算推估施工中及營運時是否符合現行管制法規中各項標準；同時分析噪音或振動強度對周圍環境之影響，提出因應對策。」為環評估作業準則第15條所明定。本件最後一次審查會審查委員（單位）審查意見：「噪音影響評估中，安康路監測站Ld77.9dB（A）（詳見第1次討論會審查意見回覆說明），該資料與環境影響說明書中之現況調查資料不一致，請說明該資料從何而來？另該回覆說明中，安坑國小測點若距道路100公尺，則不應視為路邊地區來評估，請修正之」；顯見開發單位檢具之環境影響說明書尚非符合上開條文規定，亟待開發單位補正後審查確認。⑦臭味問題：按「規劃廢棄物焚化（資源回收）廠及廢棄物處理廠（廠）工程（含轉運站）時，應評估焚燒處理流程中以及儲存或掩埋或其他方式處理廢棄物產生臭味及滲出水之影響，其處理設施應妥善規劃。‧‧‧」為環評作業準則第43條第2項所明定。本件最後一次審查會審查委員（單位）審查意見：「臭味模擬評估結果中，各項臭味物質之模擬濃度，請與本國法規標準值作比較分析」；顯見開發單位檢具之環境影響說明書尚非符合上開條文規定，亟待開發單位補正後審查確認。綜上所述，開發單位提送主管機關審查之環境影響說明書，應符合環評法授權訂定之環評作業準則之規定，而由前開主管機關環評審查委員（單位）之審查意見所示，開發單位檢具之環境影響評估說明書顯然不符合上揭準則各該規定，而有違反本法或依本法授權訂定相關命令之情事。
⒋環評法規定凡對環境影響有重大「之虞」，「應」進行第
2階段環評，本件環評委員現勘及第1次討論會時即已認定系爭開發對於環境顯有重大影響，惟隨即卻以完全無根據及說明之「事業廢棄物處置問題緊迫」為理由，「權宜」有條件通過審查。而實際上，臺北縣一般事業廢棄物之處置並無緊迫（原證4之分析）；且在逐年提高垃圾減量及灰渣再利用比例之下，行政院92年12月4日院台環字第0920063196號函核定「未來垃圾處理方案之檢討與展望」之內容已明示「再利用為主，掩埋為輔」之原則，而依被告「零廢棄」之政策，亦不再鼓勵設置最終處置場，有行政院94年3月9日院台環字第0940008504號函核定之行政院環境保護署《鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化灰渣再利用廠及最終處置場設置計畫》可稽，則臺北縣一般事業廢棄物之處置何來急迫之有？有急迫到必須犧牲程序正義及附近居民之權益？是以輔助參加人審查通過環評之行政處分所依據之唯一理由並不成立。再者，開發單位對環評審查所提重大問題均未具體回覆，且尚有諸多審查之重大問題有待釐清，前已述及；嗣中央水土保持審查機關行政院農業委員會及中央內政部區域計畫委員會審查委員審查本件開發案，發現本件開發之規劃顯有重大瑕疵，原環評委員所提出之疑義根本未予釐清（請參見原證19及原證20）。另經濟部中央地質調查所更函覆內政部營建署質疑本開發案可能造成地下水嚴重污染。甚者，本案實際開發面積57.9公頃，超過環境影響評估說明書所載之基地面積
50.4公頃（請參見環境影響評估說明書第4-1頁），主管機關卻拒不依環評法施行細則第38條第1項第1款重新辦理環評，反而處處尋求卸詞解套，亦有違法。
⒌環評審查時環境影響評估說明書中未附具「交通」及「營
運管理計畫」資料，環評審查竟仍得草率通過。尤有甚者，本件環評之審查結論為：「一、有條件通過環境影響評估，並請就左列事項詳加說明：（一）管理計畫。（二）交通評估。（三）承諾事項。（四）經費編列。（五）監測計畫。（六）督察小組規劃。二、請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過。」（原證29），明確訂明係「請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過」，要「全體」委員「書面確認」同意後始得通過；而輔助參加人嗣於90年7月20日將開發單位所提環境影響說明書件及補正事項函請各委員於7日內回復確認，至截止期限27日僅有2位委員書面回復確認同意，原處分公布之時並未有「全體」委員「書面確認」同意，是以審查結論根本是「未通過」。實則，本件環評委員係在有諸多疑義之前提下權宜通過本件環評之審查，故必須經「全體」委員「書面確認同意後」「始得通過」。惟輔助參加人竟然又再便宜行事，僅以確認表上記載「如逾期未復則視為同意核可」，在未經全體委員書面確認同意之條件下，即遽然公告審查通過之處分，該處分失所附麗，當然違法。是以輔助參加人辯稱：「‧‧‧此一文字上敘述，純屬，第2次審查會議中，當時參與委員們所作之內部議決而已。因此，該公告事項既對此未記載事實，對外即不生處分任何效力」云云，顯無可採。矧輔助參加人屢屢委稱環評委員之「判斷餘地」應予尊重（參加訴訟陳述狀第5頁：「‧‧‧質言之，參諸該法施行細則第43條之規定，環評委員究採何類型之審查結論，此一專業性抉擇，實由渠等裁量，任何第三人不應置喙，或片面主張應採何種類型審查結論為是。」），惟自己反而卻全然不加尊重，逕自違反審查結論便宜行事。另輔助參加人所提陳之被告90年10月18日公告訂有「行政院環境保護署環境影響評估書件定稿或補正事項確認作業要點」乙節，姑不論該要點是否有違法律保留原則或判斷餘地之法理；茲查該要點係適用於「行政院環境保護署」，且公告日期亦係在本件環評審查及公告審查結論之後，而輔助參加人更遲至93年12月31日始訂定「輔助參加人環境影響評估書件定稿或補正事項確認作業要點」，故該確認要點所訂之主管機關行政便宜規定顯不適用本案。此外，輔助參加人 於鈞院 審理時陳稱：「‧‧‧參加人是依慣例執行，該作法已於89年環評委員會討論過，資料容後補陳」云云，惟至今均未舉證以實其說。因此，本件輔助參加人有疏於執行環評暨公告之情事，至為灼然。
⒍被告自己之訴願決定，所附 李建良 委員、 廖述良 委員及蔡
秀卿委員之不同意見書，均就此點詳加指摘系爭處分實屬重大明顯瑕疵，並斥責訴願決定之違法不當，以下分陳之：①李建良委員：「關於審查結論有無程序瑕疵及是否發生效力之問題，應先探究者，乃審查結論所載：「請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過。」云云，在法律上之意義為何？其次才是本件補正意見「是否」送全體委員書面確認同意？揆諸上開審查結論之意旨，所謂「有條件通過環境影響評估」者，應指「就管理計畫等事項加以說明」及「依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意」2節。換言之，該審查結論設有實體上及程序上2項條件，必須此2條件皆屬成就，環境影響評估始予通過。退步言之，縱謂所稱「有條件通過環境影響評估」云者，僅針對「就管理計畫等事項加以說明」，而不及於「依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意」，審查結論仍應踐行後一程序，始生通過環評之效力。蓋審查結論既云：「請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過」，則依反面解釋之法理，在補正意見未送全體委員書面確認同意之前，不得通過。茲因此項記載乃審查結論（行政處分）不可分割之部分，故補正意見若未送全體委員書面確認同意，即不生環評通過之效力。關於本件補正意見「是否」送全體委員書面確認同意乙節，經臺北縣政府於鈞院審理時陳稱：該審查結論作成後，經補正之意見曾以書面送請全體委員表示意見，但僅有兩名委員回覆同意，其餘13位委員均未回覆，乃依慣例，未回覆者，視為同意。又本案經監察院調查後，原處分機關曾再度以電話或當面向當時未回覆之8位委員詢問意見，其中1名表示不復記得曾有徵詢意見一事，1名表示不便表示意見，6名委員則同意。其餘5位縣政府主管之委員，則未詢問。觀諸上情，本件補正意見未經送全體委員書面確認同意，至為灼然。原處分機關雖稱「依慣例，未回覆者，視為同意」，惟所謂「慣例」者，不知係指所有行政程序皆是如此，抑或僅是環評程序，還是專指本件補正意見之確認程序？又所謂之「慣例」究係如何形成？是否具有法之確信？以上問題均未獲釋明，自難執以作為本件補正意見業經送全體委員「書面確認同意」之憑據。況且，環評法第3條第1項規定：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。‧‧‧」同條第2項規定：「前項委員會任期2年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。」核其立法旨趣，實因環境影響評估制度之所由設，旨在對生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能之影響程度及範圍，進行事前調查、預測、分析及評定（環評法第4條第2款參照），故特設兼納多數專家學者之委員會，作為審查之組織，藉以確保環評之專業性及公正性。本件環評委員會經多次會議後作成審查結論時，既慎重其事載明：「依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意，始得通過」，原處分機關豈可便宜行事，以「未回覆者」代之以「書面確認同意」，置環評法特設專責組織，以利其獨立認事之法旨於不顧。本件環評審查結論雖經原處分機關公告在案，而對外發生法律效果，惟因補正意見未經全體委員以書面確認同意，罹有程序上之瑕疵而不生內部效力，故屬應予撤銷之違法行政處分。」②廖述良委員：「本件環評法事件，原處分機關應依第2次審查會之審查結論所載：「請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過。」，重新將開發單位就審查委員意見補正之內容以書面送請全體委員書面確認（即程序上之瑕疵先行補正）後，始生有條件通過環境影響評估之效力。」③ 蔡秀卿 委員：「本件90年3月15日環境影響評估說明書審查結論（即第2次審查會議），其決定為「有條件通過環境影響評估」，所稱「條件」，應指該審查結論中所載「一、就管理計畫、交通評估、承諾事項、經費編列、監測計畫、督察小組規劃事項詳加說明」以外，亦包括「依委員（單位）意見補正後送請全體委員書面確認同意後，始得通過」。因此，必須依委員及各單位所列意見，逐一補正後，送請全體委員審查，以書面同意後，此審查結論，才發生效力。倘若未經全體委員以書面同意，此審查結論則未發生效力。經臺北縣政府於鈞院審理時陳述及嗣後確認，審查會有10名委員出席，5名委員缺席，經作成「有條件通過環境影響評估」結論後，雖經補正後再度以書面送請全體委員表示意見，但僅有2名委員回覆同意，其餘13名均未回覆，乃依慣例，未回覆者，視為同意。惟本案經監察院調查後，於93年再度以電話或當面詢問當時未回覆之8位委員之意見，其中1名表示不記得，1名表示不便表示意見，6名委員則同意。至於其餘5位縣政府主管之委員，則未詢問。按環境影響評估之決定，係開發行為有無影響或如何影響人文、社會、自然環境之重大決定，並非開發行為以通過環境影響評估為原則，不通過為例外。惟臺北縣政府對於13名未回覆委員之意見，視為同意，逕行以同意通過環境影響評估處理，即屬可議。甚且，於監察院調查後，再度確認時，仍有2名棄權（既非同意，亦非不同意），5名行政主管委員未為詢問，在處理程序上，均與審查結論所載「依委員（單位）意見補正後送請全體委員書面確認同意」之附加條件，並未符合。從而審查結論附加之條件既未成就，審查結論即未發生效力。再者，縱令不論審查結論所附加之程序條件，而從環境影響評估程序之理念以觀，該審查結論亦難謂有效。質言之，環境影響評估之結論，審查委員係主要決定權者，全體委員之意見，應以書面為之並具簽名，始得確認委員意見之真實性及委員責任之明確化，從而僅以電話詢問或當面詢問之簡易程序，自難謂已踐行嚴謹之正當程序，自難以擔保委員專業判斷之正當性。因此，本件在審查結論形成程序上，難謂無重大明顯之瑕疵，審查結論之效力，自屬無效。」。上述熟諳環評法之3位被告訴願審議委員，均痛陳本件所謂之環評審查結論，實際上根本是一紙未獲通過之結論，主管機關輔助參加人仍便宜行事據以公告「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論，顯屬違法疏於執行至為明確。
⒎依照開發單位所提出受系爭開發計畫所影響之範圍即半徑
5公里以內範圍之地理位置圖，原告等均係居住於此範圍內之居民，且多緊鄰開發場址，另原證31標示原告等人住居所與系爭掩埋場直線距離多在1公里上下，是原告等係環評法所規定之「當地居民」應屬無疑。按本件公告環評審查通過而不繼續進入第2階段環評程序之處分，危害原告等之身家性命住居安全，侵害原告等之生命、身體、財產權。另參照環評法第9條：「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後15日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關」、第10條：「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。」及第12條：「目的事業主管機關收到評估書初稿後30日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會」，明白可知第2階段之環評程序「當地居民」均有相當程度之參與權，且同法第11條更明確揭示：「開發單位應參酌當地居民所提意見」，故系爭公告通過環評而不繼續進入第2階段之處分，亦侵害原告參與第2階段環評程序之憲法所保障正當法律程序之參與權利；故原告等提起本件訴訟自有權利或法律上利益。此亦有鈞院92年度訴字第4816號裁定：「‧‧‧參照環評法第9條：『前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後15日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關』、第10條：『主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。』及第12條：『目的事業主管機關收到評估書初稿後30日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會』，明白可知第2階段之環評程序『當地居民』均有相當程度之參與權，且同法第11條更明確揭示：『開發單位應參酌當地居民所提意見』，系爭公告有條件通過環評而未繼續進入第2階段環評之處分，確已影響原告等參與第2階段環評之正當法律程序之參與權。」明確可稽。故被告稱環評之後尚有水土保持及區域計畫審查，開發單位尚不能實施開發行為，原告不具訴之利益云云，實有誤認。高雄高等行政法院92年度訴更字第35號判決亦就環評法詳細闡釋當地居民之原告適格：「‧‧‧環評法第8條所稱對環境有重大影響，依同法施行細則第19條之界定，其中不乏屬於影響個人生命、身體、財產權益者，例如對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，或對國民之健康、安全等有顯著不利影響之情形，則開發行為否於環境有重大影響而應進行第2階段環境影響評估，自不能不考慮當地居民生命權、身體權或財產權益受影響之實際情況。再者，環評法將開發行為所在地之居民，列為程序進行之必要成員，賦予其對開發行為表示意見、界定評估範圍、參與現場勘查與公聽會之程序權利，並課予開發單位處理當地居民意見之義務（環評法第9條、第10條、第
11條第12款、第12條參照）。自此以觀，環評法實兼有透過程序權保障之賦予，以保障當地居民權益之用意。（二）再者，環評主管機關於進行環境影響估程序後，必須作成『審查結論』，此一審查結論具有行政處分之性質，已如前述，核其內容並非僅止於是否准予開發之判定，尚對於開發行為之實施設定基本框架，並可透過『有條件通過環境影響評估』之方式附加開發單位應辦理事項，例如本件系爭審查結論第1項、第6項即指明：『垃圾車及垃圾運送車輛經過地區，應有適當對策，包含興建在說明書已承諾之道路，並確保社區或校區等敏感地點之環境品質』、『本計畫開發單位應於施工前及運轉後針對鄰近村里完成健康風險評估‧‧‧。』等，而此等事項亦均與當地居民權益直接相關。此外，審查結論可作為後續追蹤管制及考核之基礎，開發單位若有違反，環評主管機關尚得予以處罰。是以，環境影響評估制度並非只是一種程序機制，尚具有規範實體權利義務之作用」。再則，環評法第23條第8項及第9項之規定，依據立法者增訂之立法紀錄及條文所附立法理由說明，顯係公民訴訟條款之引進；有立法院公報第91卷第78期委員會紀錄第327頁：「‧‧‧主席：
本修正動議是把公民訴訟條款納入，現在環境基本法、空氣污染防制法、土壤及地下水污染整治法都對此有所規範，因此在環評法裏也要有所規範，若公務單位疏於執行其法定職務，民眾及相關團體得以敘明事項與原因，要求他們貫徹實施，否則得提起訴訟，也就是說，公務員一定要好好做事‧‧‧‧‧‧」及同公報第91卷第77期院會紀錄第166頁：「審查會：‧‧‧及配合現行各種環保法律均有訂定公民訴訟條款之體例，爰予增列第8項至第11項條文‧‧‧」可稽。而公民訴訟，依行政訴訟法第9條之規定，人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為亦得提起行政訴訟，故而本件原告之適格，依據環評法之規定，應至無疑問。
⒏經書面告知主管機關仍怠於執行（被告有權撤銷臺北縣政
府之公告）。按中央或上級機關有權監督地方或下級機關，於其行政處分有違法或不當之時，有權撤銷原行政處分，為行政程序法第117條及訴願法第1條第1項之明文規定。甚且，即使涉及地方自治事項，中央機關亦得為適法性監督，係為地方自治之基本法理及地方制度法第75條、訴願法第79條第3項所明揭。另環評法第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署」；環評法施行細則第3條則明訂：「本法所定中央主管機關之權限如左：‧‧‧四有關各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項。‧‧‧九有關直轄市及縣（市）環境影響評估工作之監督、輔導事項。」。且依行政院環境保護署組織條例第3條：「本署就主管事務，對於直轄市、縣（市）政府之命令或處分，認為有違背法令或逾越權限，或應執行法令而不執行者，得報請行政院停止、撤銷或處理之。但情事緊急時，本署得發布署令先行停止、撤銷或處理之。」而被告主管之事務，依同條例第5、6、7、8、9條，包括「環境影響評估報告之審核事項」、「噪音管制之監督事項」、「關於惡臭之監督事項」、「污水排放之監督事項」、「地面水、地下水、地盤下陷污染防治之監督事項」、「事業廢棄物管理之監督事項」、「環境衛生管理之監督事項」等。是以依上開行政程序法、訴願法、環評法暨被告組織條例之規定，被告自有權就系爭輔助參加人公告環評審查通過之處分為適法性及適當性之審查，如系爭處分有違法或不當，被告應依法撤銷或報請行政院撤銷之，絕無容被告藉詞所謂系爭環評係屬地方主管機關權責，而卸免監督權限之理。又環評法第23條第8項及第9項之立法條文並未就前後段之「主管機關」限制在同一主管機關，被告及輔助參加人分別為環評法第2條所明定之中央主管機關及地方主管機關，是則被告及輔助參加人辯稱原告必須以輔助參加人為被告，殊屬無據。而查本件經原告等於92年8月15日向輔助參加人之上級主管機關即被告為書面告知申請撤銷系爭處分，惟經被告於92年11月28日以環署綜字第0920086696號函答覆以「‧‧‧係屬輔助參加人權責」等語，顯然於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行。
⒐按本件原告所請求者，係請求上級主管機關依法撤銷下級
主管機關之行政處分，亦即給付訴訟中之「課予義務訴訟」，依行政訴訟法第5條之規定，原應經訴願程序。至於依前開環評法第23條第8項及第9項之規定，似得逕向行政法院提起訴訟請求判令執行。惟訴願程序本有行政自省之功能，若原告未直接向行政法院起訴，而仍先踐行訴願程序，應無損該條文排除先行程序便利人民起訴之意旨。從而，本件原告今依法起訴請求鈞院判令被告作成撤銷系爭審查結論之行政處分，合屬於法有據。
㈡被告主張之理由：
⒈行政程序法第117條前段固規定違法行政處分於法定救濟
期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷，其上級亦得為之；經查本件之行政處分並無違法之情事，並不在職權得撤銷範圍之列。況原告所起訴請求被告為一定之行政處分，亦不合行政訴訟法第5條第1項之規定，須係依法申請之案件而行政機關不作為，始得提起，本案並非依法申請之案件而行政機關不作為，自屬無從而准許。⒉次按環評法第23條第8項固規定：開發單位違反本法或依
本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對於怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。然查此項規定增訂於92年8月13日，本件90年8月21日公告之90北府環一字第3036760號處分，公告時，前述規定既未增訂，尚不在適用之列。況該規定之要件係以①開發單位違反本法或相關命令而主管機關疏於執行，②經受害人書面告知而主管機關仍怠於執行及③起訴判令該主管機關執行等要件；而本件原告之訴訟，均不合前述之要件亦屬不得准許。
⒊經查本件掩埋場興建工程環境影響評估之審理過程，先於
89年12月7日辦理現勘，89年12月11日第1次討論會（審查委員出席人數未過半）、90年2月22日第1次審查會、90年3月15日第2次審查會，所有紀錄均分送有關機關及臺北縣議員 林重誠 、 全中玉 、 陳梅嬌 與新店市民代表會，過程公開而無任何隱瞞，先後參與委員之相關審查意見，均經獨立參加人補充彙整後，於次會議提出充分討論，而審查委員所提問之意見及開發單位補正答覆說明，皆附載於環境影響說明書中，由委員詳實審查在案，最後經委員認可後方符合「有條件通過環境影響評估」之審查結論，並無違法或不當之情事。至於，是否應進入第2階段環境影響評估；臺北縣一般廢棄物問題嚴重，而有權宜之計等情，均在主管機關權責裁量之權限內，尚無不當。另原告所主張獨立參加人違反環評法及其授權相關命令，包括有地質地形問題、營運管理問題、交通問題、水質水文問題、復育及二次污染問題、噪音問題、臭味問題等，對問題亦未作具體回覆；尚多審議問題待釐清；未附交通及營運管理資料云云，則與實情不符，不可採信。至於原告所提出專業團體之意見，均在原已審查之事項之中，且為主管機關權責之事項，原告肆意指摘，尚非可取。
⒋本件新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建計畫係依「公民
營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」申請設置，開發行為之目的事業主管機關為輔助參加人。本計畫環境影響說明書業經輔助參加人審查，於90年8月21日公告審查結論，獨立參加人再依水土保持法相關規定提出水土保持規劃者，目前已經行政院農業委員會審核完竣，以行政院農業委員會94年7月5日農授水保字第0941814516號函有條件通過。而獨立參加人尚須依區域計畫法相關規定提出開發計畫書經內政部區域計畫委員會專案小組審查，始得完成其開發興建之規畫，本件有條件通過環境影響評估審查，應按照環評法第16條第1項及第17條之規定，已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。而有條件通過環境影響評估查之審查結論，其所列各項條件屬欣服公司在開發時應履行之事項。通過環境影響評估審查，並不代表能動工興建，除應經開發行為目的事業主管機關許可外，涉及水土保持、土地使用及其他事項，應分別經水土保持主管機關、土地使用主管機關及其他權責機關審查許可。因此通過環境影響評估之審查，倘未能取得目的事業主管機關之許可，或未能通過其他權責機關審查，尚不能實施開發行為，則環境影響評估之條件，並未執行，亦無審查之問題。又依環評法第4條第2款規定，環境影響評估工作包括第1階段、第2階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。開發行為進行中及完成使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命獨立參加人定期提出環境影響調查報告書，環評法第18條第1項定有明文。
對於已通過環境影響評估審查且已經目的事業主管機關及相關權責機關許可之開發行為，獨立參加人對於環境影響說明書及審查結論執行情形，由目的事業主管機關及環保主管機關分別行追蹤及監督。如發現獨立參加人有未依環境影響說明書或審查結論所列條件執行，環保主管機關即應依同法第23條規定予以處分。
⒌另依照行政院環保署環境影響評估書件定稿或補正事項確
認作業要點三（二）（四）之規定：書件確認期限，依個案特性，以5至7日為限；委員、專家未於上開確認期限內回覆意見，視同無意見，其期限屆滿後之回覆意見亦不予處理（被證九）。而輔助參加人環境影響評估書件或補正事項確認作業要點三（四）亦規定：委員、專家學者或相關機關未於上開確認期限內回覆意見視同無意見，其期限屆滿後之回覆意見，亦不予處理。故臺北縣政府環境影響評估書件審查上記載：‧‧‧「如逾期未復則視為同意認可」等語，係一向以未依規定作業之模式，並無不當。原告指摘本件環境影響未評估，原決議須經全委員會書面確認同意後，始得通過，而本件未經全體委員書面同意，尚不得認為本件環境影響評估已被通過云云。然因委員不遵期回覆視同無意見，視同認可係一向以來依規定作業之模式，則原告主張未得委員書面同意則不得認可云云，亦非可採。而輔助參加人環境影響評估審查委員會89年12月14日研議一：為鼓勵民間業者參與投資廢棄物處理之意願，減少廢棄物任意棄置破環境之亂象，以期減輕環境負荷，提昇生活品質，擬針對應實施環境影響評估之一般事業棄物處理場等申請許可時，併同辦理環境影響評估及設置許可申請審查，以精簡審查程序，縮短作業時程。研議二：明年度起擬將環評會議審查方式及召開時間予以制度化，以提昇作業品質及效率，期以公平、公正、公開作業方式完成審查，並配合行政程序法之施行。其說明：為振興經濟，行政院環保署擬於下年度起縮短環評審查作業時間為40天，以提昇產業經濟發展，本府為能有效掌握時程，嚴格控管審查作業天數，研擬以量化及制度化方式，提昇審查效率及品質。故輔助參加人簡化環境影響評估之作業流程，亦屬既定政策之執行，並無不當。另提出垃圾場興建之政策說明。
㈢參加人之理由：
⒈就原證13圖說半徑5公里之依據。①參加人89年間申請開
發新店市○○段溪西小段32號等52筆土地，提審系爭掩埋場興建工程環境影響說明書，係依據環評作業準則辦理(第1條、第2條規定。)②依前揭說明，參加人依環評作業準則第6條：「說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件、說明書、評估書初稿檢送之圖件規定辦理。」。③前開附件五規範－說明書、評估書初稿應檢送：地理位置圖：「地理位置圖，以比例尺五千分之一或一萬分之一台灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近一公里至五公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。」。④參加人就原證13圖說半徑5公里乃依據環評作業準則規定提出之地理位置圖。
⒉就鈞院94年7月12日下午4時30分準備程序所載本件爭點之
說明。①原告有無權利及法律上利益受審查公告侵害。欣服公司援用被告暨輔助參加人其答辯及陳述意見之全部內容。②原告依行政程序法第117條規定請求，行政程序法第117條是否可為本件請求依據（即有無公法上請求權）？參加人援用被告暨輔助參加人其答辯及陳述意見之全部內容。③本件審查公告當時有無違法：除援用被告暨臺北縣政府其答辯及陳述意見之全部內容外，另補充如下：⑴本件系爭環評之審查結論為：「一、有條件通過環境影響評估，‧‧‧二、請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過。」。其所載：「請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意後」依輔助參加人暨全體環評委員之真意，實為：欣服公司應確實遵照審查委員意見補正並製作修訂本送臺北縣政府，輔助參加人仍依其環境影響評估審查委員會89年12月14日研討會議討論事項，提案三之辦法，將相關文件以書面方式函送全體委員確認，其確認方式亦於確認表中詳細載明。⑵前揭說明，依附件三臺北縣政府環境影響評估審查委員會89年12月14日研討會議討論事項即可證之。⑶被告所公告之「行政院環境保護署環境評估事件定稿或補正事項確認作業要點」其公告事項：「三、‧‧‧環境影響評估書件經本署環境評估審查委員會（下稱委員會）審查通過後，開發單位依委員會決議事項提送補充、修正事項或環境影響評估書件定稿（下稱書件），其經委員、專家學者或相關機關確認之作業規定如下：‧‧‧（二）書件確認期限，依個案特性，以5至7日為限。‧‧‧（四）委員、專家學者或相關機關未於上開確認期限內回覆意見，視同無意見，其期限屆滿後之回覆意見，亦不予處理。」，亦足以證明臺北縣政府其上級監督機關就環境評估事件定稿或補正事項其確認作業方式與輔助參加人之內部確認作業規定完全相符。益證前揭說明並無違誤。④即使原告可依行政程序法第117條請求，被告應為如何處理？被告有無權撤銷臺北縣政府之公告？參加人援用被告暨輔助參加人其答辯及陳述意見之全部內容。
㈣輔助參加人之理由：
⒈原告於92年8月15日向被告申請撤銷輔助參加人90年8月21
日所公告之系爭處分時，距前次公告時間起算未逾3年，依訴願法第14條第2項之規定，原告得以利害關係人身分，對該處分表示不服，而提起訴願，以資救濟。即原告申請行為時，系爭處分未具有形式確定力，亦根本未有所謂「於法定救濟期間經過後」之情事存在，從而原告援用法源，有所失據。另依行政程序法第128條第1項之規定，其結果亦同，況該條項列舉3款之內容中，原告迄未依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條之規定，以盡舉證之責任，用資證明本件有此事實之真正存在。詎原告恣意誤引上述各該法條規定為由，進而以建構成依法（事實上是無法無據可取）申請案件之情況，遂行訟爭。
⒉環評法第23條第8項之規定涵義：既已明訂①「開發單位
違反本法或依本法授權訂定之相關命令」，按本件開發單位即參加人究何違反本法或其授權法規之事實？原告迄未依法盡舉證責任，以實其說。本件至今尚未准許欣服公司進行開發行為，何來違反本法或其授權法規者？。②「主管機關疏於執行」，本件開發場址位於臺北縣新店市安康地區，依環評法施行細則第5條第3款之責權規定，其主管機關係屬輔助參加人，斷非為被告。又原告於94年8月10日所提行政準備（二）狀，第13頁第1行明示：「按主管機關輔助參加人公告環評審查通過」符語在卷，與被告不相牽涉由是益見，本案原告起訴之對象，顯已錯誤，不值為採。③「疏於執行」者，眾所週知，參加人依法尚未全部取得有關機關之相關審查事項，即根本未能進行開發行為，則既非為其主管機關之被告，焉得對該公司執行？如何執行？執行何事？如茲自始無法執行，何來疏於執行？令人匪夷所思。④「請求判令其執行」者，依主管機關所應為措施之法律性質，按其究屬行政處分或事實行為，分提課予義務訴訟（行政訴訟法第5條）或一般給付訴訟（行政訴訟法第8條）。基此，不論上述何種類型訴訟，俱與原告訴狀訴之聲明第2項所載旨趣牴觸，顯已失盡請求判決之目的。
⒊系爭處分對上述開發行為，如認應進行第2階段環境影響
評估之審查，必須該當環評法第8條之規定要件。即言之，開發行為對環境有重大影響之虞，始應進行第2階段環評，而此所謂「對環境有重大影響者」，其適用範圍之界定在環評法施行細則第19條有所明訂。經查：①上述開發行為對環境究否有重大影響之虞？有無該施行細則第19條各款之情形存在？諸此事實，原告亦迄未依法窮盡舉證責任之能事，用資證明屬實，徒憑其片面固持己見，認為該開發行為應繼續進行第2階段環境影響評估事宜，自無上述法規範之效力可循。②環境影響評估本質上，具有專業性、技術上，獨立性及整合性之特徵，其純係透過一個獨立組織中專業成員，針對開發單位所提開發行為，作為其評估審查之客體（對象），其中檢驗、審查及評定之因素，咸須專業知能，萬不得徒憑任何一方利益之影響，而有所偏見，否則，亦違害行政機關依法行政之原則。③退萬步言，無論環評法所規定之第1階段環境影響評估或第2階段環境影響評估，其立法目的，性質及內容，雖別有不同，惟其實體上，皆係對開發行為之預測、分析，評估及其究否有對環境不良影響存在。如上述專業評估成員們，經由第1階段環評之探討認定，及其審酌參加人所提「環境影響說明書」之內容，即議決形成「審查結論」，准予有條件通過環境影響評估審查，而不採行議決「應繼續進行第2階段環境影響評估」者，當非該法及其相關法令所禁。質言之，參諸該法施行細則第43條之規定，環評委員究採何類型之審查結論，此一專業性抉擇，實由渠等裁量，任何第三人不應置喙，或片面主張應採何種類型審查結論為是。
⒋由於環評審查作業方式等，當時中央主管機關並未有訂定
相關規範，而地方機關則參照中央主管機關作業模式及縣市既有作業方式據以辦理，對於原告指主管機關疏於執行，未經全體委員書面確認同意之條件下，即遽然公告審查通過之處分乙節；復查本件環評90年3月15日業於環評審查委員會第2次審查會議內部議決：「二、請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過。」。前經輔助參加人發函該案審查第壹次確認表予各審查委員，雖僅有 鄭富書 、 曾四恭 2位委員在該確認表審查結果，同意認可欄打勾，但該書函已附記：「請於90年7月27日以前將審查結果傳真或函復本局，如逾期未復則視為同意認可」等語，其中所指「如逾期未復則視為同意認可」者，此即是以此書面擬制同意認可之效果方式而已，蓋事先由輔助參加人函送同意認可與不同意認可二項表格之書面所示，已明確指述，如未回復臺北縣政府反對與否，即發生該書面同意開發單位對其環境影響說明書修正部份之內容效力，勿庸再次函請該未予回復意見者，予以表示書面文字同意。縱審查委員未復上述函示，惟已規定逾期未復，則發生視為同意認可之效力，毫無有任何疑義可言。 嗣復 93年2月經監察院調閱本案卷宗時，曾提出請輔助參加人就當時未回覆之委員，詢問其未回覆之原因為何？由於15名審查委員中，專家學者計10人，為考量專業及公正性，故優先以專家學者為主，其餘5名除主任委員外，均屬府內局室首長，因為免行政不中立之嫌，故經徵詢8名當時專家學者委員（專家學者共10名，扣除原已書面回覆確認同意委員2名），結果為1名不記得（按：該委員實為 鄭福田 ，伊始終未曾參加本薦任何會議，包括現勘、討論會及審查會在內）、1名不便表示意見（係由於現勘、審查均為上課期間【週四】泰半無法參加，是以不便表示意見）、其餘6名均因無重大問題，故未回覆。因此該6名委員既未回復，揆諸上述說明，即生視為書面同意認可之效力無疑。由是以觀，在在益證處分機關確已將委員（單位）意見補正之書件送請全體委員確認同意，此一程序合法，勿庸置疑，原告所指顯為虛妄不實，殊不足採。且原告亦不應將「請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過。」之字句任意拆開僅針對其中『全體委員書面確認』加以截句，而曲解全文真正意旨。當時輔助參加人處理慣例係發函請參加人確實遵照審查委員意見補正並製作修訂本送主管機關，且主管機關將相關文件以正式書面方式函送所有環評委員確認，其確認方式亦於確認表中詳細載明。上述90年8月21日之公告事項所載，均無「請依委員（單位）意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過。」等字樣在內，而此一文字上敘述，純屬第2次審查會議中，當時參與委員們所作之內部議決而已。因此，該公告事項既對此未記載事實，對外即不生處分任何效力。質言之，此一事實與該審查結論（即公告之處分），不相牽涉，且不足以影響其處分之效力，殆無疑問。
⒌原告指訴「定稿本竟獨漏影響重大及最被詬病之附錄十二
『交通』及附錄十八『營運管理計畫』」，經被告查閱確認後，其已確實納入環境影響說明書定稿本中無誤；又公告影本（90年8月21日公告）亦納入定稿本中，其定稿本封面所述製作日期係為90年9月，且經輔助參加人核備之每本定稿本均有加蓋紅色圓形「確認章」戳，可資證明屬實。故原告所持之定稿本係由何處而來，不得而知。
理由
一、本件訴訟繫屬中被告代表人 張祖恩 ，改為Ｂ○○擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條第2項固定有明文。然所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；所謂「應作為而不作為」，係指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分之權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關對該請求之人民並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民無從主張其有權利或法律上利益受損害。再提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，以主張其權利或法律上利益，因行政機關違法之不為行政處分，或拒為行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格。雖然在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，惟在課予義務訴訟，申請行政機關作成一定行政處分遭拒絕者(即否准處分之相對人)，尚不能僅因其申請遭拒絕，即認其有訴訟權能，必也申請人依其所申請之事實觀之，其對行政機關可能具有公法上請求權時，始能認其有提起課予義務訴訟之訴訟權能。因而，如果依課予義務訴訟原告所主張之事實觀之，其對被告機關顯無公法上請求權，則其無提起課予義務訴訟之訴訟權能，其訴因原告不適格而無理由，應予駁回。
三、按環評法第16條第1項：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容」及第22條前段：「開發單位於未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前，即逕行為．．．開發行為者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。」是環境影響評估之審查結論公告，對開發單位具有拘束力，對外直接發生法律效果，自屬行政處分(訴願法第3條第1項)(最高行政法院92年裁字第519號裁定參照)。系爭審查結論公告為行政處分，原告為新店市居民，居住系爭開發計畫所影響之範圍即半徑5公里以內範圍之地理位置圖(見環評作業準則附件五規定－說明書、評估書初稿應檢送之圖件：地理位置圖：
「地理位置圖，以比例尺5,000分之1或10,000分之一台灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。」)，此有地理位置圖附卷可稽，復為被告所不爭執，固可認為系爭有條件通過環評而未繼續進入第2階段環評之審查結論公告處分，對原告之法律上利益有所影響。然而本件訴訟對象並非系爭審查結論公告處分，而是原告請求被告撤銷系爭審查結論公告處分遭否准之否准處分(即原處分)。原告請求被告撤銷系爭審查結論公告處分，係以行政程序法第117條及環評法第23條第8、9項規定為據。惟查：
(一)、行政程序法第117條：「違法行政處分於法定救濟期間經
過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」本條係規定於法定救濟期間經過後之違法行政處分，原處分機關或其上級機關得撤銷其全部或一部之職權行使，並非規定行政處分相對人或利害關係人得請求原處分機關或其上級機關撤銷違法行政處分之全部或一部。再違法行政處分於法定救濟期間經過前，行政處分相對人或利害關係人得對違法行政處分提起行政爭訟請求撤銷，於法定救濟期間經過後，如有行政程序法第128條第1項所定各款事由，得請求程序再開(向原作成處分機關請求)外，如許其有得請求原處分機關或其上級機關撤銷之公法上權利，則訴願法上之提起訴願及行政訴訟法上之起訴法定不變期間，即失其意義。是行政程序法第117條規定並未賦與行政處分相對人或利害關係人有請求原處分機關或其上級機關撤銷違法行政處分之全部或一部之公法上請求權。因而，原告根據行政程序法第117條請求作成系爭審查結論公告處分機關即輔助參加人之上級機關即被告撤銷系爭審查結論公告處分，性質上僅是促使被告發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，被告未依其請求而發動職權，原告無從主張其有權利或法律上利益受損害，原告對被告顯無公法上請求權，其據此提起課予義務訴訟，並無訴訟權能，此部分原告不適格而訴無理由，應予駁回。
(二)、行政訴訟法第9條規定之維護公益訴訟，以法律有特別規
定者為限。環評法第23條第8項及第9項雖分別規定：「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。」「主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」然此等規定乃指開發單位依環評法或依該法授權訂定之相關命令負有作為或不作為義務，如其違反此作為或不作為義務，主管機關得加以制裁或強制其作為或不作為，而主管機關疏於執行時，經受害人民或公益團體敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關，主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。本件原告主張開發單位即參加人就地質地形問題、營運管理問題、交通問題、水質水文問題、噪音問題及臭味問題，依環評審查委員（單位）之最後一次審查意見所示，開發單位檢具之環境影響說明書顯然不符合環評作業準則之規定，有違反本法或依本法授權訂定相關命令之情事。然環境影響說明書係開發單位申請許可環評法第5條對環境有不良影響之虞之開發行為，所應檢具提出於目的事業主管機關之文書，由目的事業主管機關轉送主管機關審查(環評法第6條及第7條第1項參照)，環境影響說明書是否符合環評作業準則之規定，係開發單位是否能通過環境影響評估之要件，而非開發單位所負作為或不作為義務，環境影響說明書如不符合環評作業準則之規定，其效果至多是無法通過環境影響評估，主管機關並無從加以制裁或強制其作為或不作為，自無主管機關疏於執行之問題，更無從判令主管機關執行。何況系爭審查結論係輔助參加人作成，並非被告作成，被告並非「主管機關」(見環評法施行細則第5條第3款)，原告所主張環評審查委員（單位）之最後一次審查審查結論，實際上根本是一紙未獲通過之結論，主管機關即輔助參加人便宜行事據以公告「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論，顯屬違法疏於執行至為明確等語，亦認為被告非「主管機關」，是於本案情形，被告實不可能為「疏於執行之主管機關」。原告此部分之主張，顯係誤解法令。是本件並不符合環評法第23條第8項及第9項規定之要件，原告請求判令被告作成撤銷系爭審查結論公告之行政處分，於法無據，應予駁回。
四、從而，行政程序法第117條並未賦與原告有有請求被告撤銷其所主張違法之系爭審查結論公告處分之公法上請求權，其請求亦不符環評法第23條第8、9項規定之要件，是原處分否准原告撤銷系爭審查結論公告處分之請求，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並請求被告撤銷系爭審查結論公告處分，為無理由，應予駁回。又本件待證事實已明，當事人其餘有關系爭審查結論不進行第二階段環境影響評估，作成有條件通過環境影響評估，及環評委員有無書面確認同意等關於系爭審查結論公告處分是否違法之主張，與待證事實無關，無庸一一論斷，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國94年10月13日
第一庭審判長法官姜素娥
法官陳國成法官吳東都上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年10月13日
書記官李金釵