高雄高等行政法院94年度訴字第61號判決

裁判字號：高雄高等行政法院94年訴字第61號判決

裁判日期：民國94年04月13日

裁判案由：石油管理法

高雄高等行政法院判決
94年度訴字第61號原告甲○○訴訟代理人 陳益軒 律師複代理人丙○○被告高雄縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丁○○上列當事人間因石油管理法事件，原告不服經濟部中華民國九十三年十一月二十六日經訴字第０九三０六二三一三二０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告未經申請核准，擅自於高雄縣林園鄉雙園大橋河濱公園中美和壘球場旁，由其所僱用之司機 陳智勇 駕駛車牌號碼000000號油罐車，載運向不明漁船購買之漁船用柴油
三、三八一．八二公升供自有重機械使用，為被告所屬警察局林園分局員警於民國（下同）九十三年八月十日下午二時二十分許當場查獲，並移請被告查處。被告乃認原告違反石油管理法第十八條第一項規定，依同法第四十條第一項第三款及第二項規定，以九十三年八月二十五日府建工字第０九三０一五八七三二號行政處分書，處原告新台幣（下同）五百萬元罰鍰，並沒入其供自用之石油製品及所使用之加儲油設施器具（扣案之油管）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、原告於九十三年八月十日下午二時三十分，在高雄縣林園鄉雙園大橋河濱公園中美和壘球場旁，向一年籍姓名不詳之成年男子購買五、五００公升（實際數量為三、三八一．八二公升）柴油，擬供自有之建築重機械為燃料使用。原告購入系爭柴油後，遂委託富欽交通有限公司（以下簡稱富欽公司）運送至原告承攬之建築工地；富欽公司受託後則指派司機陳智勇，駕駛該公司所有之車牌號碼000000號油罐車至前述地點裝載運送；惟裝載過程為被告所屬警察局林園分局查悉並報請查處，被告則將富欽公司派遣運送之車牌號碼000－00號油罐車，認係原告未經申請許可設置之自用加儲油設施，而依石油管理法第十八條第一項、第四十條第一項第三款規定，處以原告五百萬元罰鍰。
二、本件原告固不否認有委託富欽公司運送柴油之事實，惟現行法律規章，並無規範託運人委託運送人託運柴油，須經申請核准始得委託運送之規定，而富欽公司係一領有營業許可執照之物品運送業者，是原告委託其運送貨物，實非法所不許；又系爭車牌號碼000000號油罐車，乃係富欽公司所有之營業車輛，原告對於該車輛，並無持有支配餘地。然則，被告卻將富欽公司所有之油罐車，認係原告之「自用加儲油設施」；並將原告委託運送行為，判斷為「設置」，足認被告所為之裁罰性處分，顯然逾越裁量權限，理由如下：
（一）按制裁性（或處罰性）之法律，係對於人民違反法定構成要件之行為予以處罰之規定，而處罰之手段與內容往往涉及限制或剝奪人民基本權利之事項，是以此類法律之適用，應嚴謹而不得擴張解釋，乃法理之當然。於刑事法律之適用，有所謂「罪刑法定主義」，行政法規中之所謂「制裁性法律」適用上雖不若刑法「罪刑法定主義」如此嚴格，惟仍應恪遵嚴格之文義解釋，俾人民之基本權利得以保障，並維法制國家之基本精神。蓋裁罰性法律規定，其內涵包括「法律要件」及「法律效果」二部分，基於依法行政原則，除屬「不確定法律概念」下部分例外情形外，行政機關對於法律構成要件部分，並無判斷餘地，其裁量權應限縮於法律效果部分，方合於憲法第二十三條保護人民基本權利之意旨。本件縱被告認富欽公司所有之牌照號碼九五八─ＧＬ號油罐車，係屬石油管理法第十八條第一項規範之「加儲油設施」；然則，該法條所指「設置」及「自用」，乃係事實行為，而非「不確定法律概念」。是以，被告自不得任意擴張法律文義解釋，將法律未規範或無關聯之事實，涵攝於構成要件內；準此，足認被告將原告委託貨運公司運送行為，判斷為「設置」；將託運人運送工具（系爭油罐車）判斷為原告之「自用加儲油設施」，顯然逾越法律要件規範，實有涵攝錯誤之瑕疵。
（二）查自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第十八條第一項規定「具加儲油設備之油罐車」，究指油罐車設置有何種「加儲油設備」，始屬具加儲油設備之油罐車，乃係裁罰性法律之構成要件，涉及限制人民自由權利行使強度甚高，依據司法院釋字第四四三號解釋及法律規定明確性原則，有關「加儲油設備」之定義，即應以法律為具體明確之規定。然查，何謂「加儲油設備」，石油管理法雖未有明確之規範，惟該法律第二條第一項第九款對於「儲油設備」則訂有明確規定；亦即「定著於土地上或地面下具有頂蓋、牆壁，專供儲存石油之構造物」，始謂「儲油設備」。
準此，故有關「加儲油設備」定義認定，即應適用石油管理法第二條第一項第九款「儲油設備」定義規定，始符合前揭司法解釋及法律原則。本件系爭油罐車裝置之設備，顯與石油管理法第二條第一項第九款規定之「儲油設備」要件不符，且石油管理法全文亦未就「加儲油設備」為具體明確之規範，足見系爭油罐車，非屬上開自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第十八條第一項規定之「具加儲油設備之油罐車」。
（三）退步言之，倘鈞院認石油管理法第十八條第一項規範之「設置」及「自用」，係屬「不確定法律概念」，而認被告仍享有判斷餘地，惟基於憲法第十六條保障人民行政訴訟權之意旨，行政法院對於行政機關判斷餘地權限之行使，仍負有審查權；倘行政機關未充分斟酌相關事項甚或以無關聯之因素作為考量，或者判斷係基於不正確之事實關係等情形，即屬違法，行政法院自得予以撤銷。本件被告將原告委託富欽公司運送柴油之行為，判斷為「設置自用加儲油設施」，猶因被告所指之加儲油設施即系爭油罐車，並非原告所有，該油罐車更非原告所專用，客觀上原告對於系爭油罐車，並無任何持有支配關係，富欽公司所有之牌照號碼九五八─ＧＬ號油罐車，顯非屬原告之自用加儲油設施，被告所為之處分，乃係基於錯誤之事實判斷，臻為顯然。再者，被告將原告委託運送行為，認等同於「設置」，足認被告所為之判斷，顯違背一般社會大眾公認價值之評價標準；更證其所為之裁量處分，包攝與基本事實無關之考量，亦屬判斷瑕疵。被告依裁量權所為之行政處分，顯然逾越裁量權限，並有濫用權力之實。為此，爰依行政訴訟法第二百零一條規定，求為判決撤銷處分及訴願決定。
（四）按司法院釋字第四四三號解釋理由書確揭示：何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。是以，有關裁罰性法律之構成要件，因涉及限制人民自由權利之強度較高，即應由法律規範，始符憲法第二十三條保護人民基本權利之意旨；又法律如授權行政機關得就裁罰性法律構成要件發布命令加以規範時（諸如空白處罰規定），即應合於授權明確性原則下，始足為之。
（五）次按「授權明確性原則」，依司法院釋字第三六七號解釋，授權命令之合法要件區分為「特定授權」與「概括授權」；特定授權係指法律之授權，涉及限制人民自由權利事項，其授權之目的、範圍、性質及內容，必須符合具體明確原則；至於概括授權者，指法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，此之合法要件，首須符合立法意旨且未逾越母法規定之限度，其次係就執行之細節性、技術性之事項，加以規定。是該號解釋所建立之審查標準，已為釋字第三八０號、第三九四號、第四０二號、第四五六號所遵循。準此，有關「裁罰性行政處分之處罰構成要件及法律效果」，對於人民權利之影響重大且明顯，故經濟部發布之自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第十八條第一項規定，有否合於「授權明確性原則」，行政法院即應按前述審查標準，加以審查，俾為判斷該法規命令是否符合「授權明確性原則」之依據。
（六）本件石油管理法第十八條第二項規定「有關加儲油設施設置之『條件』、『設備』、『申請程序』、及其他『管理事項』，授權得由中央主管機關以命令定之」，依該法律條文所整體表現之關聯意義判斷，因條件、設備、申請程序、及其他管理事項，乃係與執行石油管理法第十八條第一項有關之細節性、技術性之事項，而與裁罰性法律之構成要件無關，其授權性質依司法院釋字第三六七號解釋標準判斷，乃屬「概括授權」，而非「特定授權」，當不許行政機關得就構成要件予以規範。猶因經濟部發布「自用加儲油加儲氣設施設置管理規則」第十八條第一項有關「具加儲油設備之油罐車」，已屬裁罰構成要件之範疇，經濟部於欠缺法律「特定授權」下加以規範顯已逾越法律授權之範圍，增加法律所無之限制，實屬無效之法規命令，應無適用之餘地。
三、末退萬步言，縱鈞院認上開自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第十八條第一項有關「具加儲油設備之油罐車」規定，尚無違反法律保留原則及授權明確性原則之疑義；然則，系爭油罐車乃屬富欽公司所有，而非原告所專用，是原告僱用交通公司之油罐車載運所有柴油之行為，應非等同於設置專為自用動力機具加注燃油之油罐車。再者，本件系爭油罐裝載之柴油，固為原告所有，惟客觀上，被告並無積極證據，足證原告確有將系爭油罐車裝載之柴油，直接注入車輛或動力機械油箱之行為，依最高行政法院七十五年判字第三０九號判例所揭櫫之舉證責任配置原則，原告毋庸證明自己無涉違法，倘被告如認原告有以具加儲油設備之油罐車為自用車輛或動力機械加注柴油之行為，即應負舉證責任；如否，即不得加以裁罰。是以，本件被告於欠缺積極證據下，逕以主觀之臆測、推定原告涉有違反自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第十八條第一項規定之行為（按，原告於建築工地備有約八十個內容積五十加崙之油桶，用以儲存柴油），據為裁罰，難謂無裁量濫用之處。
乙、被告主張之理由：
一、原告未經申請核准取得自用加儲油（氣）設施許可，擅自於高雄林園鄉雙園大橋河濱公園中美和壘球場旁，由其所僱用之司機陳智勇駕駛具有加油設備之車牌號碼000000號油罐車，載運向不明漁船購買之漁船用柴油供自有重機械使用，為被告所屬警察局林園分局於九十三年八月十日下午二時二十分當場查獲，並扣押供自用之漁船用柴油五、五００公升。原告固訴稱其委託運送柴油供自有重機械使用並無「設置」加儲油設施之行為云云。惟查，依石油管理法第十八條第二項規定授權訂定之「自用加儲油加儲氣設施設置管理規則」第十八條第一項規定「未設置自用加儲油設施，而以具有加油設備之油罐車為自用車輛或動力機械加注汽油、柴油者，應檢具該目的事業主管機關之同意文件、計畫書（含申請理由、供應對象、油品來源、停放位置、加油安全注意事項等）、第七條第一項第五款及第六款證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請專案核准。」是原告未向被告申請核准，卻擅自於前述地點，由其所僱用之陳智勇駕駛具有加油設備之油罐車，載運向不明漁船購買之漁船用柴油供自有重機械使用，自有違石油管理法第十八條第一項之規定。
二、又原告自九十二年九月二日起即為警方等相關單位屢次查獲其有違反石油管理法第十八條第一項規定之行為，並經被告以九十二年十月二十一日府建工字第０九二０一七六四一三號等多件行政處分書處分在案。從而，被告認原告違反石油管理法第十八條第一項之規定，並斟酌其一再違規及其違規情節重大等情事，爰依同法第四十條第一項第三款及第二項暨被告訂定之裁罰基準規定，處原告五百萬元罰鍰，並沒入其供自用之石油製品及所使用之加儲油設施器具之處分，洵無不合。
理由
一、按「客貨運輸業、營造工程業、工廠、機關或經中央主管機關同意者，為供其自用車輛或動力機械加注汽油、柴油或液化石油氣，經直轄市、縣（市）主管機關專案核准，得設置自用加儲油（氣）設施。前項自用加儲油（氣）設施之設置條件、設備、申請程序及其他管理事項之規則，由中央主管機關定之。」、「有下列各款情事之一者，處新台幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰：．．．三、違反第十八條第一項規定，未經申請核准而設置自用加儲油（氣）設施。．．．前項供銷售或自用之石油製品及所使用之加儲油（氣）設施器具，沒入之。」石油管理法第十八條、第四十條第一項第三款、第二項分別定有明文。
二、本件原告未經申請核准，擅自在高雄縣林園鄉雙園大橋河濱公園中美和壘球場旁，由其所僱用之司機陳智勇駕駛車牌號碼000000號油罐車，載運向不明漁船購買之漁船用柴油供自有重機械等使用，為被告所屬警察局林園分局員警於九十三年八月十日下午二時二十分許當場查獲，並移請被告查處；被告乃認原告違反石油管理法第十八條第一項規定，依同法第四十條第一項第三款及第二項規定，裁處原告五百萬元罰鍰，並沒入其供自用之石油製品及所使用之加儲油設施器具（扣案之油管）等情，業據兩造及證人陳智勇分別陳明在卷，復有被告九十三年八月二十五日府建工字第０九三０一五八七三二號行政處分書附原處分卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：其基於為自用重機械使用之意思，向一年籍不詳之男子購買柴油，而僱用富欽公司所屬之上開油罐車載運，供自用之重機械使用，惟客觀上原告對系爭之油罐車並無任何持有支配關係，富欽公司之油罐車，顯非屬原告之自用加儲油設施，自難認其委託運送行為，有違反石油管理法第十八條第一項規定；又依司法院釋字第四四三號解釋意旨，行政機關基於法律之授權，固得制定法規命令，惟涉及人民其他自由權利之限制者，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；石油管理法第十八條第二項係指：有關加儲油設施設置之「條件」、「設備」、「申請程序」、及其他「管理事項」，授權得由中央主管機關以命令定之；而「儲油設施」之定義，實屬石油管理法第十八條第一項之違法構成要件，應由法律規範，始符憲法第二十三條之意旨。經濟部發布之「自用加儲油加儲氣設施設置管理規則」有關「加儲油設施」之定義規定，確有違反法律保留原則之處，被告卻逕據為裁罰依據，自屬違法等語，資為論據。
三、經查，原告未經申請核准，擅自在高雄縣林園鄉雙園大橋河濱公園中美和壘球場旁，由其所僱用之司機陳智勇駕駛車牌號碼000000號油罐車（車輛本身具有幫浦及油管，可供裝卸油料及將油料輸送至其他車輛或機械使用），載運向不明漁船購買之漁船用柴油供自有重機械即挖土機及貨車等使用，為被告所屬警察局林園分局員警於九十三年八月十日下午二時二十分許當場查獲，並扣得油罐車內之石油製品三、三八一．八二公升及抽取油品用之塑膠油管等情，業據兩造分別陳明在卷，復有現場照片及處理違法加儲油（氣）設施執行完畢證明等影本附原處分卷足稽，洵堪認定。又扣案之石油製品所取樣之油料，復經中國石油股份有限公司煉製研究所產品研究組化驗結果：其主要成分為石油精煉之碳氫化合物之混合物，蒸餾出百分之九十之溫度介於攝氏二百二十度至四百二十度間，在攝氏十五度時比重０．七九至０．九五，其十六烷指數二十以上，而認定該石油製品為柴油乙節，亦有該組所提出之檢驗報告及經濟部能源委員會（即經濟部能源局前身）委託化驗判定表附原處分卷可參。又原告因未經申請核准而以油罐車載運柴油供其自有重機械即挖土機及貨車等使用，自九十二年九月二十五日起迄今，已先後被查獲八次，前五次原告未提行政爭訟，而第八次因訴願逾期，故其行政處分均已確定在案，本件為第七次，而第六次亦在本院訴訟中（九十四年度訴字第七六號）等情，亦據被告指述甚詳，復有各該行政處分書影本附原處分卷為憑，則由原告一再以油罐車載運柴油供其在建工程之自用機械及車輛使用之情形觀之，足見其確有以具有加油設備之油罐車為其自用車輛或動力機械加注柴油之情事。
四、次按「憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。」司法院釋字第四四三號解釋理由書闡釋甚明。又石油管理法第十八條第二項所規定有關加儲油設施設置之「條件」、「設備」、「申請程序」、及其他「管理事項」，授權得由中央主管機關以命令定之，此因石油加儲油設施涉及石油製品之特性、儲存專業、環境影響暨安全等事項，有其專業及技術性，以法律就此各事項為高密度之規範，實有困難，故將此具體事項授權由主管機關以命令定之。是中央主管機關經濟部依石油管理法第十八條第二項規定授權訂定發布之上開自用加儲油加儲氣設施設置管理規則，並於上開管理規則第十八條第一項規定：「未設置自用加儲油設施，而以具有加油設備之油罐車為自用車輛或動力機械加注汽油、柴油者，應檢具該管目的事業主管機關之同意文件、計畫書（含申請理由、供應對象、油品來源、停放位置、加油安全注意事項等）、第七條第一項第五款及第六款證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請專案核准。但申請基地經直轄市、縣（市）主管機關認定位於偏遠、高山地區或場區面積超過十公頃，且屬臨時性者，免附目的事業主管機關之同意文件。」將自用加儲油設施規定包含以具有加油設備之油罐車為自用車輛或動力機械加注汽油、柴油者，核與石油管理法之立法目的（該法第一條參照），乃為促進石油業之健全發展，維護石油市場之產銷秩序，確保石油之穩定供應，增進民生福祉，並發展國民經濟兼顧環境保護之意旨並不違背，且油罐車之容量大、機動性高，利用油罐車作為加儲油設施供應石油製品，其功能對石油市場、環境保護及公共安全之影響，並不亞於固定之加儲油設備，為避免業者利用活動式之油罐車等裝備供應石油製品，規避主管機關之管理監督，故上開管理規則第十八條第一項規定，實為貫徹執行石油管理法所必須，並無違反法律保留及授權明確性原則。
五、又原告一再以油罐車載運柴油供其在建工程之自用機械及車輛使用，足見其確有以油罐車為其自用車輛或動力機械加注柴油之情事，已如前述。而本件經通知原告本人到庭說明案情，原告拒絕出庭及說明，然據其前於警訊時所為之陳述及其先後已經被查獲八次，其載運之柴油均係為供其重機械即挖土機及貨車使用，足見其屬營造工程業，且營運規模不小，其載運柴油之油罐車容量已超出自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第三條第二項所規定之二公秉（二、０００公升）之容量，而有該規則之適用。又自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第十八條第一項規定以具有加油設備之油罐車為自用車輛或動力機械加注汽油、柴油者，即須向縣市主管機關申請專案核准，始得為之，至於該油罐車係為行為人所有或租用或借用，並不影響其以具有加油設備之油罐車為自用車輛或動力機械加注汽油、柴油之行為，均應受石油管理法第十八條第一項之規範。原告主張其僱用富欽公司之油罐車載運柴油，該油罐車非屬原告之自用加儲油設施，自難認其委託運送行為，有違反石油管理法第十八條第一項規定云云，自不足採。
六、原告另主張被告並無證據足證原告確有將系爭油罐車裝載之柴油，直接注入車輛或動力機械油箱之行為，被告於欠缺積極證據下，逕以主觀之臆測推定原告涉有違反自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第十八條第一項規定之行為（按原告於建築工地備有約八十個內容積五十加崙之油桶，用以儲存柴油），據為裁罰，難謂無裁量濫用云云。然上開管理規則第十八條第一項規定乃係提供主管機關執行石油管理法第十八條第一項規定之判斷標準，而有無將油罐車內之柴油加注至自用車輛或動力機械，僅係判斷有無違反上開規定之行為態樣之一，而非以有無加油之行為作為判斷有無違反上開規定之唯一標準，實際有無以具有加油設備之油罐車為自用車輛或動力機械加注柴油尚應參酌行為人載運柴油之動機、目的等主觀意圖，作為認定其是否違反上開規定之依據，此在對於已著手實行構成違反行政義務事實之行為，而其行為尚未完成或結果尚未發生前，如何判斷其是否違反行政義務尤為重要。又因行政不法行為的階段性，並不明顯，且是否既遂往往繫乎行政機關之審查，如果以刑事法既遂犯的理論套用於行政不法行為，則將對公共利益有過度之犧牲，且須使行政成本支出過多，於行政效率方面將有負面影響，因此，目前實務上對於行政不法行為是否有既遂與未遂的問題，仍採否定之見解（改制前行政法院四十六年判字第五十號判例、四十六年判字第五四號判例、五十五年度判字第一二號判決、七十年度判字第四八號判決參照）。則本件原告既以具有加油設備之油罐車為自用車輛或動力機械加油使用，其明顯係以油罐車供其自用車輛及動力機械加油使用為目的，已如前述，至於油罐車是否已將柴油加注至其自用車輛或動力機械，揆諸前揭說明，對其違反石油管理法規定之行政義務並不生影響，仍應受罰。至於原告是否於建築工地備有約八十個內容積五十加崙之油桶，用以儲存柴油乙節，因原告拒絕陳述其工地所在，本院自無從查明，況且，原告縱使另設有上開儲油設施，對其行為已違反上開法律規定亦不生影響。是原告上開主張，亦不可採。
七、綜上所述，原告之主張既不足取，其未經申請核准，擅以具有加油設備之油罐車為自用車輛及動力機械加注柴油，則被告以原告違反石油管理法第十八條第一項規定，且原告在此之前已被查獲相同違章行為六次，乃依同法第四十條第一項第三款及第二項及高雄縣政府處理違反石油管理法第四十條規定案件罰鍰裁罰基準之規定，處原告罰鍰五百萬元，並沒入其供自用之石油製品及所使用之加儲油設施器具，揆諸首揭規定，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。中華民國94年4月13日
第一庭審判長法官陳光秀
法官詹日賢法官李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國94年4月13日
書記官周良駿