裁判字號：最高行政法院95年判字第535號判決
裁判日期：民國95年04月20日
裁判案由：消防法
最高行政法院判決
95年度判字第00535號上訴人甲○○被上訴人高雄市政府代表人乙○○上列當事人間因消防法事件，上訴人不服中華民國93年10月29日高雄高等行政法院93年度簡字第289號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人為坐落高雄市○○區○○街○○號「億昇煤氣行」之負責人，為該營業場所有實際支配管理權之人，經被上訴人所屬消防局南區救災救護大隊第二中隊苓雅消防分隊於民國（下同）93年3月17日16時許，在高雄市○○區○○○路○號前攤販查獲其煤氣行販售已灌氣使用中之逾期未送驗鋼瓶2支，乃開立舉發違反消防法案件通知單予以舉發。案經被上訴人以上訴人違反消防法第15條第2項授權訂定之「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」（下稱安全管理辦法）第75條第1項規定，爰依消防法第42條規定，以93年4月8日高市府消預字第0930020122號消防法案件處分書裁處上訴人新臺幣（下同）30,000元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：上訴人經營液化石油氣零售買賣，惟因消費用戶使用期間非上訴人所能全面掌控，致時有使用中或收回空桶時仍有逾期鋼瓶之情形。再者，逾期鋼瓶之存在，絕非上訴人之故意，而被上訴人消防人員於消防安檢時，僅發現逾期鋼瓶2桶，實乃上訴人疏忽所致。又安全管理辦法乃係內政部消防署依消防法自行訂頒補充規範之行政命令；另「各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項」（下稱辦理安全檢查注意事項）「公共危險物品及可燃性高壓氣體各項事業場所違規程度裁處分類表」（下稱違規程度裁處分類表）等，僅係消防機關內部之行政規則，依行政程序法第158條、第159條、第160條、第161條及162條之規定，其對外效力，尚有爭議，然被上訴人卻逕引為裁處依據，顯然違反法律保留與授權明確性原則，且與中央法規標準法第5條第2款、第4款，第6條規定有違。另參閱司法院釋字第412號解釋 吳庚 大法官部分不同意見書之旨意，法律若授權行政機關予以規範亦須為具體明確之規定，若僅概括3、5條法律授權行政機關以訂定之次級規範方式加以替代，行政機關發布之法規命令已非執行法律所必要之補充規範，乃係構成以命令代替法律之僭越。為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定等語。
三、被上訴人則以：安全管理辦法係由內政部依消防法第15條授權訂定之法規命令，其訂定之內容乃就母法授權之原則作細部之規範及闡明，並無逾越母法之授權範圍，自與法律保留原則無違。又辦理安全檢查注意事項及「違反消防法第15條公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理規定之裁處基準表」（下稱違反消防法第15條裁處基準表）則為內政部依其權責為協助下級機關業務處理，行使裁量權而訂頒之行政規則，符合行政程序法第159條之規定，亦無違反法律保留原則可言，則被上訴人據以為認定事實及裁罰之依據，並無適法性之疑義等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查消防法之制定，係以預防火災、搶救災害及緊急救護、維護公共安全、確保人民生命財產為目的，此觀該法第1條規定自明。而消防法第15條第1項規定，乃係就實現消防法目的有關之重要事項設立行為規範；至具體之行為準則，依同條第2項規定，則係將可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，明定授權由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。基此，內政部消防署即依該法條授權而訂定安全管理辦法，而該安全管理辦法乃係針對前開授權之管理事項所作細節性、技術性事項之規定，並無逾越母法規定範圍，自與法律保留原則無違，自得適用之。至行為時辦理安全檢查注意事項及違反消防法第15條裁處基準表，則為內政部為執行消防法及協助下級機關處理消防安全檢查業務及提供各項違規行為裁罰之參考基準，究其性質，乃為基於法定職權所發布之作業性及裁量性之行政規則，均無逾越消防法之規定，且符合消防法之立法目的，亦難謂違反法律保留及授權明確性原則。再者，安全管理辦法及辦理安全檢查注意事項，並未就違規行為應如何處罰加以規定，其相關之裁罰依據，則係規定於消防法第42條，而本件被上訴人即係以上訴人有未符合上開安全管理辦法第75條規定之違章行為，而依消防法第42條規定對上訴人科處罰鍰。職此之故，被上訴人以上訴人儲存逾檢驗期限之鋼瓶2桶，屬一般違規之等級，乃對其裁處30,000元罰鍰，尚無裁量違法可言。末查，液化石油氣固為一般消費大眾日常生活不可或缺之民生必需品，然液化石油氣為可燃性高壓氣體，具公共危險發生之潛在性，如無法令對其儲存場所儲存量及容器之檢驗加以規範，則消費大眾之生命財產安全必受極大威脅；準此，中央主管機關會同中央目的事業主管機關訂定之上開安全管理辦法，基於消防及公共安全公益考量下，須適度限制個人私經濟活動，乃在所難免。本件被上訴人消防人員於消防安檢時，雖僅發現上訴人逾期未送檢驗之鋼瓶2桶，上訴人縱非故意違反法令之禁止規定或作為義務，亦難謂無過失，則依司法院釋字第275號解釋意旨，自仍應受罰等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：依中央法規標準法第5條、第6條規定，及參司法院釋字第394號解釋、第412號解釋吳庚大法官部分不同意見書意旨，被上訴人逕依安全管理辦法第73條第1項、第75條第1項，及辦理安全檢查注意事項、違規程度裁處分類表等逕依附消防法第15條第2項、第42條，裁處上訴人罰鍰，違反法律保留原則。另依行政程序法第159條規定，上開辦理安全檢查注意事項、違規程度裁處分類表等，並非直接對外發生效力，原審引為判決依據，尚有未洽。其次，高額裁處罰鍰之構成要件，自應於消防法律條文內明文規定，上開安全管理辦法等僅係法律之補充規定，若以此補充規定為處分之實質構成要件，即係以法規命令代替法律之僭越。再者，原審所稱欠缺授權明確性及違反法律保留原則等，乃就其形式上之觀察與認定，惟其實質上確係構成處罰之要件，即屬違反法律保留原則，而以法規命令代替了法律位階，僭越了法律，原審認事用法不無違誤，其判決當然違背法令等語。
六、本件上訴論旨指摘原判決所適用安全管理辦法及違規程度裁處分類表，違反法律保留原則及行政程序法第159條之規定，經核符合行政訴訟法第235條第2項所稱「訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性」之要件，其上訴應予許可，合先敍明。
七、按「．．．憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」業經司法院釋字第443號解釋理由書闡示在案。而為預防火災、搶救災害及緊急救護、維護公共安全、確保人民財產（消防法第1條）目的之執行，同法第15條第1項、第2項前段及第42條規定：
「公共危險物品及可燃性高壓氣體應依其容器、裝載及搬運方法進行安全搬運；達管制量時，應在製造、儲存或處理場所以安全方法進行儲存或處理。」「前項公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」「第15條所定公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所，其位置、構造及設備未符合設置標準，或儲存、處理及搬運未符合安全管理規定者，處其管理權人或行為人新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰；經處罰鍰後仍不改善者，得連續處罰，並得予以30日以下停業或停止其使用之處分。」內政部發布之前開安全管理辦法，即係依消防法第15條第2項之法律明文授權所訂定，揆諸前揭司法院解釋，與法律保留原則及司法院釋字第394號解釋意旨並無違背。次按「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，．．．若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之目的及範圍應具體明確．．．」司法院釋字第313號解釋業已揭櫫授權明確性之原則。而消防法第15條第1項及第2項，就授權之目的、內容及範圍已為具體明確之規定，且依同法第42條規定得預見其行為之可罰。是則，據以發布之前開安全管理辦法第75條第1項規定：「液化石油氣製造及處理場所之經營者應於容器檢驗期限屆滿前，將容器送往中央主管機關認可之檢驗場，依定期檢驗基準實施檢驗；經檢合格者之容器，應附加合格標示。」並未逾越法律授權之目的及範圍，符合授權明確性之原則。原判決予以援用，於法並無不合，上訴人主張以該項補充規定為處分之處罰構成要件，以法規命令代替法律位階，僭越法律云云，自無可取。至於行政程序法第159條第2項規定：「行政規則包括下列各款之規定：一、．．．二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量，而頒訂之解釋性規定及裁量基準。」考其立法說明，上開規定旨在例示行政規則之主要類型，以充實同條第1項之抽象定義，協助各機關認識行政規則之意函。準此，行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許。本件原審援引前開辦理安全檢查注意事項及違反消防法第15條裁處基準表，符合前揭法律授權之範圍及法律授權之目的，於法亦無不合。綜上所述，上訴論旨均無足採。上訴人仍執前詞指摘原判決違誤，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年4月20日
第二庭審判長法官廖政雄
法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國95年4月20日
書記官張雅琴