最高行政法院92年度判字第706號判決

裁判字號：最高行政法院92年判字第706號判決

裁判日期：民國92年06月06日

裁判案由：水土保持法

最高行政法院判決九十二年度判字第七○六號
上訴人乙○○被上訴人臺北市政府代表人甲○○右當事人間因水土保持法事件，上訴人對於中華民國九十一年二月五日臺北高等行政法院九十年度訴字第一○三六號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
壹、本件上訴人主張：上訴人在台北市○○區○○段一小段六三五、六四二、六五九等地號土地所修造均非為建築使用而係從事農耕所必要之設施，自無申辦雜項執照之必要。又，水土保持法係民國八十三年五月廿四日公布施行，而上訴人整坡造崁修築水櫃之行為，既早於七十五年至七十九年間完成，依法律不溯及既往原則，本件殊無該條例規定之適用；況依水土保持法第二十三條第二款規定，必須有「開發」之違法行為，主管機關始有處分之權限，查上訴人使用挖土機在自己農地整地及砌石塊，其目的係在於改善自有農地，以維護水土安全，此為農耕必須之行為，並非所謂「擅自開發或開挖」。且系爭土地早已被地政機關編定為農耕用地「田、旱」地目，因系爭土地係農地，故於劃定公告後，毋須查定公告為「宜農」地，亦毋須申辦任何從事私有山坡之農耕用地之必要（按上訴人之農地於七十九年三月一日經被上訴人公告劃入山坡地範圍）。是以，上訴人經營使用系爭土地，應無水土保持法第十二條第一項規定之適用，毋須先擬具水土保持計畫送核，而應適用同法第八條第一項第二款規定，依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護。原審依據水土保持法第十二條第一項規定，並援引同法第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款及第二項迴護原處分，顯然違法。另外，本件業經台北市議會會同台北市政府建管處等單位現場會勘，作成會勘記錄，認定上訴人之設施有利於山坡地保育、水土保持及公共安全維護，為農耕行為及農業經營所必要，並無引起公共危險之虞，原審對此未予調查，且未說明不予調查之理由，顯然有判決不備理由之違法。再者，上訴人自八十九年四月十二日至同年月二十七日之行為係連續行為，詎被上訴人按水土保持法第三十三條規定之部分構成要件，分別於八十九年五月五日及五月十八日開立兩張各處罰新台幣（下同）三十萬元之處分書，原審判決未察及此，予以維持，顯然違法等情，請求將原判決廢棄，訴願決定及原處分均撤銷或發回臺北高等行政法院更為審理等語。
貳、被上訴人則以：台北市山坡地自八十四年十二月八日起公告適用水土保持法，上訴人於台北市○○區○○段一小段六三五、六四二、六五九等地號土地開挖整地、埋設涵管等，即屬水土保持法第十二條及第十三條所規範之行為，依法需先擬具水土保持計畫送核。上訴人未依法令規定提出申請核准，即於前揭地號等土地擅自開挖整地、採取塊石、埋設涵管、破壞地形地貌等經營、使用行為，即屬違規施工，自應受水土保持法之規範。又其違規行為係於八十九年四月十二日、二十三日及二十六日為被上訴人查獲，係屬新違規行為，有卷內照片可稽，自無法律是否溯及既往之疑義。再者，上訴人於前揭地號等土地開挖整地、破壞地形地貌，經被上訴人於八十九年四月十二日起查獲並開立本件處分書。上訴人雖經被上訴人制止及裁罰，仍未停工、甚且繼續擴大至系爭土地（天玉段一小段五九二、五九三、六二四、六二五、六三八、六三九等地號）違規施工，無視於公權力之存在，被上訴人遂依水土保持法第三十三條之規定再開立八十九年五月十八日府建四字第八九○四一二七○○○號處分書予以處分，此係依法行政，並無不當等語，資為抗辯。
參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：本件上訴人未經申請核准即擅自於八十九年間，在台北市○○區○○段一小段六三五、六四二、六五九等地號土地開挖整地、砌築塊石駁崁、水櫃、水池以及闢路、砍伐樹木、埋設涵管，被上訴人先於八十九年一月十三日、十四日及十五日強制拆除違規工作物，繼於八十九年二月十九日以府建四字第八九○一三四○○○號處分書命上訴人停止一切非法開發使用行為，上訴人仍不服制止，猶繼續施工，嗣被上訴人於八十九年四月間列管查核，分別於八十九年四月十二日、二十三日、二十六日查獲上訴人仍於系爭土地上有違規施工行為等情，有位置圖影本及土地登記謄本、系爭土地現場照片七張暨彩色影印等附卷可稽，上訴人對上揭開挖整地、砌築塊石駁崁、水櫃、水池以及闢路、砍伐樹木、埋設涵管之事實亦不爭執，自堪認為真正。經查台北市○○區○○段○○段六三五、六四二、六五九等地號土地均屬水土保持法第三條第三款後段所稱之山坡地範圍，有臺北市政府公告、行政院七十九年二月二日台七十九農○一八九三號函、臺北市山坡地保育利用範圍略圖、行政院八十四年十一月二十九日台八十四農四二二八二號函、臺北市政府都市發展局土地使用分區及公共設施用地證明書、臺北市山坡地範圍劃定成果報告、地形圖、地籍圖等影本及土地登記簿謄本等在卷為憑，是被上訴人以上訴人所有之系爭土地有未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即擅自開挖整地、砌築塊石駁崁、水櫃、水池以及闢路、砍伐樹木、埋設涵管之違章事實，而予以處罰，即非無據。縱上訴人所稱系爭土地係作農業使用及為促進農業機械化而改良、改善土地一節屬實，亦無解於其違章行為之成立。從而被上訴人以上訴人未擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即擅自開挖整地、開採塊石、破壞地形地貌等，及依經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止之規定，予以課處罰鍰，並令上訴人應依指定改正事項及規定期限完成改正，暨限於八十九年五月二十五日前應自行拆除違規工作物及清除全部違規工作物等，揆諸水土保持法第四條、第八條、第十二條、第十三條、第二十三條、第三十三條規定，並無違誤為由，乃駁回上訴人在原審之訴等語。
肆、本院查：（一）、按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地．．．堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、「第八條第一項第三款至第四款之開發、經營或使用行為，以及於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．」、「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．」、「．．．未依第十二條至第十四條規定之一，擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工．．．」、「有下列情形者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫．．．或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及其所使用之機具，強制拆除及清除其工作物．．．」，分別為行為時水土保持法第四條、第八條、第十二條、第十三條、第二十三條、第三十三條所明文規定。上訴人於其所有坐落台北市○○區○○段一小段六三五、六四二、六五九等地號土地，未經申請核准即擅自開挖整地、砌築塊石駁崁、水櫃、水池以及闢路、砍伐樹木、埋設涵管，經被上訴人於八十九年四月間列管查核，查獲上訴人仍於系爭土地上有違規施工行為，乃以上訴人未依被上訴人八十九年二月十九日府建四字第八九○一三四○○○號處分書停止一切非法開發使用行為，及於被上訴人八十九年一月十三日、十四日及十五日強制拆除違規工作物後，上訴人仍不服制止，猶繼續施工，依水土保持法第三十三條規定，於八十九年五月五日以府建四字第八九○三六六五八○○號處分書處以罰鍰新台幣（下同）三十萬元，並令上訴人立即停止一切非法開發使用行為，及限於八十九年五月二十五日前應自行拆除水櫃、水池、駁崁等結構物。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。原判決關於上訴人違反水土保持法之事實，已詳予論述。上訴人所提出台北市議會九十一年一月二日議財字第九○○○○七九一○○號函，尚不足以否定原判決前揭認定。（二）、「都市計畫範圍內興建下水道、排水溝、橋涵、駁崁、護坡、擋土牆、開鑿隧道、埋設地下電纜等工程，均屬道路附屬工程，無請領建築執照之必要」、「於山坡地內從事農牧經營之開挖整地、整坡作業以及興修公私有道路，如申請供非建築使用者無需申請雜項執照。」固經內政部六十年七月十九日台內地字第四一○四三七號代電及行政院農業委員會八十年二月廿六日八十農林字第○三○○八五Ａ號函釋在案。惟該二函係指於前述情形勿庸請領建築或雜項執照，並非就應否擬具水土保持計畫送請主管機關核定所為之函釋。又水土保持法第十二條規定：「第八條第一項第三款至第四款之開發、經營或使用行為，以及於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定．．．」第十三條規定：「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，．．」。由上開規定可知，該法第十二條、第十三條規定為第八條之特別規定，有第十二條及第十三條之情形時，自應優先適用該法第十二條及第十三條。再者，上訴人另於台北市○○區○○段一小段五九二、五九三、六三
八、六三九、六二四、六二五等地號土地，未經申請核准即擅自開挖整地、砌築塊石駁崁、水櫃、水池以及闢路、砍伐樹木、埋設涵管，認上訴人未依被上訴人八十九年二月十九日府建四字第八九○一三四○○○○號處分書停止一切非法開發使用行為，及於被上訴人八十九年一月十三日、十四日及十五日強制拆除違規工作物後，上訴人仍不服制止繼續違規施工，被上訴人遂依水土保持法第三十三條規定，以八十九年五月十八日府建四字第八九○四一二七○○○號處分書處以上訴人罰鍰三十萬元，並令上訴人立即停止一切非法開發使用行為及限期於八十九年五月三十一日止應自行拆除水櫃、水池、駁崁等結構物。被上訴人依前揭規定按次予以處罰，而上訴人主張其八十九年四月十二日至同年月二十七日之行為係連續行為，只構成違反水土保持法第三十三條規定之部分構成要件，被上訴人重複處罰等語，係其法律見解歧異。又上訴人違反水土保持法之行為時為八十九年四月間，係於水土保持法八十三年五月二十七日公布施行之後，並非如上訴人所主張其行為時係在七十五年至七十九年間完成等語，是原判決適用該法為裁判之依據，並無違反法律不溯及既往原則。（三）、綜上所述，原判決並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形；原審就上訴人於原審之主張原處分法律不溯及既往原則，被上訴人重複處罰，台北市議會九十一年一月二日議財字第九○○○○七九一○○號函所指之情事，本件應適用水土保持法第八條第一項第二款規定，且無須申請雜項執照等未於原判決理由予以論述，固有未洽，惟尚不影響上訴人在原審之訴應予駁回之結果。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年六月六日
最高行政法院第三庭
審判長法官葉振權
法官林家惠法官吳錦龍法官劉鑫楨法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官陳盛信中華民國九十二年六月六日