裁判字號：最高行政法院99年判字第130號判決
裁判日期：民國99年02月11日
裁判案由：有關郵政事務
最高行政法院判決
99年度判字第130號上訴人交通部代表人 毛治國 訴訟代理人 官朝永 律師被上訴人強訊郵通股份有限公司代表人甲○○上列當事人間有關郵政事務事件，上訴人對於中華民國96年8月20日臺北高等行政法院95年度訴字第4048號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人依據檢舉以被上訴人於民國95年2月間在臺北、鳳山地區遞送安信信用卡股份有限公司信用卡帳單（下稱系爭郵件）之營業行為，違反郵政法第6條第1項規定，乃依同法第40條第1款規定，以95年6月23日交郵字第0950006328號處分書處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）50萬元，並命其立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、被上訴人於原審起訴意旨略謂：按郵政法第6條第1項規定所稱之信函、明信片或通信性質郵件，應指一對一高度個性化之文書，或具有雙方相互傳達消息之書函為限。是以，系爭郵件既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，自非該條項所規範之客體。故交通部據郵政法第48條所訂定之郵件處理規則第4條第2項規定，將通信性質郵件解釋為寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能，而將所有可能之文書郵件均含括之，顯已逾越郵政法第6條第1項之授權目的。再者，郵政法第6條第1項訂定時，係基於保護國家機密之時空背景下，限制不特定人民進入郵政遞送市場，然而，隨著時移勢轉，該規定實已侵害人民職業選擇自由及人民選擇秘密通訊方式之自由，而屬違憲，上訴人不得據此而為裁罰依據。又上訴人於處分前並未提供充足資料供被上訴人陳述意見，復未經合法調查程序，且依郵政法第40條第1款規定，係處罰行為人之「營業」行為，而非單次之「投遞」行為，同條所謂「未停止，得按次連續處罰」，則次一行政處分標的應在前一處分時點之後始符合規定；是以，系爭郵件之投遞行為發生於00年0月，然上訴人對於被上訴人於94年8月間違法遞送郵件之營業行為，業以95年2月27日交郵字第0950002049號處分書，處以罰鍰在案，兩者時點顯已重複，本件屬重複處罰，有違一事不二罰原則，另原處分未按行政程序法之規定，詳為記載違規之時間、地點，故原處分顯屬違法，且證據調查程序過程疑有瑕疵，故原處分之作成亦屬違法。此外，上訴人對於被上訴人持續開單處罰，卻對於黑貓宅急便長期為旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，未曾予以處罰，顯違平等原則。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷等語。
三、上訴人則以：被上訴人受託遞送之系爭郵件為信用卡帳單，具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能，上訴人以被上訴人有遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業之情事，違反郵政法第6條第1項規定，其違法事證明確，且已依法給予其陳述意見之機會，遂依郵政法第40條第1款規定處被上訴人罰鍰，並命立即停止上開營業行為，自無不合。另郵件處理規則第4條第2項規定，符合司法院釋字第593號解釋意旨對於法規命令所要求之合目的性選擇及合理關聯性，並符合法律授權明確性原則，自未逾越郵政法第6條第1項規定之授權範圍與立法精神，而郵政法第6條第1項規定亦未限制人民之工作自由權。又被上訴人經上訴人以93年4月28日郵字第1號處分書處10萬元罰鍰後，仍繼續從事上開營業行為，於前開處分後之每一次遞送郵件行為均屬個別獨立之違法營業行為，自可按次連續處罰，經查，本件違法經營行為共計6件，其違法行為期間（95年2月3日至同月20日），與前次處分95年1月間之違法行為及翌次違法行為（自95年2月24日起），可明顯區隔其時間，顯無重複處分之虞，是以，上訴人95年5月30日交郵字第0950005570號處分書處罰95年1月間之違規營業行為之效力顯不及於本件95年6月23日交郵字第0950006328號處分書對被上訴人於95年2月間之違法營業行為，二者係針對不同違法營業行為之連續處罰，並未違反一事不二罰原則。另按平等原則，係指合法之平等而非違法之平等，被上訴人不得以黑貓宅急便之遞送行為，而解免其違法之營業行為，況交通部執行違反郵政專營權取締作業要點及交通部辦理郵政監理業務實施行政檢查作業要點，業將保證書、各類證書、執照及戶籍身分證件等排除於郵政專營權之範圍，故上開黑貓宅急便之遞送行為，並無違反郵政法之規定等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠被上訴人於95年2月間受託遞送系爭郵件即安信信用卡股份有限公司信用卡帳單，該等郵件係對收件者所為特定且個別性訊息之表示（例如應繳金額、期限等），具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能，是以被上訴人確有以遞送信函、明信片或其他具通信性質文件為營業之情事，足堪認定。而依郵政法第6條第1項規定，信函、明信片或其他具有通信性質之文件均為中華郵政公司郵件專營之範圍；故解釋上，信函、明信片等凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政公司專營權之範圍。又依郵政法授權訂定之郵件處理規則第4條第2項所謂通信性質，係以寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在特定人，並輔以文字或符號表示之意思、觀念或事實作為認定標準；是以郵件處理規則就通信性質之定義，相對於郵政法第6條第1項之規定，已屬限縮解釋；被上訴人主張上開定義解釋超越母法之範圍，逾越母法之授權範圍云云，亦乏所據。㈡系爭郵件上之「上大郵通」為被上訴人之品牌識別標誌，貼有「上大郵通」服務標章之信件係被上訴人所遞送等情，為被上訴人所不爭。而被上訴人受託遞送之系爭郵件，具有對收件人（特定人）傳達意思、觀念或事實之功能，已符合郵件處理規則規定具有通信性質之構成要件。其傳達信息之功能甚且更逾於明信片，自不因信息內容經由電腦印製即謂非屬郵政法第6條第1項規範之客體。故被上訴人主張系爭郵件無非係電腦印製之證明文件，無對特定人傳達意思、觀念或消息之功能，非屬郵政法第6條第1項規範之客體，無郵政法第40條規定之適用云云，亦非可採。㈢所謂按次連續處罰，須為受有第1次罰鍰處罰及經命令停止違規行為後，仍不停止，始該當按次連續處罰之要件。亦即，在行為人違反另一行政不作為義務前，行政機關不得以同一不作為義務之違反，而連續處分（罰）。經查，於本件原處分之前，上訴人曾以被上訴人「違法時間：94年8月。違法事實：貴公司有以遞送臺灣紙業股份有限公司股務代理人台證綜合證券股份有限公司寄送 簡君 、 許君 及 張君 之股東常會議事錄等為營業情事。」違反郵政法第6條第1項規定，以95年2月27日交郵字第0950002049號取締違反郵政法事件處分書，依同法第40條第1款處被上訴人罰鍰50萬元，並命被上訴人停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為；該處分書於95年3月1日送達被上訴人等情，有該處分書影本附被上訴人卷可稽，為上訴人所不否認，是該處分於送達被上訴人後，始生效力。又依原處分卷附系爭郵件觀之，本件上訴人依舉發採為證物之郵件，其發生時間分別為95年2月3日（2件）、6日（1件）、13日（1件）、20日（2件）等共6件等情，為兩造所不否認，而本件原處分即上訴人95年6月23日交郵字第0950006328號處分書，係對被上訴人95年2月遞送系爭郵件為營業情事，予以處罰50萬元並命停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，則原處分顯已為前開上訴人95年2月27日交郵字第0950002049號取締違反郵政法事件處分書之效力所涵蓋。上訴人對於之前處分效力所及之本件違規事件，再為本件之處分（罰），依據前揭規定及說明，其不符合郵政法第40條第1款所定按次連續處罰之要件，自有重複處分（罰）之違法等由，乃將原處分及訴願決定均予撤銷，由上訴人另為適法之處分。
五、上訴人上訴意旨以：郵政法第40條第1款既明定以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者，有違同法第6條第1項規定，則被上訴人每遞送一件有對價之通信性質郵件，即屬一次營業行為，而不應區分為單一之一次或多次有償遞送行為，況本無明確之行為次數區分標準，詎原審法院無任何之根據，復未敘明其標準及依據，即遽予擴張營業行為之範圍，其適用法規顯有錯誤，亦有判決不備理由之違法。況同法第40條所稱之「得按次連續處罰」，係因行為人之每次遞送信件行為，即生單一之危害性，而有獨立處罰之必要與價值，故經上訴人依法處分後之各次違法行為，上訴人均得連續處罰，又本件原處分即95年6月23日交郵字第0950006328號處分書係針對被上訴人95年2月之違法營業行為，至於95年2月27日交郵字第0950002049號處分書則係針對94年8月之違法營業行為，其處分時點與違法事實均不同，自無違一事不二罰原則，故原審法院未適用郵政法第40條規定，率認上訴人重為處分，適用法規亦有錯誤。且原審法院既認為受有第1次處罰及命令停止違規行為而不停止，始該當按次連續處罰之要件，則被上訴人於93年4月29日首次接獲處分後，原審法院未具理由即認上開95年2月27日交郵字第0950002049號處分書（93年4月29日後之第20次處分）為第1次之處分，且效力涵蓋本件原處分，實有判決不備理由與理由矛盾之違法等語。
六、本院經核原判決並無違誤，再論斷如下：
(一)按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」郵政法第6條第l項、第40條第1款定有明文。故行為人如有違反郵政法第6條第l項之行為，而依同法第40條第1款規定接獲多次罰鍰處分者，即有發生多次繳納罰鍰或可能受多次裁決罰鍰之結果。以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，以反覆實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。惟以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第604號解釋足資參照。又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨。行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使「時段」在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關「按次連續」裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之立法本旨不符而於法有違(本院98年度11月份第1次庭長法官聯席會議決議參照)。
(二)查本件被上訴人違反郵政法第6條第1項規定之遞送信函之營業行為，其日期為95年2月間，為原審依法認定之事實；係在前次處分即上訴人95年5月5日交郵字第0950004685號處分書(處被上訴人罰鍰50萬元，並命被上訴人立即停止遞送郵件)於95年5月8日送達於被上訴人前之違規營業行為，上訴人既已對於被上訴人於接獲第1次處分書後至接獲前處分書前所為遞送信函之營業行為予以處罰，自不得再就被上訴人於此期間之任何時段所為違規行為，予以處罰。乃上訴人嗣又於95年6月23日對被上訴人95年2月間所為營業行為予以處罰（即原處分），有違按次連續處罰之本旨，核與首開法律規定意旨不符，原審認原處分係屬違法，訴願決定遞予維持，亦有違誤，乃將訴願決定及原處分均撤銷，核無不合。
（三）綜上所述，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年2月11日
最高行政法院第六庭
審判長法官吳明鴻
法官林茂權法官侯東昇法官劉介中法官黃秋鴻以上正本證明與原本無異中華民國99年2月12日
書記官吳玫瑩