裁判字號：高雄高等行政法院90年簡字第3948號判決
裁判日期：民國91年08月20日
裁判案由：強制汽車責任保險法
高雄高等行政法院簡易判決九十年度簡字第三九四八號
原告甲○○訴訟代理人丙○○被告高雄市政府建設局代表人乙○○局長訴訟代理人戊○○
丁○○右當事人間因強制汽車責任保險法事件，原告不服高雄市政府中華民國九十年八月二十九日高市府訴一字第三四三六七號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告所有ＸＳＭ－二三九號重型機車，分別於民國（下同）九十年三月十一日、同年月十四日及同年月二十四日由訴外人 黃宛婷 、原告及訴外人 吳函蒼 駕駛，因經警察查獲未帶行車執照、行車執照逾期且未出示保險證而予以舉發，經移由高雄市交通事件裁決所於公路監理資訊系統登錄入案「未出示保險證」資料，全國公路監理資訊中心（交通部委託機構中華電信通信數據分公司）即以電腦批次向財政部委託機構關貿網路股份有限公司連線查證得知，該車確未依規定投保強制汽車責任保險，違反強制汽車責任保險法第四條規定，被告所屬高雄市監理處乃依同法第四十四條第一項第一款規定填製九十年三月二十八日高市監裁字第三Ｏ－Ｐ一Ｏ一九八Ｅ八九「舉發違反強制汽車責任保險事件通知單」、九十年三月二十八日高市監裁字第三Ｏ－Ｐ一ＯＯ八八Ｉ三九號「舉發違反強制汽車責任保險事件通知單」及九十年四月四日高市監裁字第三Ｏ－Ｐ一Ｏ一Ｏ九Ｂ一二號「舉發違反強制汽車責任保險事件通知單」予以舉發，並於該等通知單上載明罰鍰各為新臺幣（下同）六千元，應到案日期分別為九十年四月十七日及九十年五月一日前，逾應到案日期採累計高額罰款。原告於收受該等舉發通知單後並未依規定期限到案（但已繳納高市監裁字第三Ｏ－Ｐ一Ｏ一九八Ｅ八九號及高市監裁字第三Ｏ－Ｐ一Ｏ一Ｏ九Ｂ一二號「舉發違反強制汽車責任保險事件通知單」所載各六千元罰鍰），但在未經裁決前，向被告所屬高雄市監理處請求其自行撤銷高市監裁字第三Ｏ－Ｐ一Ｏ一九八Ｅ八九號及高市監裁字第三Ｏ－Ｐ一Ｏ一Ｏ九Ｂ一二號「舉發違反強制汽車責任保險事件通知單」，案經被告所屬高雄市監理處以九十年六月十八日高市監二字第八Ｏ七一號函否准原告所請，原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張：（一）繼續犯係指行為人之違法狀態，係單一的實現行政秩序罰之構成要件並在時間上延續下去。如一直不遵守申報義務（或如投保義務）因為此種行為之違法狀態繼續存在，且其完成持續效力被視為構成要件單一。故其在法律上行為只當作單一行為，並僅接受一個行政秩序罰之處罰。又行政犯較刑事犯之倫理非難性低，對法益之危害較輕微，且即使剝奪人身自由之刑法對繼續犯之處罰亦不加重其刑責，仍採單一處罰。依舉重以明輕之原則，對於不限制人身自由構成要件單一之行政罰，尤不應加重其處罰。且負擔處分之內容，須依法律明示，不得任意加重。如空氣污染防制法第三十七條，為達規範目的，須條文中明示得連續處罰，方可連續罰之。然強制汽車責任保險法第四十四條並無得連續處罰之明文，自不得任意加重。（二）行政處分之成立要素有六：行政機關在公法上之意思表示、須為行政機關所製作、公權力、單方性、個別性、法效性。而拘束人民之負擔處分，自當依行政程序法第九十六條之規定，表明處分相對人姓名主旨等六項備載資料，其中處分機關及其首長屬名、蓋章等，就嚴格依法行政原則而論，高市監理處於九十年三月二十八日所為之口頭告知尚非一個有效之行政處分，不生正式通知之效力，原告自得主張於未收受罰單前，不生通知效力，惟亦已自動繳出上開兩張罰單。（三）強制汽車保險法第四十四條處罰之前提要件，係本法規定義務之違反，僅為汽車所有人於（１）未依規定投保本保險，（２）本保險期間屆滿前未再行投保者。兩者之一情形下，始可處罰。該條一、二款僅係將未投保再分為有無肇事分別定處罰額度。惟原告違反義務僅有一個，而肇事與否與投保義務之違反程度應無關聯。換言之，違反投保義務之處罰和肇事責任之處罰係不同義務之違反，肇事責任之處罰則係駕駛注意義務之違反，應依相關法律處罰之。且就立法意旨言，對於未能即時投保之車輛所有人，連續於兩週內被舉發三次。依行政程序法第五十一條第二項行政機關對人民申請案件未規定者，其法定期間亦可有兩個月之作業期間；再者，違此規定一次即處罰六千元，實已足以對行為人造成威嚇效果，其立法目的已達，而一再處罰，其與行政程序法第七條之比例原則有嚴重違背。（四）又被告所屬高雄市監理處於九十年三月十一日及十四日之罰單，可於犯案後十七日始製作寄出（原告收到時更已在十七日以後），而原告第一、二次罰單卻於電話聯絡後，始趕於十五日內繳交並即投保，高雄市監理處堅持對一個無持續惡意之不作為犯，強行分割成三個，加重法律所無規定之處罰，於執行時又無審查行為之次數，不僅不合乎衡平原則（行政程序法第一條法律一般原則），更有違背行政程序法第八條誠信原則，第九條有利注意原則，第十條行為裁量權不得逾越法定範圍。再以事實經過而言，於九十年三月二十三日晚得知未持行照亦可投保之際，因該日係週六假日，投保亦須至週一（即九十年三月二十六日），原告隨即於是日投保，奈因九十年三月二十四日原告同學又擅自使用致被舉發第三張罰鍰。監理機關可對於一個九十年三月十一日發生之事件，延至九十年三月二十八日始對人民告知舉發，卻不與人民有投保之合理期間，亦嚴重違反行政程序法第六條之差別待遇禁止原則。（五）按強制汽車責任保險法第四條：「汽車所有人應依本法規定投保強制汽車責任保險。軍用汽車，亦同。」因著眼於強制保險係配合公路主管機關驗車及換照作業，爰規定汽車所有人為投保義務人。此強制義務與駕駛人完全無關，乃一靜態之無過失責任強制規定，與該汽車是否行駛於道路無關涉，此得從對照同法第四十四條第一項前段，未附有「於道路上行駛」始得處罰乙節，即可明瞭。相較與德國強制汽車責任保險法第六條第一項規定﹕「第一條規定之汽車保險契約不存在或雖投保但已失效，而仍於公共道路或場所使用汽車或允許他人使用者．．．．．．」須使用未投保汽車始予處罰之動態規定，乃顯著之不同。我國係全車皆保（本法第四十四條），僅對未投保未肇事者（肇事者未必為汽車所有人）課以較輕之第一款罰鍰，而對肇事者，課以第二款較重之罰鍰。於第二款加重之情形，實已隱含有對汽車所有人對自己行車安全或對出借其車輛於使用第三人之加重注意義務，致有為不同程度之規定。堪稱要件清楚明確，就法律保留原則而言，自不得無限擴張或類推。尤以侵害人民權利之負擔行政處分更須嚴格解釋。（六）行政機關（交通部或財政部）非法令爭議時之解釋機關，交通部解釋係從交通安全觀點出發，財政部之函釋難免著重增加罰鍰收入之觀點，均可能失之偏頗。且依立法當時， 沈富雄 委員等提案通過本法第四條時，係參照多數立法例，規定任何汽車所有人均應投保，亦明確宣示投保義務與駕駛人毫無關連。針對非所有人之汽車使用人亦有強制汽車責任保險法第九、二十三、三十六、三十八條等之設計，已足以保護被害人，而強制汽車責任保險法第四條之制定係與第四十四條相互呼應，在在證明強制汽車責任保險法第四十四條所處罰者乃針對「投保義務違反」之一個不作為行為（繼續犯）之行為罰（司法院釋字第五０三號參照）。如有不儘速投保並繳交罰鍰，即應轉為行政強制執行直接或間接強制執行、滯納金或提高罰鍰額度之問題，而非對一個未投保不作為義務，又未有如空氣污染防制法第三十七條等得按日（或按次）連續處罰規定者，於十七日內罰三次之不合理處分。為此，提起本件訴訟，聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷，被告應作成自行撤銷高市監裁字第三Ｏ－Ｐ一ＯＯ八八Ｉ三九號及高市監裁字第三Ｏ－Ｐ一Ｏ一九Ｂ一二號「舉發違反強制汽車責任保險事件通知單」，並退還原告已繳納罰鍰六千元之處分。被告則以：（一）查原告所有ＸＳＭ－二三九號重型機車分別於九十年三月十一日、九十年三月十四日及九十年三月二十四經警查獲未帶行照、行照逾期且未出示保險證予以舉發，案移由高雄市交通事件裁決所分別於九十年三月二十七日及九十年四月三日登錄入案，被告所屬高雄市監理處查證該車確未依規定投保強制汽車責任保險，故原告違規未投保系爭機車強制保險之日期係為警察查獲之日期，被告所屬高雄市監理處依高雄市交通事件裁決所登入資料查證、填具違反強制汽車責任保險通知單，係對於原告違規未投保事實之查證、通知等後續行為，不影響其違規日期之認定，原告雖於九十年三月二十六日辦理投保強制汽車責任保險，惟不因其事後投保即可免罰。（二）次查依交通部八十七年八月十七日交路八十七字第Ｏ三九二一九號函釋，汽車所有人當日遇監、警機關攔檢數次，經公路監理機關查證確未依規定投保強制汽車責任保險者，當日僅歸責一次。惟本件原告所有之ＸＳＭ－二三九號重型機車，分別於不同日期經警察查獲三次未出示保險證，且經被告所屬高雄市監理處查驗後確實未辦理投保強制汽車責任保險，與函釋情形不同，實無可採。且未投保強制汽車責任保險者，係經警察機關攔檢稽查舉發，方依法處以罰鍰，與空氣污染防制法第四十七條規定屆期未完成改善按日連續處罰不同，更遑論干涉人民自由權利負擔處分須法律明定之基本原則。原告主張撤銷高市監裁字第三Ｏ－Ｐ一ＯＯ八八Ｉ三九號及高市監裁字第三Ｏ－Ｐ一Ｏ一九Ｂ一二號「舉發違反強制汽車責任保險事件通知單」，於法未合，核難採據等語資為抗辯，而聲明求為判決駁回原告之訴。
三、按「汽車所有人應依本法規定投保本保險。」「汽車所有人應維持保險契約之有效性，於保險契約終止前或第十七條第一項遭拒保時，應依本法規定再行投保本保險。」「汽車所有人未依本法規定投保本保險，或本保險期間屆滿前未再行投保者，其處罰依下列各款規定：（一）經公路監理機關或警察機關攔檢稽查舉發者，由公路主管機關處新台幣六千元以上三萬元以下罰鍰，並扣留車輛牌照至其依規定投保後發還。」「汽車所有人接獲違反本保險事件通知單後，應於十五日內到達指定處所聽候裁決；逾期未到案者，得逕行裁決之。但行為人認為舉發之事實與違規情形相符者，得不經裁決，逕依各該條款罰鍰最低額，自動向指定之處所繳納結案。」「本法公布施行後，汽車所有人應依財政部會同交通部所定一定期間內投保本保險。」為強制汽車責任保險法第四條、第十四條、第四十四條第一項第一款、第四十五條第二項及第四十七條第一項所明定。查強制汽車責任保險之真諦在於被害人損害之填補，不因加害人財力問題而有所折損，除非被保險之車輛已無再行駛，而無再創造社會危險之可能；故就強制汽車責任保險法之行政目的觀之，違背投保義務，而仍將該未投保車供行駛之用時，該行為人即具可罰性，蓋該未投保之汽車一供行駛即有發生保險事故之可能，致違反強制汽車責任保險法規範汽車應強制保險之目的，而強制汽車責任保險法第四十四條第一項第一款所以規定汽車所有人未依本法規定投保本保險，或本保險期間屆滿前未再行投保者，而經公路監理機關或警察機關攔檢稽查舉發者即應受罰，乃因強制汽車責任保險法所欲處罰之行為以於道路上行駛之汽、機車，其所有人未依規定投保強制汽車責任保險（有交通部九十一年五月一日交路字第０九一００三二六七四號函在卷可參）；故本條款其處罰之行為態樣非僅投保義務之違反，尚包括未投保而行駛之行為，故其違章行為之成立，自應係「於有未投保之狀態下，有一行駛行為被舉發」即構成一次之違章行為（因有行駛行為即有發生保險事故之危險），換言之，於「有未投保之狀態下，有數行駛行為被舉發」即構成數次之違章行為，先予敘明。
四、經查：原告所有ＸＳＭ－二三九號重型機車，分別於九十年三月十一日、九十年三月十四日及九十年三月二十四日由黃宛婷、原告及吳函蒼駕駛，經警察查獲未帶行照、行照逾期且未出示保險證予以舉發，經移由高雄市交通事件裁決所查證得知，該車確未依規定投保強制汽車責任保險，違反強制汽車責任保險法第四條規定，被告所屬高雄市監理處乃依同法第四十四條第一項第一款規定填製九十年三月二十八日高市監裁字第三Ｏ－Ｐ一Ｏ一九八Ｅ八九「舉發違反強制汽車責任保險事件通知單」、九十年三月二十八日高市監裁字第三Ｏ－Ｐ一ＯＯ八八Ｉ三九號「舉發違反強制汽車責任保險事件通知單」及九十年四月四日高市監裁字第三Ｏ－Ｐ一Ｏ一Ｏ九Ｂ一二號「舉發違反強制汽車責任保險事件通知單」予以舉發等情，已經兩造分別陳明在卷，並有上述三紙「舉發違反強制汽車責任保險事件通知單」附原處分卷可稽，自堪認定。而原告所有之ＸＳＭ－二三九號重型機車於上述被舉發期日確未投保強制汽車責任保險，迨於第三次被舉發後之九十年三月二十六日始行投保一節，復據原告陳述甚明；故原告所有之ＸＳＭ－二三九號重型機車於上述三次被舉發之期日，確有未投保情事，而其於該車未投保之情形下確因行駛該車而於不同期日分別被舉發三次一節，亦堪認定。而強制汽車責任保險法第四十四條第一項第一款係處罰未投保強制汽車責任保險之汽、機車卻於道路上行駛之行為，而非僅處罰未依規定投保強制汽車責任保險之行為，已詳如前述，雖原告未投保之行為係一個單一行為，然原告所有之ＸＳＭ－二三九號重型機車，於未投保之狀態下，於道路上行駛被舉發之行為卻有三個，且此三個行車行為是基於個別之意思為之，而此三次騎乘未投保機車行駛於路上之行為均足以創造社會危險；至於繼續犯之行為係以一個意欲而導致違法狀態之持續，然違法之構成要件行為早已完成；另連續犯係則指以一概括之犯意實施一連串違法行為，於第一個行為之初即有整體行為即嗣後的行為故意存在，且空間及時間有一定之關聯；然本件三次違章均係基於個別意思為之之三個違章行為，核與刑事罰之繼續犯或連續犯之概念有間，故原告以強制汽車責任保險法第四十四條第一項第一款係就為投保義務之違反所為之處罰，故其違章行為係屬單一，其餘則屬未投保狀態之繼續，及援引空氣污染防治法關於連續處罰須有明文規定云云，顯係就本條之立法目的有所誤解；而其進而主張，被告為三次處分有違比例原則、誠信原則、有利不利注意原則及裁量權不得逾越法定範圍等規定，實屬無據，不足採取。
五、再查，本件原告因違反強制汽車責任保險法第四十四條第一項第一款規定而受罰鍰之處罰，其處罰之性質乃一行政秩序罰，其目的在於針對過去違反義務之行為予以制裁，違反義務僅一次，處罰亦僅一次；而行政執行罰（即行政上之強制執行）之目的，在於除去現在存在且將來繼續存在之違反義務狀態，俾向將來實現義務之內容，係促使義務人將來自動履行，並得連續處以怠金，不以一次為限。而揆諸前揭說明，本件原告之行為係違反三個行政上之義務，而受三次行政秩序罰之處罰，原告以本件第二次及第三次之裁罰性質上係屬行政執行罰而為爭議，顯係對於強制汽車責任保險法第四十四條第一項第一款之立法目的及行政秩序罰、行政執行罰有所誤認。另本件原告係為三次之違章行為，而受三次之秩序罰，核與司法院釋字第五０三號解釋之內容即一個行為同時違反行政秩序罰中之行為罰及漏稅罰之情節不同，故原告援引司法院釋字第五０三號解釋爭執本案不應重複處罰云云，亦屬誤解，不足採取。
六、綜上所述，原告為系爭ＸＳＭ－二三九號重型機車之所有人，而其行為係違反三個行政上義務之行為，且原告此違反法律上禁止規定之行為，參諸司法院釋字第二七五號解釋亦推定其有過失，故而被告開具三張舉發通知單核屬有據，原告請求被告為自行撤銷之處分，被告予以否准，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本件訴訟，求為撤銷，及請求被告作成自行撤銷高市監裁字第三Ｏ－Ｐ一ＯＯ八八Ｉ三九號及高市監裁字第三Ｏ－Ｐ一Ｏ一九Ｂ一二號「舉發違反強制汽車責任保險事件通知單」，並退還原告已繳納罰鍰六千元之處分，均無理由，應予駁回。並不經言詞辯論為之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年八月二十日
高雄高等行政法院第一庭
法官楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十一年八月二十日
法院書記官藍亮仁附註：
行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。