裁判字號：最高行政法院94年判字第1668號判決
裁判日期：民國94年10月31日
裁判案由：公平交易法
最高行政法院判決
94年度判字第01668號上訴人行政院公平交易委員會代表人乙○○被上訴人全聯實業股份有限公司代表人甲○○上列當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國93年5月19日臺北高等行政法院91年度訴字第4144號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人根據檢舉調查結果，以被上訴人濫用相對優勢地位，於民國90年度「供銷合約書(1)」中增加第11條，向供貨廠商不當收取「營業所場地租用費」附加費用，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反行為時公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以91年4月19日公處字第091066號處分書，命被上訴人於收受該處分書之次日起，應立即停止前項足以影響交易秩序之顯失公平行為，並處以罰鍰新台幣（下同）80萬元。被上訴人不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件訴訟。
二、被上訴人於原審起訴主張略以：公平交易法第24條為概括性規定，主管機關為使其適用具體化明確化，乃訂定公平交易法第24條案件處理原則（下稱處理原則），上訴人於以違反公平交易法第24條規定據以處罰事業時，須證明該事業有以顯失公平之方法從事競爭或商業交易，且交易秩序有受影響之虞。原處分僅就被上訴人單方面之條件加以分析，應予比較之「垂直交易相對人」方面之要素除隻字未提外，亦未載明供予比較之「垂直交易相對人」為何人，即率爾遽認被上訴人具有相對優勢地位，況且是否只需審酌流通事業單方面之要素，即可認定流通事業具有相對市場優勢地位？此顯與上訴人「關於流通事業收取附加費用案件處理原則」相違。且依被上訴人之營業規模及市場占有率以觀，檢舉人非無變更商品販賣通路之可能性，被上訴人之於檢舉人是否果居於優勢地位，益顯可疑。況上訴人全未舉證證明被上訴人收取系爭附加費用係如何濫用其市場優勢地位，再依風險轉嫁的合理性而言，流通業者設計項目繁多之附加費用，有益其與供貨廠商議價之條件爭取，但對供貨廠商言，其關心者為總負擔之多寡，不在意名目為何，故於附加費用之收取，除應考慮名目及其直接功能性外，更應深入評估流通業者是否過度將其風險轉嫁予供貨廠商致生不當。且被上訴人前亦檢陳供貨廠商出具之同意書上清楚記載「因大台北地區營業點之開設有助於立書人營業額及業績之提升並有效降低本公司經營之平均成本，故與該社雙方達成協定，同意支付．．．」等語，益徵被上訴人僅就部分營業所及本於自由意思詳細評估之供貨廠商收取「營業所場地租用費」確無「巧立名目」。又供貨廠商就前揭營業所支付之「營業所場地租用費」與其所獲業績相比，顯然較低，獲利甚多。可知前揭營業所之設立無論於被上訴人或於供貨廠商而言，均有助益，即具有直接關連性，實無任何不法。再者，被上訴人自87年底概括承受中華民國合作社聯合社﹙下稱全聯社﹚業務以來，交易之相對人不乏掛牌上市、上櫃公司，與上述交易相對人議價、簽約，每因其品牌知名、營業規模大、產品多具高市場佔有率、消費者與其所供商品之供需關係業已形成，而被上訴人於流通事業中所佔比率並不高、被上訴人業績佔前揭交易相對人之營業額比例亦低等因素，致被上訴人居於相對劣勢地位並不具有所謂相對優勢地位可明。且被上訴人之供貨廠商約有700多家，然前50大廠商之銷售業績即占被上訴人業績之66％以上，且均係消費品通路市場上之知名強勢廠商，而被上訴人占各廠商之業績比例相對甚低，且必治妥、建成鹽業亦未給付場地租用費，甚於北新營業所僅有食益補、亞培，給付場地租用費，足見應係被上訴人依賴供貨廠商，而供貨廠商具有相對優勢地位應可認定。被上訴人於收受原處分後，即停止收取是項費用，部分營業所，即因租金過高而遷離原址，而其業績亦自月平均2000萬元左右，下滑至1200萬元，下降幅度高達4成，對於被上訴人及供貨廠商而言均甚不利。此於供貨廠商，直接反應者乃其業績之減少，益證本件被上訴人就部分營業所收取營業所場地租用費，確有直接關連性無疑。又被上訴人對於各供貨廠商之貨款，係採銷貨付款之方式，廠商進貨並不代表即取得貨款，近似於寄售之方式，即需商品實際售出方得領取貨款，與一般之量販店、超商、便利商店等零售通路，供貨廠商只要出貨予通路業者，無論其是否陳列銷售或置於倉庫均需支付供貨商貨款之付款銷售方式迥不相同，故於被上訴人通路而言，是否提供賣場供其銷貨，與其業績收益有直接之關聯性；抑且，被上訴人銷售係採福利價格出售，故供貨廠商對於廣告熱銷商品，基於其整體市場之考量及確認得收取之貨款前，未必急於供貨予被上訴人，是供貨廠商是否進貨乃至於是否給付營業所場地租用費，其均係具有決定與否之權利，故被上訴人實無違背公平交易秩序。爰請將訴願決定及原處分均撤銷等語。
三、上訴人則略以：被上訴人是否具有優勢地位之認定，並非單以被上訴人本身於超級市場業或於整體零售業之市場占有率為斷，仍須審酌被上訴人之營業規模、供貨廠商對其依賴程度及供貨廠商變更商品販售通路之可能性等因素，予以綜合判斷。被上訴人於超級市場業之市場占有率為13.76％，且渠目前於全國擁有106家營業所，為全國次大之連鎖超市業者。供貨廠商為利商品銷售，在選擇末端通路時，為商品最適配銷點及最高週轉率之考量，必優先選擇具備前揭特徵之大型流通業者銷售，避免商品因末端通路選擇錯誤而滯銷，是被上訴人因高總店數及來客數，使其在生鮮、食品及日用品市場擁有高銷售量及週轉率，而當然成為供貨廠商不可或缺之重要末端通路，況被上訴人前身全聯社經營時期，主要辦理全國公教員工日常必需品供應業務，其供貨廠商有600餘家，是全聯社所建立之零售通路，無論對消費者或供貨廠商而言均有一定之依賴程度。今被上訴人概括承受全聯社業務後，全聯社與供貨廠商所建立之供銷關係仍繼續維持，被上訴人所收取之附加費用金額占銷售金額之比例已造成供貨廠商相當負擔，而供貨廠商仍願意與被上訴人締約，被上訴人具有之相對優勢地位，應為重要因素之一，絕非如被上訴人所訴，逕以少數供貨商之資本額或營業額與被上訴人相較，而排除被上訴人具有市場相對優勢地位之事實。是本案就被上訴人相對於供貨廠商營業規模及市場占有率、多數供貨廠商對被上訴人於交易上之依賴程度等因素觀之，被上訴人應已具有相對之優勢地位。有關被上訴人稱原處分就全聯社與供貨廠商負擔「營業所場地租用費」顯失公平，暨被上訴人概括承受該約定亦顯失公平未見舉證以實其說乙節，按附加費用之收取，不得毫無限制，其應遵循附加費用與商品銷售間，須有「直接關連性」與「比例性」，並符合一般商業合理之交易習慣。本件「營業所場地租用費」雖係全聯社經營時期，供貨商對低毛利之福利通路所提供之房租補貼，惟該項費用無論對全聯社或被上訴人而言，核屬經營流通事業所需付出之必要成本，並非為促進某特定商品銷售，或因供貨商之特定行為，所額外增加之外生成本，與商品販售並無直接關連。被上訴人於承接全聯社業務並以公司型態經營後，更應致力於經營效率之提昇，而非要求供貨廠商繼續分擔其營業所場地租金，並將本項成本予以轉嫁。此對被上訴人所屬之供貨商而言，係加諸於該等供貨商之額外負擔，增加供貨商之營業成本，從而剝削其正常經營利潤，並利用供貨廠商普遍處於期待維持既有業務之壓力下，迫使供貨廠商負擔該項費用，而使市場效能競爭之本質受到傷害，其行為已具有商業競爭倫理之非難性，除違反一般合理交易習慣，亦損及供貨廠商利益。職是，被上訴人延續全聯社之交易慣例，將「營業所場地租用費」納入「供銷合約書(1)」之行為，業已妨礙交易相對人自由決定是否接受負擔該項費用，違反一般合理交易習慣，同時與其商品販售並無直接關連，上開系爭行為於客觀上已構成顯失公平，符合公平交易法第24條規定。被上訴人利用供貨廠商普遍處於期待維持既有業務關係之壓力下，迫使供貨廠商負擔該等附加費用，縱被上訴人辯稱部分供貨商有簽切結書同意，亦難掩被上訴人濫用優勢地位收取不當附加費用之事實，而該行為業使市場競爭本質受到傷害，足以影響市場交易秩序，上訴人依據公平交易法第24條規定予以處分，認事用法並無違誤。另由被上訴人之營業規模及市場占有率可知，被上訴人為全國次大之連鎖超市業者，上訴人就流通事業向供貨廠商收取如上架費之附加費用，即認其應遵循該當附加費用與商品銷售間，須有「直接關連性」與「比例性」原則，並符合一般商業合理之交易習慣，否則，流通事業向供貨廠商收取不當之附加費用，其所增加供貨廠商之成本負擔，勢將反映至商品之最終零售價格，對消費者利益及整體社會福利均有負面影響。被上訴人前身為全聯社經營時期，主要辦理全國公教員工日常必需品供應業務，其供貨廠商有600餘家，之後被上訴人概括承受全聯社業務後，全聯社與供貨廠商所建立之供銷關係仍繼續維持，足以產生欠缺足夠且可期待之偏離可能性，是本案檢舉人等所代表之供貨商對於被上訴人均有一定程度之依賴性。按「營業所場地租用費」無論對全聯社或被上訴人而言，均屬經營成本應考量項目之一，固然福利通路之形成有其政策之支持，然被上訴人於承接全聯社業務並以公司型態經營後，更應致力於經營效率之提昇，而非要求供貨廠商繼續分擔其營業所場地租金，並將本項成本予以轉嫁，是被上訴人延續全聯社之交易慣例，將「營業所場地租用費」納入「供銷合約書(1)」之行為，業已妨礙交易相對人自由決定是否接受負擔該項費用，違反一般合理交易習慣，對其所屬供貨商之交易相對人而言，係加諸於供貨商之額外負擔，增加供貨商之營業成本，從而剝削其正常經營利潤，並利用供貨廠商普遍處於期待維持既有業務之壓力下，迫使供貨廠商負擔該項費用，而使市場本質受到傷害，其行為已具有商業競爭倫理之非難性，除違反一般合理交易習慣，可能損及供貨廠商利益，系爭行為於客觀上已構成顯失公平要件等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：按公平交易法第24條為概括性規定，於適用上易生困難與爭論，主管機關為使其適用具體化明確化，乃訂定公平交易法第24條案件處理原則。於該原則第5條規定「本條所稱交易秩序係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。判斷『足以影響交易秩序』時，應考量是否足以影響整體交易秩序或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用。至單一個別非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。」第7條規定「本條所稱『顯失公平』係指『以顯失公平之方法從事競爭或商業交易』者。其常見之具體內涵主要可分為…(2)以不符合社會倫理手段從事交易之行為常見行為類型如：以脅迫或煩擾交易相對人方式，使交易相對人於決定是否交易之自由意思受到壓抑情形下，完成交易之行為。(3)濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為。常見行為類型如：1.市場機能失靈供需失衡時，事業提供替代性低之民生必需品或服務，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，從事交易之行為。2.資訊未透明化所造成之顯失公平行為。」以上諸項原則合於公平交易法之立法目的，殊值參考，而基於行政自我拘束之原則，上訴人自應加以遵循，是上訴人於以違反公平交易法第24條規定據以處罰事業時，須證明該事業有以顯失公平之方法從事競爭或商業交易，且交易秩序有受影響之虞。次按，所謂以顯失公平之方法，依上揭原則所示，應表現在以不符合社會倫理手段或濫用市場相對優勢地位方面，亦即對於交易相對人有為不當壓抑，妨礙交易相對人自由決定是否交易及交易條款之行為。所謂相對優勢地位者，非以事業居市場之「絕對」勢力衡量，而應以供給與需求雙方於特定交易關係中是否生「相對」經濟依賴關係，而為評斷，簡言之，須達於依賴者面對被依賴者，主客觀處於無足夠及合理之途徑以解決其供給或需求之困境始屬之。此觀諸上訴人於作成原處分前之89年11月30日即發布有「關於流通事業收取附加費用案件處理原則」，其中第4條亦規定有「流通事業是否具有市場優勢地位之認定，應審酌流通事業對於供貨廠商之營業規模及市場占有率，供貨廠商對事業於交易上之依賴程度、供貨廠商變更商品販賣通路之可能性、以及該特定商品之供需關係等因素，予以綜合判斷」益明。而原處分完全未就被上訴人之於何供貨業者、如何居於「相對優勢地位」為查證及說明，是上訴人如何斟酌考量供貨業者對被上訴人流通事業交易上之依賴程度、供貨業者變更其交易相對人之可能性，乃至於各該商品的供需關係等各項要素，予以綜合性判斷，是原處分逕以被上訴人市場占有率地位推論其必具有相對優勢地位，已有可議，況本件上訴人全未舉證證明被上訴人收取系爭附加費用係如何濫用其相對優勢地位。況依風險轉嫁的合理性而言，流通業者設計項目繁多之附加費用，有益其與供貨廠商議價之條件爭取，但對供貨廠商言，其關心者為總負擔之多寡，不在意名目為何。故於附加費用之收取，除應考慮名目及其直接功能性外，更應深入評估流通業者是否過度將其風險轉嫁予供貨廠商致生不當。本件被上訴人係概括承受全聯社之業務，而「營業所場地租用費」係全聯社經營時期，供貨商對低毛利之福利通路所提供之房租補貼，此為兩造所不爭，由於此歷史因素，被上訴人與供貨業者議價時，供貨業者自已將此行之有年之「營業所場地租用費」計算於其營業成本內，是被上訴人於90年度「供銷合約書(1)」中增加之第11條，僅係將前此向供貨廠商就部分營業所收取按營業額1％之「營業所場地租用費」明文化，並未如上訴人所指摘加諸於該等供貨業者之額外負擔，增加供貨商之營業成本，從而剝削其正常經營利潤。綜上所述，原處分以被上訴人違反公平交易法第24條規定，依同法第41條前段之規定，命被上訴人停止上揭足以影響交易秩序之顯失公平行為，並處被上訴人以罰鍰80萬元，於法有違，訴願決定遞予維持，亦有未恰，被上訴人訴請撤銷，為有理由，應予准許，爰併予撤銷。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：原判決認為上訴人並未說明被上訴人如何居於「相對優勢地位」，逕以被上訴人市場占有率地位推論其必具有相對優勢地位，惟上訴人並非單以被上訴人本身於超級市場業或於整體零售業之市場占有率為斷，仍有審酌被上訴人之營業規模、供貨廠商對其依賴程度及供貨廠商變更商品販售通路之可能性等因素綜合判斷，並就被上訴人如何居於「相對優勢地位」詳加說明，原判決對於上訴人提出「被上訴人居市場相對優勢地位」之說明棄置不論，原判決顯有理由不備之當然違法。又原判決認為依風險轉嫁合理性而言，流通業者設計項目繁多之附加費用，有益其與供貨廠商議價之條件爭取，但供貨廠商關心者為總負擔之多寡，不在意名目為何，又附加費用之收取，除應考慮名目及其直接功能外，更應深入評估流通業者是否過度將其風險轉嫁予供貨廠商致生不當，惟原判決僅論究被上訴人該行為係因全聯社，忽略上訴人自84年起發佈「大型流通業經營行為導正內容與期限」之導正計畫，且針對國內流通事業收取附加費之問題進行一再導正，被上訴人不但未加改正，卻將此違法行為於契約明文規定，被上訴人之行為顯將其風險轉嫁予供貨商，原判決竟認其行為並未違法，原判決論述理由顯然矛盾，爰請廢棄原判決等語。然查「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施並得處新台幣5萬元以上2500萬元以下罰鍰。」公平交易法第24條、第41條前段固分別定有明文。惟依前開公平交易法第24條案件處理原則第5條、第7條規定意旨，上訴人於以違反公平交易法第24條規定據以處罰事業時，自須證明該事業有以顯失公平之方法從事競爭或商業交易，且交易秩序有受影響之虞。且所謂以顯失公平之方法，應表現在以不符合社會倫理手段或濫用市場相對優勢地位方面，亦即對於交易相對人有為不當壓抑，妨礙交易相對人自由決定是否交易及交易條款之行為。而所謂相對優勢地位者，非以事業居市場之「絕對」勢力衡量，而應以供給與需求雙方於特定交易關係中是否生「相對」經濟依賴關係，而為評斷。上訴人未就被上訴人之於何供貨業者、如何居於「相對優勢地位」為查證及說明，且未舉證證明被上訴人收取系爭附加費用係如何濫用其相對優勢地位，逕認以被上訴人市場占有率地位推論其必具有相對優勢地位，自有違誤。訴願決定遞予維持，亦有未洽，原判決爰併予撤銷。揆諸前開規定與說明，於法並無不合。況查原判決已就本件爭點即被上訴人向供貨廠商收取按營業額1％計算之「營業所場地租用費」是否即屬足以影響交易秩序之顯失公平行為乙節，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與行為時公平交易法、處理原則等法令規定要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂原判決有不備理由或理由矛盾之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形亦不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年10月31日
第三庭審判長法官徐樹海
法官吳錦龍法官黃合文法官林茂權法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國94年10月31日
書記官王褔瀛