臺灣臺南地方法院臺南簡易庭民事判決
112年度南國小字第3號
原告 何陸垣
被告臺南市政府衛生局
法定代理人 蘇世斌
訴訟代理人 溫菀婷 律師
蔡雪苓 律師
上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國112年10月2日言詞辯論終結，判決如下：
主文
一、被告應給付原告新臺幣5,000元，及自民國111年11月14日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。
二、原告其餘之訴駁回。
三、訴訟費用新臺幣1,000元，由兩造各自負擔新臺幣500元。
四、本判決原告勝訴部分得假執行。但被告如以新臺幣5,000元為原告預供擔保，得免為假執行。
事實及理由
一、原告起訴主張：
㈠、原告於民國111年間在雲林某學校任職，因接觸到校演講之講師，該講師確診嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19，下稱新冠肺炎），因其通報有與原告接觸，原告雖採檢陰性，仍經被告寄發嚴重特殊傳染性肺炎個案接觸者居家（個別）隔離通知書（下稱系爭居家隔離通知書），請原告於111年3月21日至同年月24日於臺南市中西區住家隔離，禁止外出。禁止原告外出之隔離處分屬拘禁行為，系爭居家隔離通知書應依提審法第2條之規定，將得聲請提審之意旨告知原告，此為被告公務員之義務，以便原告尋求司法救濟，然系爭居家隔離通知書僅記載緩不濟急之訴願救濟方式，被告之公務員執行職務未盡提審告知義務，並無不作為之裁量，實已違憲（憲法第8條）違法（提審法第2條第1項），亦具不法性，侵害原告「即時聲請法院提審之權利」及「是否聲請提審之意思決定自由」，致原告受有損害。原告前向被告請求國家賠償，經被告拒絕，被告以系爭居家隔離通知書之格式係衛生福利部製作，此無解於被告身為拘禁原告機關之事實，及提審法適用非衛生福利部得以限縮解釋之範圍。況原告112年1月確診後收到的隔離通知書即有提審權利告知，更足證系爭居家隔離通知書未載提審救濟規定，被告之公務員至少有重大過失。
㈡、被告之公務員作成系爭居家隔離通知書之行政處分本身，與該處分未告知可聲請提審，兩者無涉，不因行政處分仍有效，即認未盡告知義務亦合法。且救濟教示之告知應屬觀念通知，為事實行為，倘有不法，仍有國家賠償法之適用。另訴願屬行政內部自省程序，提審是司法程序，訴願法未如提審法那麼即時且可見法官，兩者時效性與程序仍有差別。
㈢、原告依國家賠償法第2條第2項、第5條、民法第184條第2項、第195條、公民與政治權利國際公約第9條第4、5款提起本件訴訟。並聲明：被告應給付原告新臺幣（下同）100,000元，及自國家賠償請求協議暨催告通知書送達被告翌日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。
二、被告則以：法律繁多，規範目的不同，有賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予機關作為或不作為裁量權限者，對於各類法律規定，該管公務員縱有怠於執行職務之行為，尚難認為人民之權利因而遭受直接損害，或性質仍屬行政裁量適當與否之問題，而未達違法程度。參酌釋字第469號解釋理由書，倘法律規範目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務，已無不作為之裁量空間，猶因故意過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人方得向國家請求損害賠償。原告因與確診新冠肺炎之個案有相當接觸，被告依傳染病防治法第48條第1項，以系爭居家隔離通知書通知原告居家隔離，並載明如有不服得提起訴願，故被告作成本件處分於法有據，並無不法。又「救濟方法之告知」非行政處分，系爭居家隔離通知書未經撤銷前仍有效，難認被告公務員有故意或過失。另救濟教示是行政機關提供法律救濟之資訊，非指行政機關有告知義務，依行政程序法第98條、第99條，告知救濟期間之教示有錯誤時，法律效果為行政機關可以更正、無法於法定期間內提起救濟則可延長救濟期間，受處分人不因而取得作成特定處分之請求權。準此，系爭居家隔離通知書救濟條款之告知，被告之公務員未負有作為義務而已無不作為之裁量餘地，難認符合國家賠償法第2條之要件。況未告知資訊並未剝奪原告聲請提審之權利，原告仍可聲請提審。原告亦可依訴願法規定申請停止執行處分，難認原告有何權利受損害。另公務員侵權行為責任有特別規定，應無民法第184條第2項適用餘地。及原告主張受損害之權利，非民法第195條之人格法益，不得請求非財產上損害賠償。並聲明：原告之訴駁回；如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、得心證之理由：
㈠、原告主張其於111年3月間因接觸到新冠肺炎之確診個案，經被告之公務員以系爭居家隔離通知書，請原告於111年3月21日至同年月24日於臺南市中西區住家隔離，並禁止外出；系爭居家隔離通知書未記載如不服處分得向法院聲請提審之教示規定，有系爭居家隔離通知書在卷可按（見營國小卷第509至513頁），且為被告所不爭執，此部分事實先堪認定。又釋字第690號之解釋文「曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，於受強制隔離處置時，人身自由即遭受剝奪，為使其受隔離之期間能合理而不過長，仍宜明確規範強制隔離應有合理之最長期限，及決定施行強制隔離處置相關之組織、程序等辦法以資依循，並建立受隔離者或其親屬不服得及時請求法院救濟，暨對前述受強制隔離者予以合理補償之機制……」，準此，原告主張居家隔離處分屬憲法第8條、提審法第1條所稱之「拘禁」，致其人身自由受拘束，亦堪認定（被告亦未爭執）。至原告主張被告應依國家賠償法等規定負侵權行為損害賠償責任，則為被告否認，並以前詞置辯，本院審酌兩造之主張、答辯，本件爭點應為：①被告所屬公務員是否應負原告得向地方法院聲請提審之告知義務？是否怠於執行職務？②未盡告知義務有無違反法規範而具不法性？③原告有何權利受損害？④原告請求非財產上損害賠償，有無理由？金額以多少為當？本院臚敘如次。
㈡、就上開爭點①、②部分：
提審法於103年1月8日修正公布，其修法意旨乃為落實憲法第8條第2項後段、第3項對人民人身自由的保障，藉由賦予任何人對於本人或他人之人身自由，被法院以外任何機關逮捕、拘禁而予剝奪時，均得聲請法院提審的權利。此亦與公民與政治權利國際公約第9條第4款「任何人因逮捕或拘禁而被奪自由時，有權聲請法院提審」規定相符，此種權利源於天賦之人格尊嚴。提審法於第5條規定，要求受理提審聲請之法院，除同條第1項但書所窮盡列舉的少數例外情形以外，均應於繫屬後24小時內，向逮捕、拘禁機關發提審票的人身保護令狀（WritofHabeasCorpus，司法院釋字第392號解釋理由參照）；並命逮捕、拘禁機關應於收受提審票後，24小時內將被逮捕、拘禁人解交法院（同法第7條第1項規定參照），且法院應給予聲請人、被逮捕、拘禁人及逮捕、拘禁之機關到場陳述意見之機會，經由此等被逮捕、拘禁之人得以迅速提審至法院，在法官面前陳述意見的即時司法救濟程序，由法院審查逮捕、拘禁之法律依據、原因及程序（同法第8條第1項規定參照），讓憲法上其他自由權利保障前提的人身自由，能得到充分的保障。又居家隔離處分屬憲法第8條、提審法第1條所稱之「拘禁」，業如前述，則被告之公務員即「應依」提審法第2條第2項，將拘禁之原因、時間、地點及得依提審法聲請提審之意旨，以書面告知原告及其指定之親友，方得以落實憲法保障人民人身自由之意旨。申言之，提審法之立法目的係為保護人民人身自由法益，法律對機關拘禁人民時，應依該法第2條第1項之規定，告知得聲請提審之意旨，此義務已明確規定，被告之公務員所應負之告知義務並無不作為之裁量餘地。衡以前述釋字第690號解釋文於100年9月30日公布，業已揭示「曾與傳染病病人接觸者，受隔離處置時人身自由即遭受剝奪，宜建立受隔離者不服得及時請求法院救濟之機制」，嗣提審法於103年1月8日修正公布，迄至系爭處分作成時已逾9年，建制提審法制已久，被告之公務員猶未告知，自屬國家賠償法第2條第2項後段公務員「怠於執行職務」之不作為，亦違反憲法第8條人身自由保障、公民與政治權利國際公約第9條第4款等法規範而具不法性。至被告辯稱：有記載訴願教示等語，惟訴願是行政救濟，由行政機關重新檢討是否有違法或不當，且先經原處分機關自我審查，再向訴願管轄機關提起訴願，以為救濟，而提審是人身自由遭剝奪尋求「即時」的司法救濟，法院得立即就逮捕、拘禁等剝奪人身自由措施進行合法性審查，兩者性質並不相同，況居家隔離期間僅4日，透過層轉式之行政救濟（多為書面審查）確有緩不濟急之情形，是被告此部分所辯並無理由。至被告辯稱：「救濟方法之告知」本身非行政處分，系爭居家隔離通知書未經撤銷前仍有效，難認被告之公務員有故意或過失等語，惟原告並非爭執系爭居家隔離處分之合法性，而是被告之公務員未依提審法告知提審權利，是此部分被告所辯亦無理由。至被告表示救濟教示是行政機關提供法律救濟之資訊，非告知義務等語，惟提審法第2條第1項之規定，屬逮捕、拘禁之機關應盡之告知義務，非單純提供資訊，是此部分所辯亦無理由。
㈢、就上開爭點③部分：
受告知權乃正當法律程序之核心概念，因被告之公務員於系爭居家隔離通知書未記載（告知）得依提審法聲請提審之意旨，將導致遭居家隔離之人民因未受告知，而無法知悉得聲請司法救濟之途徑。查最高法院92年度台上字第1057號民事判決曾表示（經整理）「懷孕婦女施行產前檢查，醫師如發現有胎兒不正常，應將實情告知本人或其配偶；認為有施行人工流產之必要時，應勸其施行人工流產。……法律課予醫師將實情告知懷孕婦女本人或其配偶，勸其施行人工流產之義務，另一方面而言，應是給予婦女選擇之權利(自由)，婦女得選擇是否終止中止妊娠或繼續妊娠。倘因醫院及相關人員之疏忽，未發現已符合此一情況之事實，並及時告知懷胎婦女，自屬侵害婦女對本身得決定施行人工流產之權利」。本院認為人格權的保護與承認，是體現法律對於人性尊嚴與人格自由發展價值理念的重視，人身自由受逮捕、拘禁時，告知其有提審權利，對受拘禁人而言，屬其當下能捉緊的最後一條繩索，透過法院在有限的時間內，針對行政機關決定及實際執行剝奪人身自由措施之法律依據、原因與程序，是否符合相關法規要求等問題，進行全面性審查，故告知權是人身自由受限者得以除去自由受限之基本前提，屬於憲法第8條正當法律程序之具體內容，透過課予國家機關告知義務之方式，保障不知法律之人民，讓人民能獲得即時之司法救濟，以落實憲法第8條第2項後段、第3項、公民與政治權利國際公約第9條第4款提審制度對人身自由此一重要基本權利的保障。本件原告因未受告知有聲請提審之權利，將致其意思決定自由只能接受「居家隔離」，若要爭執行政處分之合法、妥當，也只能以書面緩不濟急的提出訴願，在此情境下，原告之意思自由決定，受到被告未盡告知義務的限制，堪認已侵害原告意思決定之自由權。至被告辯稱：未告知資訊非剝奪原告聲請提審之權利，原告仍可聲請提審等語，就此，被告若能舉證原告已知悉提審規定，原告自無意思決定自由遭侵害，惟被告未能提出證據證明原告在欠缺告知下，其業已知悉提審規定，自仍屬對原告意思決定自由之侵害。
㈣、就上開爭點④部分：
⒈公務員怠於執行職務致人民自由或權利受損害者，國家應負損害賠償責任；國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定；不法侵害他人之身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操，或不法侵害其他人格法益而情節重大者，被害人雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額。國家賠償法第2條第2項後段、第5條、民法第195條第1項前段定有明文。被告之公務員於系爭居家隔離通知書疏未依提審法第2條第1項，告知原告得聲請提審，已侵害原告之意思決定自由，依國家賠償法第2條第2項規定，國家即應負損害賠償責任。又民法第195條所稱「自由權」，應包含前述意思決定自由，此方能實現人人天賦尊嚴，及其平等而且不可割讓權利之確認，則前述未告知原告得依提審法聲請提審，侵害原告意思決定之自由。從而，原告依國家賠償法第2條第2項後段、民法第195條第1項前段規定，請求非財產上之損害賠償，自屬有據。
⒉審酌原告碩士畢業之教育程度，現擔任老師，因不諳提審法制，系爭居家隔離通知書未讓原告充分瞭解自己權利，在救濟緩不濟急的情況下，原告只能接受「居家隔離4日」之結果，對其意思決定自由有一定程度之侵害。但本院考量原告若聲請提審，因傳染病防治法必要之處置包含強制隔離，前經釋字第690號認定與憲法第8條依正當法律程序之意旨尚無違背。且原告自陳居家隔離之原因係工作上接觸到確診者，經確診者通報導致，是其若聲請提審，在當時中央疫情指揮中心依傳染病防治法第48條所定之防疫措施下，遭法院駁回聲請之可能性極高，亦如原告於本案提出諸多臺北高等行政法院就新冠肺炎隔離者聲請提審，「0件」法院釋放受拘禁人可知。再者，原告於居家隔離期間雖人身自由受有限制，但與集中隔離者尚有差別，更與在監所、精神病院、收容處所內受逮捕、拘禁人之行動自由喪失有極大差異。且不乏居家隔離者可遠距上班、在家辦公。經衛生主管機關認定接受隔離者，未違反隔離規定，亦得申請防疫補償（至於原告是否符合防疫補償或有無申請，不在本件審酌範圍）。另居家隔離本身對原告工作上評價或表現無影響。也正因如此，為何系爭居家隔離通知書未載「提審告知」，本院認為可能是衛生福利部在一開始判斷的時候，認為這不算「拘禁」，無獨有偶，原告提出諸多臺北高等行政法院之裁定，其原審桃園地方法院行政訴訟庭，皆認為「居家」隔離非在公權力之處所，白話言之，就是沒有那麼不自由，雖其法律見解有誤而遭上級行政法院糾正，亦為本院所不採，但可顯見「居家隔離是否為拘禁」本身在法院確有不同見解。正因如此，經行政法院上級審表明見解後，原告於112年確診時拿到新版衛生福利部之隔離通知書就有提審教示。申言之，慰撫金審酌時亦應考量原告若聲請提審之後續可能、原告居家隔離時人身自由受拘束之程度，以及被告公務員違法程度，此與本院前揭所引「醫師未告知產婦胎兒不正常」，或原告於書狀中所引臺灣士林地方法院士林簡易庭93年度士國小字第1號之員警未依刑事訴訟法第95條「米蘭達法則之權利告知」，於醫師、警察未盡告知權之「後續影響」，與本件有顯著差異，是本院認原告請求非財產上損害賠償以5,000元為適當，逾此之請求則無理由。
四、綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項後段、民法第195條第1項之規定，請求被告給付5,000元，及自國家賠償請求協議暨催告通知書送達被告翌日即111年11月14日起（見營國小卷第451頁）至清償日止，按週年利率5％計算之利息，為有理由，應予准許。逾此範圍之請求，則屬無據，應予駁回。
五、本件原告勝訴部分係就民事訴訟法第436條之8適用小額訴訟程序所為被告敗訴之判決，依民事訴訟法第436條之20規定，應依職權宣告假執行。並依被告聲請宣告被告如預供相當之擔保，得免為假執行。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，核與本判決之結果不生影響，爰不另為贅論，附此敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第79條。
中 華 民 國 112 年 11 月 3 日
臺灣臺南地方法院臺南簡易庭
法官 羅郁棣
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
對於小額程序之第一審判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之。且上訴狀內應記載表明(一)原判決所違背之法令及其具體內容；(二)依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實者。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 112 年 11 月 6 日
書記官吳昕韋