裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第4199號判決
裁判日期：民國97年07月31日
裁判案由：優惠存款
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第04199號原告甲○○被告教育部代表人乙○○（部長）訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服行政院中華民國96年10月24日院臺訴字第0960092174號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告原為國立 秀水 高級工業職業學校（下稱秀水高工）教師，前經被告於民國（下同）92年12月30日以部授教中（人）字第0920522846號函核定自93年2月1日退休生效，支領月退休金，並附發92年12月24日省教退月字第921243號學校教職員月退休金證書。原告將所領取公保養老給付金額新台幣（下同）1,418,200元，存入台灣銀行股份有限公司（下稱台灣銀行）彰化分公司辦理優惠存款，嗣被告所屬中部辦公室依據95年2月16日修正生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3點之1規定，以96年8月27日教中（人）字第0960515514號書函通知原告，並副知秀水高工及台灣銀行彰化分公司，略以原告得辦理優惠存款之最高金額為1,242,933元，於優惠存款期滿續存時，應按該最高金額辦理等語。原告不服，提起訴願，經行政院96年10月24日院臺訴字第0960092174號訴願決定，以退休教育人員於退休時或續存時，個別與台灣銀行簽訂定期存款契約，其間係屬契約關係，被告於原告與台灣銀行續訂契約之前，以上開96年8月27日書函通知原告依公保優存要點第3點之1規定，得辦理續存之金額，並不因而創設或變動原告與台灣銀行間之契約關係及內容，原告與台灣銀行間契約關係改變，非由該書函直接發生法律效果，尚非訴願法所稱之行政處分，爰作成訴願不受理之決定。原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、訴願決定（行政院院臺訴字第0960092174號訴願決定）及原處分【被告所屬中部辦公室96年8月27日教中（人）字第0960515514號書函】均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、依行政程序法第92條及訴願法第3條規定，被告以96年8月27日教中（人）字第0960515514號書函審定原告儲存於台灣銀行彰化分公司之公保養老給付優惠存款金額由1,418,200元調整為1,242,933元之行政行為，確已該當行政處分之要件，即屬行政處分，有鈞院95年度訴字第4497號判決可參，則訴願決定認上開書函非行政處分而為不受理決定，如鈞院認屬行政處分，請鈞院逕為實體審理。
２、依行政程序法第8條規定，被告所為處分違反信賴保護原則，且未予補償，亦已違法：
⑴原告原自93年3月1日起每月得領取優惠存款利息21,273元，
然因本件處分自97年3月1日起每月減損利息2,629元。參照司法院釋字第525號及第529號解釋意旨，原告在被告為本件處分前，已因信賴修正前之公保優存要點而安排或處置財產，已具信賴保護之法定要件，即因修正前要點之施行而產生信賴基礎，並在客觀上有具體信賴之表現，確有值得保護之利益，是原告依司法院釋字第589號解釋理由所示，在服務時乃至目前均信賴修正前要點規定之公法上財產權利，自應確實保護。被告片面審定減少原告優惠存款之金額，棄原告受憲法保障之公法上財產權利不顧，顯屬違法。
⑵參酌鈞院95年度訴字第4497號判決意旨，有關公保養老給付
優惠存款金額，無論係原告退休時所為核定或本件核定，均為合法授與利益之行政處分，應受行政程序法之拘束。原告於93年2月1日退休時之核定既為行政處分，且無行政程序法第93條所定任何附款，優惠存款金額並記載在月退休金證書上，故優存利息為原告退休金之一部分，可終身受領，並有信賴保護原則之適用。參照司法院釋字第172號解釋意旨，公保優存要點經被告擅斷修正，其未依職權進行審酌，逕為本件處分，顯然違法。
⑶被告對於考試院94年11月10日第10屆第158次會議決議：「
（二）公務人員退休所得替代率，照審查會所列甲案通過。」（甲案乃剝奪原告已合法產生信賴而享有憲法上公法財產權利），並無任何合理之補救措施，復於95年2月16日宣布施行。被告無視行政程序法第126條補償規定及司法院釋字第525號及第529號解釋意旨，逕自剝奪原告財產權利，顯屬違法。
⑷參照最高行政法院92年度判字第449號、94年度判字第362號
及93年度判字第78號判決意旨，原告並無行政程序法第119條各款情形，而公保優惠存款制度實施至今數十年，被核定之公保優惠存款本金從未變動，18%利率自72年12月1日起亦從未變動，該制度早為原告所信賴。而司法院釋字第525號解釋所稱純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，因欠缺信賴要件而不在保護範圍云云，惟參照其理由書所載，原告係信賴退休當時公保優存要點（85年12月23日修訂），且自93年3月1日起每月領取優惠存款利息21,273元，未與法律有不一致之處，而被告係在95年1月27日修訂公保優存要點第3點之1，同年2月16日實施，與上開解釋情形不同，故被告稱原告欠缺信賴要件云云，尚待斟酌。
３、本件處分所援引之公保優存要點，已違背不溯及既往原則：⑴不溯及既往原則乃民主憲政國家所應遵守之原則，尤在修正
或新訂法令不利於行為人時，更不得溯及既往，亦有最高行政法院92年度判字第1322號及鈞院90年度訴字第6943號判決可參。原告係在公保優存要點修正前任職，適用修正前之規定，被告所為處分違反上開原則。又原告於93年2月1日退休生效後，縱因未達屆齡退休之65歲，已無法回任教師，惟在職老師於公保優存要點修正後，可選擇是否退休，則已退休與在職者適用相同修正後之規定，有違平等原則及釋字第485號解釋意旨，故不得溯及既往。
⑵原告於93年2月1日退休前，從新聞媒體得知對於18%是否變
動確有不同意見，惟由 陳水扁 總統於92年教師節前在陽明山中山樓宴請服務40年資深優良教師時，及 銓敘 部談話內容，以及相關法律規定，原告相信核定退休給與若有任何變動，應有信賴保護原則之適用，尤其無法預見被告修正公保優存要點第3點之1，將主管加給與專業加給列為計算所得替代率之分母，且該修正並無緩衝期間及配套措施，難令原告甘服。原告退休所得均依相關法令領取，被告在85年實施退休新制，同時修訂學校教職員退休條例與公保優存要點，不論原告退休所得為何，當年修訂時皆可推算，被告修正公保優存要點，並予溯及既往，違反行政程序法第8條規定。
⑶參照台中高等行政法院93年度簡字第122號判決提及續約係
為查證存款人是否尚生存。依公保優存要點第5點規定：「本要點未經規定事項，準用學校退休教職員1次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」，並參照學校退休教職員1次退休金優惠存款辦法第3條及第5條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關1年期定期存款牌告利率加50%優惠利率計算，但最低不得低於年息18%。」、「存款利率特予優惠，由財政部專案報請行政院核定之。」，其中強調「期滿得續存」，而非「俟期滿換約」時，故於2年期滿時，原告得依本金續存，至於利息若高於18%時，則依上開辦法第3條及第5條規定辦理。
４、被告依據公保優存要點之計算審定基準已然有誤：⑴依學校教職員退休條例第5條第3項（原告誤載為第1項第2款
）規定：「月退休金，以在職同薪級人員之本薪加1倍為基數，每任職1年，照基數2%給與，最高35年，給與70%為限。
」第8條第3項規定：「第1項共同撥繳費用，按教職員本薪加1倍8%至12%之費率，政府撥繳65%，教職員繳付35%。」，可知教育人員之退休制度，無論係退撫基金之提撥或月退休金之給付，均以本薪加1倍作為計算基準，故法定退休制度之建置並不考量專業加給與主管加給部分。
⑵被告對於95年1月27日台人（三）字第0000000000B號令發布
之「教育人員退休所得合理化方案」及公保優存要點第3點之1，以現職教育人員薪資所得（本薪、學術研究費、主管職務加給及1/12年終工作獎金之合計數）作為所得替代率之分母值，造成擔任主管者並未提撥較多之退撫基金，卻領取較多退休所得之不合理現象，足證上開修正要點之計算基準已然有誤，故被告對此明顯重大錯誤未予究明，率援為本件計算審定之基準，其處分當然違法。若被告認本薪為核心之退休制度不合理，應修訂相關退休法令，否則僅具有舊制、新制年資，對照兼具新舊制年資之退休人員，其領取之退休所得顯有不同。又被告直接以原告月薪計算退休所得替代率，造成偏高情形，且因公保優惠存款不會隨調薪調整，其退休所得替代率反因調薪而降低，被告既強調退休所得合理化改革，則退休所得低於其設定標準時，是否應予補貼？
５、本件公保優存要點之修正為人民權利義務之法律保留範圍，非得擅行變更：
⑴公保優存要點為政府每年編列預算，經立法院逐年以預算案
通過，長年運用，已成為習慣法，應係全體公務人員退休法制構成部分，如實質變動，即屬法制層面之法律保留事項。上開要點之修改，為額度之調整，非18%之變動，當屬整體實質退休法之制度法律事項，故該要點第3點之1之修正，確實違反中央法規標準法第5條及第6條所示之法律保留原則，亦有考試院94年11月10日第10屆第158次會議部分委員之意見可參。
⑵參照司法院釋字第443號解釋意旨，足徵公保養老給付金額
優惠存款雖係給付行政措施，惟倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據。如公保優惠存款制度未涉及公共利益，應依信賴保護原則予以維持；反之，若涉及公共利益，造成政府財政負擔，自屬公共利益之重大事項者，被告既係考量社會經濟狀況、財政收支情形等，顯涉及公益，其稱無須以法律或法律授權之命令為依據云云，顯屬違誤，且豈可因先前行政疏失未認為法律保留事項而推託， 況銓敘部 於回覆中華民國各級公教退休人員總會書函強調公保優存要點為措施性法律，具有法律位階。
６、本件公保優存要點之修正變更，不符情事變更原則：⑴有關軍公教人員優存制度，包括1次退休（伍）金、軍人保
險給付及公務人員養老給付辦理優惠存款，係因早期軍公教人員待遇微薄，且當時優存利率非18%，而係比照一般利率行情再加5%，68、69年時利率低，經退休公務人員反映，當時規定優惠存款利率不得低於14.25%，惟72年時利率更低，當時考試院與行政院協調優惠存款利率不得低於18%，此即為軍公教優惠存款利率18%之由來。
⑵上開要點修正之原因，係因近年國內金融市場低利率趨勢，
導致政府負擔優存差額利率相對提升，加以通貨膨漲、待遇逐年調整及退休人數增加，為因應退撫新、舊制過渡期間部分人員退休所得偏高現象，以及減緩政府財政負擔大幅成長之趨勢，經銓敘部研議規劃公務人員退休所得合理化改革方案，主張其審酌優惠存款制度實施至今，社會、經濟情形均有所變遷，公務人員待遇已有所成長，退休所得內涵亦逐步調整改善，加以金融機構存款低利率之趨勢，基於情事變更原則，在促進社會公平正義、適度維護退休公務人員權益，並兼顧國家資源之整體分配等考量下，提出公務人員退休所得合理化改革方案。
⑶惟所謂基於情事變更原則修改上開要點，並未提出具體之理
由。且所謂社會公平正義，並非以犧牲原告之權利為手段，況原告適用上開要點係基於當年政府之給付行政作為，未以不當手段取得，無所謂不公不義情事，被告就銓敘部空泛之情事變更原則，未明察上開要點之違法不當，侵害原告基於信賴優存利息之權利。
７、公保優存要點修正之適用，違反平等原則：⑴依行政程序法第6條及第9條規定，原告與政務官及司法官同
為公務人員，有何正當理由致退休教職人員與政務官、司法官有差別待遇，被告並未具體說明，僅泛言為促使公務人員退休所得合理化，而修改上開要點，故被告所為處分致原告遭受差別待遇，確已違反平等原則。況既稱合理方案，自應一體適用，上開要點之實施竟區分適用及不適用之對象。尤有進者，更有類如12職等以上公務人員及司法人員不予適用之情事。
⑵被告及銓敘部所提出之計算方針，已造成現職之公教人員爭
先恐後爭取高級行政職務，以免在退職後因未擔任高級行政職務之窘境，以致計算之基礎因而減縮，進而減少優惠存款之額度，在在彰顯該要點已侵害原告權利。又教師待遇既有本薪（年功薪）、加給及獎金3種，何以獎金不計算在內，且加給僅計算職務加給、學術研究加給，未納入地域加給，顯屬不公。
８、公保優存要點之修正未踐行陳述意見及聽證程序，顯有重大瑕疵。公保優存要點經銓敘部及被告以封閉方式進行修正，未依行政程序法第102條規定舉行聽證會，或通知原告陳述意見，此由考試院94年11月10日第10屆第158次會議內容及相關會議紀錄可知。被告就該程序瑕疵未予詳究，遽為本件處分之依據，難謂有當。又參照 許宗力 所著當代公法理論第302頁及第303頁所載：「一般而言，命令應該是1種一般、抽象的規定，但有時也被用來充當規範個案的工具。這種以規範個案為目的之命令，嚴格說來並不是法規範，因此不免產生1個問題︰我們究竟應否對這種命令的裁量以及相對應的法院審查密度作不同的評價與處理？在國會立法方面如果出現以規範個案為目的的所謂『措施法』，德國聯邦憲法法院曾認為不須要作更嚴格的審查，而可與一般法律同等對待，適用相同的審查標準。姑且不論德國實務上的這種處理方式是否妥適，本文以為針對『措施性的命令』並無比附援引的餘地，因立法者與行政機關的民主正當性有別，採行的決定程序也極端不同，不宜樣樣相提並論。最重要的1點毋寧是我們應把握措施性命令其實乃是披著命令外衣的行政處分此1事實，進而要求法院適用與審查行政處分同樣嚴格的標準，否則措施性命令勢將成為行政機關規避法院從嚴審查的1種脫法手段。」，亦足證其所稱公保優存要點係福利性措施云云，要屬脫法之詞。
９、優惠存款利息為原告退休所得之一部分，不生所謂社會公益等問題：
⑴參照最高行政法院94年度判宇第1332號判決指出當初因支領
之1次退休金係以其最後在職之月俸額及其實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低；退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦基於上開因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額公保優存要點」後開辦，故18%係補償公教人員因基數內涵太低，造成公務人員退休所得偏低之措施，反觀公教人員退撫新制基數內涵為本薪之兩倍，則公教人員可享有18%舊制退撫制度年資，基數內涵係本薪加原告實物代金（930元），既係政府因少給退休給付，方產生公保養老給付之優惠存款，即為原告應有之所得。且據報載行政院主計處指出95年歲計剩餘1百多億，自無被告所稱因政府基於考量財政狀況、負擔能力及社會環境之變遷與分配之公平問題。
⑵參照銓敘部85年1月24日85台中特一字第1239226號函釋針對
新修正之「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」中養老給付辦理優惠存款標準規定之適用，明示因新制者領取較多，宜取消優惠存款之辦理，故舊制基數內涵被政府縮水而領取較少者，方給予1次退休金及公保養老給付辦理優惠存款。參酌原告於退休時所領取之月退休金證書上附記領受人得憑此證與原開掣學校教職員退休條例修正前1次退休金及公保養老給付支票（請勿兌現）辦理優惠存款。亦即，舊制公保養老給付與舊制1次退休金可享相同優惠存款，而新制公保養老給付與新制1次退休金皆無優惠存款之適用。故原告退休時之優惠存款係依85年12月23日修正之公保優存要點辦理，依該要點第5點規定，其優惠存款應屬一致。
⑶被告在鈞院另案96年度訴字第2353號案件，於97年1月16日
當庭表示此次修訂公保優存要點第3點之1與政府財政無關，自不生社會公益問題。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按行政院以95年1月20日院授人給字第0950060538號函修正核定自95年2月16日起實施，並由被告依權責以95年1月27日台人（三）字第0000000000B號令修正增訂發布之公保優存要點第3點之1規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：（一）核定退休年資25年以下者，以85%為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加1%，最高增至95%。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。但教師或校長服務滿35年，並有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5年以上，成績優異者，自第36年起，每年增加0.5%，以增至97.5%為限。．．前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。．．第1項所稱每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）薪額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金1/12之金額。（二）最後在職同薪級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按核敘薪級及最後在職待遇標準及相關規定計算每月實際支領本（年功）薪額、學術研究費。2.中小學教師依擔任導師1年折算點數1點、組長1年折算點數1.5點、主任1年折算點數2點之標準，合計點數達20點以上者，主管職務加給以新台幣2,000元計列；滿1點以上未達20點者，以新台幣1,000元計列，但點數合計達20點以上，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新台幣3,000元計列，高中職以新台幣4,000元計列；點數合計1點以上未達20點，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新台幣1,500元計列，高中職以新台幣2,000元計列。．．4.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金1/12之金額。本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。．．前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；兼領月退休金者，並依第4項規定計算之。但原儲存之金額較低者，以原儲存之金額為限。」
２、原告於93年2月1日退休，並領取公保養老給付1,418,200元，全數存入台灣銀行彰化分公司。被告所屬中部辦公室依公保優存要點第3點之1規定，按95年度待遇標準，核計與原告同薪級人員現職待遇，依其退休年資及退休所得上限百分比計算每月退休所得上限，換算其所領公保養老給付得辦理優惠存款最高金額1,242,933元，爰以96年8月27日教中（人）字第0960515514號書函核算原告公保養老給付得辦理優惠存款數額，且依規定自優惠存款契約期滿換約時（本案續存到期日為97年2月1日）計存。有關被告所屬中部辦公室上開96年8月27日書函是否為行政處分？被告尊重鈞院所為判決，相同案件有鈞院95年度訴字第919號判決可資參照。
３、學校退休教職員公保養老給付得辦理優惠存款之孳息，係屬政府之福利性措施，非屬退休金之一部。參照司法院釋字第580號解釋所述，憲法於第15條所保障人民之財產權，係指基於個人之人格發展自由，個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分，因而得自由與他人為生活資源之交換而言。學校退休教職員公保養老給付優惠存款係依退撫新制施行前（85年1月31日以前）參加公教人員保險之年資，按優惠存款要點附表所對照之得辦理優惠存款之本薪月數計算存款金額，並按優惠利率計息，屬政策性之福利措施，其存款金額減少雖使將來發生之孳息減少，惟依公教人員保險法規定應給予之公保養老給付金額，及依學校教職員退休條例暨其施行細則規定應核發之退休金金額並不因而減少，是被告為期教育人員退休所得臻於公平合理，基於社會整體經濟環境變遷，就部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給付辦理優惠存款之額度，並未減少原告之公保養老給付金額及退休金金額，尚無侵害原告之公保養老給付及退休金等財產權。故優惠存款將來發生之孳息，本質上僅係原告之期待利益，尚無從決定其使用、收益及處分，與憲法保障之財產權並無牴觸。
４、公保養老給付金額辦理優惠存款屬政策性福利措施，並非公保法定給付項目，行政機關有合理自由形成之空間，與法律保留原則尚屬無違。參照司法院釋字第443號解釋理由、鈞院92年度訴字第82號及最高行政法院94年度判字第1332號判決意旨，公保養老給付優惠存款制度係政府早期為照顧退休軍公教人員退休生活之政策性福利措施，屬於給付行政之範疇，除涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。被告前以公保養老給付金額辦理優惠存款係給付行政措施，且僅適用於特定族群，其受法律規範之密度，較限制人民權益者寬鬆，而無以法律或法律授權之命令為依據之必要，爰依權限訂定公保優存要點規範上開優惠存款辦理事項。現被告考量社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限予以修正該要點，以符法律之正當性與公平性，即無違反法律保留原則之情形。反之，本件如依原告主張其屬涉及公共利益之重大事項而應為法律保留事項，則上開要點勢將因違反法律保留原則而違憲，致過去依該要點所取得之孳息均屬違法，其影響更甚，恐將損及公益。
５、公保優存要點修正後，已辦理退休人員一體適用於爾後之給付，未生規範效力溯及既往之問題。教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老給付，依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論係已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同規範。而退休所得合理化之興革措施，已如前述，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息。是修正後規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回。且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正後之規定，並無溯及既往，僅往後生效一體適用，未生規範效力溯及既往之問題。
６、被告審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時修正，尚不足構成人民信賴之基礎，亦無違反信賴保護原則。現行退休公教人員公保養老給付金額辦理優惠存款之方式，係原告與台灣銀行簽訂定期存款契約，於期滿換約續存，既屬定期契約，原告無從期待契約完全不作更動之可能性。再者，此定期契約係原告與台灣銀行訂定，與政府並無任何契約關係，自無從推斷原告與政府訂有行政契約。又該優惠存款之規定係屬給付行政措施，主管機關得本於權責，審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時修正，尚不足構成人民信賴之基礎，亦無違反信賴保護原則。
７、原告稱被告依修正公保優存要點之計算基準顯有錯誤云云，惟為期公教衡平一致，被告參照考試院院會審議通過之公務人員退休所得替代率分母（現職待遇）之計算內涵，研議教育人員計算內涵包括本薪、學術研究費、主管職務加給以及1/12年終工作獎金等4項，其中主管職務加給之計列與學校生態（教學現場係以從事教學工作之專任教師為主，非辦理行政業務之兼任行政人員）不完全符合，故有校園階級對立之批評。然迭有中小學校長反映，學校行政事務繁瑣，且教師兼任組長、主任所支主管職務加給偏低，致教師多不願兼任，又導師工作繁重、工作時間冗長，導師費僅月支2,000元，教師多不願兼任導師。是為期學校整體行政事務之順利推動，並兼顧校園生態（國小教師2/3兼任導師，國中教師1/2兼任導師），爰就中小學教師主管職務加給之計列，採積點制方式，以「曾任導師1年1點、組長1年1.5點、主任（校長）1年2點」標準計算點數後，按一定數額（2,000元、3,000元、4,000元）或其半數計列，業已適度降低差距，減少階級對立問題之產生，實已就學校整體行政事務之順利推動及兼顧校園生態作整體考量。故被告96年8月27日教中（人）字第0960515514號書函依公保優存要點規定核定原告之公保養老給付得辦理優惠存款數額，並無違法不當。
理由
壹、程序方面：
一、被告代表人原為 杜正勝 ，97年5月20日變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告原領取並存入臺灣銀行彰化分公司之公保養老給付總額1,418,200元，高於依修正公保優存要點第3點之1之規定所得續存優惠存款之最高金額1,242,933元。被告所屬中部辦公室遂以96年8月27日教中（人）字第0960515514號書函，重新核定原告得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為1,242,933元，並於優惠存款期滿續存時，按該最高金額辦理續存。依上開核定，原告及辦理原告優惠存款之臺灣銀行均受其拘束，僅得依該公函所核定1,242,933元辦理優惠存款給予利息。是該公函顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。行政院以被告所屬中部辦公室上開96年8月27日書函尚非行政處分而不受理原告之訴願，其決定於法未合，惟原告就被告所屬中部辦公室上開96年8月27日書函既已提起訴願，並且請求本院逕為實體審理，則本件應由本院逕為實體判決。
貳、實體方面：
一、按教育部為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，訂定發布公保優存要點，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施（最高行政法院93年度判字第78號判決、94年度判字第1332號判決、96年度判字第1642號判決、96年度裁字第1978號裁定，其意旨均資參照），旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理。經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。依教育部95年1月27日修正發布並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：（一）核定退休年資25年以下者，以85%為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加1%，最高增至95%。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。
但教師或校長服務滿35年，並有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5年以上，成績優異者，自第36年起，每年增加0.5%，以增至97.5%為限。．．前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。．．第1項所稱每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）薪額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金1/12之金額。（二）最後在職同薪級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按核敘薪級及最後在職待遇標準及相關規定計算每月實際支領本（年功）薪額、學術研究費。2.中小學教師依擔任導師1年折算點數1點、組長1年折算點數1.5點、主任1年折算點數2點之標準，合計點數達20點以上者，主管職務加給以新台幣2,000元計列；滿1點以上未達20點者，以新台幣1,000元計列，但點數合計達20點以上，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新台幣3,000元計列，高中職以新台幣4,000元計列；點數合計1點以上未達20點，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新台幣1,500元計列，高中職以新台幣2,000元計列。．．4.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金1/12之金額。本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。．．前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；兼領月退休金者，並依第4項規定計算之。但原儲存之金額較低者，以原儲存之金額為限。．．」。
二、本件原告原為秀水高工教師，前經被告於92年12月30日以部授教中（人）字第0920522846號函核定自93年2月1日退休生效，支領月退休金，並附發92年12月24日省教退月字第921243號學校教職員月退休金證書。原告將所領取公保養老給付金額1,418,200元，存入台灣銀行彰化分公司辦理優惠存款，嗣被告所屬中部辦公室依據95年2月16日修正生效之公保優存要點第3點之1規定，以96年8月27日教中（人）字第0960515514號書函通知原告，並副知秀水高工及台灣銀行彰化分公司，略以原告得辦理優惠存款之最高金額為1,242,933元，於優惠存款期滿續存時，應按該最高金額辦理等語。原告不服，提起訴願，經行政院以96年10月24日院臺訴字第0960092174號訴願決定不受理。原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議，惟查：
１、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之1次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院64年2月3日以台64財字第989號令訂定發布本件公保優存要點6點後開辦。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況、財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性福利措施，非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，而非由保險費負擔，且所需經費由退休金支給機關編列預算支應（最高行政法院93年度判字第78號判決、94年度判字第1332號判決、96年度判字第1642號判決、96年度裁字第1978號裁定，其意旨均資參照），故於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。基於上開公保優存要點之訂定，係屬教育部之職權，於審酌政府財力負擔及各類公教人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公教人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故並無以法律或法律授權之命令為依據之必要。且經十餘年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則，亦難謂與平等原則有何牴觸。
２、教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。
３、再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．」司法院釋字第525號解釋甚明。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1修正後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云。惟司法院釋字280號解釋揭櫫「．．優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任1職等1級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況．．亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度．．．」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或1年簽定優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。
４、至原告主張公保優存要點之計算基準有誤、公保優存要點之修正變更不符情事變更原則並違反平等原則、公保優存要點之修正未踐行陳述意見及聽證程序、優惠存款利息不生所謂社會公益問題等節，無乃對於公保優存要點第3點之1規定之增訂發布有所意見。然原告係不服被告所屬中部辦公室96年8月27日教中（人）字第0960515514號書函之處分，據以提起訴願及本件訴訟，一般性抽象規範之公保優存要點，並非原告提起訴願及訴訟之標的，且公保優存要點亦非行政處分，被告僅得依其上級機關教育部增訂發布之上開要點規定為執行，是原告所訴，要非可採。
三、綜上所述，本件被告基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，所修正之公保優存要點，其適用之結果，尚難認原告有信賴保護或不溯及既往原則之適用。從而，本件被告適用修正後之公保優存要點第3點之1規定，減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，訴願決定誤從程序上不受理原告之訴願，雖有未合，惟駁回結果並無二致，原告請求予以撤銷，為無理由，應予駁回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年7月31日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官姜素娥
法官陳心弘法官曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年8月1日
書記官蘇婉婷