最高行政法院105年度判字第7號判決

裁判字號：最高行政法院105年判字第7號判決

裁判日期：民國105年01月08日

裁判案由：區段徵收

最高行政法院判決
105年度判字第7號上訴人臺中市政府代表人 林佳龍 訴訟代理人 王展星 律師被上訴人 陳品蓁 兼上一人法定代理人 陳玉玲 被上訴人 賴素梅
陳隆順 鄭佩真 陳金隆 林燕珠 翁淑霞 張靖欣 胡翠鑾 鄭光哲 鄭丞佐 上一人法定代理人 鄭森渝
林瑜莉 被上訴人 鄭聖耀 法定代理人 鄭森和
呂婉郁 被上訴人 廖文堆
廖文田 廖文鎮 廖文棋 廖天佑 廖天生 葉和昇 陳秋菊 賴奎任 陳泰谷 陳宣佑 陳 賴麗美 胡碧珍 胡啟文 胡雅雪 胡祥文 李衍慶 黃麗君 陳玉柳 邱萾琪 黃怡婷 邱萾惠 賴永銅 邱作基 廖文旺 廖文榮 廖文邦莊 劉佳樺 上一人訴訟代理人 羅豐胤 律師被上訴人 莊承憲 法定代理人 莊清原
莊劉佳樺被上訴人莊清原
莊詠傑 被上訴人 王睿暘 法定代理人 王世杰
吳慧玲 被上訴人 廖明興
廖奇建 廖文村 洪常恆 張鈺娸 張彥彤 張 杜筠慧 張和忠 張哲耀 張鈞智 趙聰仁 謝文鴻 謝平 上 何月欣 歐陽明 陳長興 趙耿祥 趙耿德 張惠珺 張毓峯 陳美紅 温屏慧 陳秀珠 廖啓源 廖啓宏 廖啓仰 共同訴訟代理人 李永然 律師
彭郁欣 律師上列當事人間區段徵收事件，上訴人對於中華民國103年12月25日臺中高等行政法院102年度訴字第526號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人為推動水湳機場原址南側地區開發「經貿生態園區」之需要，依土地徵收條例第39條第2項及施行細則第40條第1項規定，報經內政部以民國99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函核定臺中市水湳機場原址區段徵收北側及南側等2區段徵收案抵價地總面積占徵收總面積為40％。另依土地徵收條例第4條第1項第1款、第3款規定，於99年12月向內政部提出區段徵收計畫書，報奉內政部以100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函准予徵收臺中市○○區○○○段○○○○○○○號等私有土地（下稱系爭土地），合計面積6.2926公頃，並一併徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物，上訴人乃以100年4月7日府授地區二字第1000060666號公告徵收（公告期間：100年4月8日起至5月9日止計30日）。
嗣上訴人因辦理上開區段徵收計畫（公有土地面積122.0774公頃、私有土地面積6.2926公頃），依區段徵收實施辦法第26條規定抵價地分配作業程序，於101年11月17日假臺中市西屯區公所7樓大禮堂召開臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤暨配地作業說明會，被上訴人對於會中所提說明書之附表一「土地所有權人應領抵價地權利價值計算表」（下稱原處分）不服，認為先前區段徵收計畫書中僅概略記載「抵價地總面積占徵收總面積為40％」，並未具體說明每位地主得以分配之抵價地權利價值及面積如何計算。被上訴人於收受原處分後發覺被上訴人配回之抵價地面積被限縮為「區段徵收範圍內私有土地總面積之40％」，而非與公有土地合併計算共同分配「區段徵收範圍內全部土地總面積之40％」，認此計算方式嚴重侵害被上訴人財產權，乃提起訴願，並主張：本件「臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤暨配地作業說明書」確屬行政處分無疑，又本件「臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤暨配地作業說明書」未依法表明其為行政處分之意旨，亦未依法表明不服行政處分之救濟方法、期間及受理機關，故被上訴人提起本件訴願並未逾法定期間。另實體部分，原處分之抵價地分配計算方式顯違反憲法第15條、第23條、第143條第1項等規定及司法院釋字第652號、第579號、第516號、第409號等解釋，應撤銷原處分，上訴人對抵價地計算亦不符平均地權條例第54條規定，應以50％為原則云云，惟遭訴願決定不受理，被上訴人仍不服，循序提起行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：（一）按本院87年度判字第2726號判決、臺北高等行政法院91年度訴字第4035號判決及本院95年度判字第2199號判決意旨可知，本件原處分內容，係在具體計算及分配區段徵收範圍內各地主所能配得之抵價地權利價值及面積，實屬針對具體個案及特定人所作出之單方行政行為，直接對被上訴人發生對外效力，並非單純事實通知，已具備行政處分之性質。按抵價地抽籤配地作業說明書及原處分一經作成並送達予土地所有權人後，即已對外發生效力，原則上無法再為變更，其確具行政處分之效力無疑。又原處分中第7項、第8項關於抵價地價值部分顯然無法自徵收公告中得知，被上訴人如何在徵收公告時對此提出異議？從而，此確係一獨立之行政處分，自得獨立提起行政救濟，不適用土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之異議、復議等徵收公告之救濟程序。（二）內政部之核定僅係行政機關之內部行為，該核定函並未送達於被上訴人，非屬對被上訴人所為之行政處分，被上訴人根本無法對於內政部之核定處分提起救濟。故上訴人主張對於抵價地比例訂為40%部分，被上訴人應就內政部核定之抵價地比例之處分提起救濟，否則該處分即已確定，不得於本件訴訟中再為爭執云云，顯屬無理，亦於法無據。（三）本件區段徵收之抵價地分配方式顯使上訴人違法取得過多之土地，嚴重侵害人民之財產權，違反比例原則等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、上訴人則以：（一）依本院93年度判字第1208號判決意旨可知，抵價地之分配必待分配結果公告並通知原土地所有權人，始生法律上之效果，而屬行政處分。本件被上訴人所爭議之抵價地抽籤配地作業說明書所附權利價值計算表，僅屬抵價地分配程序中之一環，尚非具體之分配結果，而非屬行政處分。至於土地所有權人待分配結果公告並通知後，依法提出異議者，仍可要求撤銷分配結果，而為重新分配，對其權益並無影響。（二）系爭抵價地抽籤配地作業說明書所附之權利價值計算表，即令屬行政處分，然被上訴人所爭執該權利價值計算表有關「抵價地比例占徵收私有土地總面積40%」之部分，係屬徵收公告之事項，被上訴人就此公告事項，未依法提起異議，該徵收公告之事項業已確定，而不得於後續程序中重為爭執。（三）被上訴人所爭執之原處分，除不具行政處分之性質外，被上訴人亦未踐行土地徵收條例第22條所定之異議、復議程序，被上訴人所提之撤銷訴訟，自非合法等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件原處分既載明被上訴人應領抵價地權利價值計算方式應參考土地徵收條例施行細則第50條附件2，並就「個人申領領回抵價地之徵收土地補償地價」、「預計抵價地之總面積」及「預計抵價地之總地價」部分，於徵收公告後，經由地價評定程序依首揭規定作成決定，其內容係在計算及分配區段徵收範圍內各地主所能配得之具體抵價地權利價值及面積，顯見，原處分乃是上訴人辦理抵價地分配作業、決定各該土地所有權人配定之位置及計算各該所有權人領回抵價地面積之依據，已屬上訴人就區段徵收各土地所有權人應領抵價地之權利價值如何所為之決定，並經上訴人依區段徵收實施辦法第27條規定，於寄發召開臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤暨配地作業說明會通知單時，一併檢附送達給被上訴人，即對外發生效力，而被上訴人若以原處分辦理抵價地分配之申請，即對被上訴人得申請分配之抵價地面積大小、補償金多寡直接發生影響其權益之具體法律效果，應屬行政處分而非單純之事實通知，本院87年度判字第2726號判決即採此見解。是訴願決定就此未予審酌，遽認原處分僅屬分配抵價地作業之一環，尚非行政處分，就程序上予以駁回，難認無違誤。（二）區段徵收實施辦法第31條規定主要是針對抵價地分配結果所為之行政救濟規定，並未排除當事人在「計算各土地所有權人應領抵價地之權利價值」階段之救濟權利。基於權利即時保護原則，上訴人在作成原處分之後，被上訴人認為其權利或法律上之利益受到損害，自得依據訴願法及行政訴訟法之規定，提起訴願及行政訴訟，實無由仍待上訴人辦理抵價地分配完竣後，始得提起行政救濟。而抵價地分配完成後，土地所有權人可能即開始辦理土地登記，並進行買賣交易，甚至於興建房屋，若此刻始給予異議者提起行政救濟之機會，顯將難以回復原狀，即便能回復原狀，亦將牽連甚廣而對公益有重大損害。（三）另按，行政法院對行政機關具體案件之行政行為，原則上雖有完全之審查權，然對於行政機關依裁量權所為行政處分之審查範圍，則限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。地價及標準地價評議委員會所作成之評議結果，行政法院審查其合法性時，除行政機關有未遵守法定程序，基於錯誤之事實為判斷，不遵守一般有效價值判斷，或夾雜與事實無關之考慮因素作成決定之情形外，應尊重該地價及標準地價評議委員會所為具不可替代性、專業性及法律授權之專屬性之決定，而承認其有判斷餘地，在判斷餘地範圍內，行政法院應尊重行政機關所為之專業判斷。本件原處分有關各土地所有權人應領抵價地之權利價值計算部分，其中「個人申領領回抵價地之徵收土地補償地價」及「預計抵價地之總地價」等，於徵收公告後，需經由地價評定程序作成決定，自有裁量權形成之空間。（四）本件訴願管轄機關之訴願決定，既有違誤，則被上訴人訴請撤銷訴願決定，即無不合。另上訴人所作成之原處分，因屬裁量處分，行政法院僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，則應由訴願機關負責審查，非法院所能取代，且本件被上訴人並未明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟，在該訴願管轄機關作成實體決定前，被上訴人仍有經作成有利決定之期待可能性，不能由法院以實體理由作裁判，否則即有侵害該訴願利益之疑慮，是本件即應將原訴願決定撤銷，由訴願機關重為決定。至於兩造其餘有關實體上之主張，涉及原處分是否有違法或不當之情事，仍應由訴願機關詳予審酌，另為適法決定。
五、上訴人上訴主張略以：（一）本件上訴人於抵價地抽籤配地作業說明書中，以區段徵收範圍內私有土地總面積40%，據以計算抵價地總面積及應領抵價地之權利價值，乃依區段徵收委員會審議與內政部核定之內容，而為後續之執行行為。上訴人就系爭權利價值計算表之製作，乃是根據內政部已核准之抵價地總面積比例計算出被上訴人應領抵價地之權利價值，屬於區段徵收作業程序之一環，並非作出直接變更或影響被上訴人權利之行政處分。本件之區段徵收程序○○○區段徵收實施辦法第26條規定召開抵價地分配作業說明會階段，尚未進行抽韱分配抵價地，亦未公告抵價地分配結果，系爭權利價值計算表僅係抵價地分配作業說明會中之參考資料，提供原土地所有權人於未來領回抵價地時，可作為計算之基準及差額地價領繳之依據，故抵價地分配作業僅係分配抵價地作業之一環，尚非行政處分。按本院93年度判字第1208號判決意旨，抵價地之分配，須待分配結果公告並通知原土地所有權人時，才會產生法律上之效果，此時方有行政處分可言。本件之系爭權利價值計算表顯非行政處分之性質，甚為明確，詎原判決卻認應屬行政處分而非單純之事實通知，顯有誤認。（二）又按本院102年度判字第342號判決意旨，在區段徵收之情形，所有權人若不服抵價地之比例，應與不服補償費之處分相同，循序於法定期間內提起異議、復議後，再提起訴願、行政訴訟，以資救濟。系爭權利價值計算表即如原判決認定之理由，屬於行政處分之性質，然被上訴人所爭執之系爭權利價值計算表內，有關「抵價地比例占徵收私有土地總面積40%」部分，係屬徵收公告之事項，被上訴人就此公告事項，亦未依法於法定期間內提起異議，該徵收公告之事項業已確定，而不得於後續程序中重為爭執。詎原判決漏未審酌此一重要事項及相關事證，逕為撤銷訴願決定，認事用法顯有違誤。
六、本院查:㈠按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權
利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定自明。另「官署依其行政權之作用，就具體事件所為之單方行政行為，發生公法上具體效果者，不問其對象為特定之個人或某一部份有關係之人民，要不謂非行政處分。人民如因該行政處分致權利或利益受有損害，自得提起訴願以求救濟；此與官署對於一般人民所為一般性之措施或雖係就具體事件，而係為抽象之規定，不發生公法上具體之效果，影響其權利或利益者不同。」本院59年判字第192號判例意旨可資參照。又「區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，除依第43條規定配回原管理機關及第43條之1規定配售外，其處理方式如下：一、抵價地發交被徵收土地所有權人領回。其應領回抵價地之面積，由該管直轄市或縣（市）主管機關按其應領地價補償費與區段徵收補償地價總額之比率計算其應領之權利價值，並以實際領回抵價地之單位地價折算之。……四、國民住宅用地、安置原住戶或經行政院專案核准所需土地得以讓售。……依前項第1款規定領回面積不足最小建築單位面積者，應於規定期間內提出申請合併，未於規定期間內申請者，該管直轄市或縣（市）主管機關應於規定期間屆滿之日起30日內，按原徵收地價補償費發給現金補償。第1項第2款以外之公共設施用地，如該事業得許民營者，其用地應依第1項第5款之規定辦理。
依第1項第3款至第5款撥用或讓售地價及標售底價，以開發總費用為基準，按其土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展等條件之優劣估定之。……」○○○區段徵收時，直轄市或縣（市）主管機關應預計區段徵收土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○○路街之路線價或區段價，提經地價評議委員會評定後，作為原土地所有權人領回抵價地之計算基準。」土地徵收條例第44、45條定有明文。又按原處分所記載本件各被上訴人應領抵價地權利價值計算表部分，係依土地徵收條例施行細則第50條規定所計算得出，計算公式（即該條文所稱附件2）為：「一、全區預計抵價地面積（A1）＝全區之徵收土地總面積×抵價地比例二、農地重劃區預計增加之抵價地面積（A2）＝農地重劃區之徵收土地面積×增加之抵價地比例三、預計抵價地之總面積（A）=A1＋A2四、預計抵價地之總地價（V）＝（Σ規劃供抵價地分配之各分配街廓面積×各該分配街廓評定之單位地價）×（A÷規劃供抵價地分配之總面積）五、區內各原土地所有權人領回抵價地之權利價值（V1）=V×【A1÷A】×【該所有權人申請領回抵價地之補償地價÷全區之徵收土地補償總地價】六、位於農地重劃區內各原土地所有權人領回抵價地增加之權利價值（V2）=V×【A2÷A】×【位於農地重劃區內之該所有權人申請領回抵價地之補償地價÷農地重劃區之徵收土地補償總地價】七、各原土地所有權人領回抵價地之面積=（V1＋V2）÷該領回土地之評定單位地價」。另依區段徵收實施辦法第26條第5款、第9款及第10款規定：「抵價地分配作業程序如下：……五、計算各土地所有權人應領抵價地之權利價值。……九、訂期通知土地所有權人辦理抵價地分配。十、依配定之位置，計算各土地所有權人領回抵價地面積，繕造分配結果清冊。……」。
㈡經查本件原判決業已論述原處分既載明被上訴人應領抵價地
權利價值計算方式應參考土地徵收條例施行細則第50條附件2，並就「個人申領領回抵價地之徵收土地補償地價」、「預計抵價地之總面積」及「預計抵價地之總地價」部分，於徵收公告後，經由地價評定程序依首揭規定作成決定，其內容係在計算及分配區段徵收範圍內各地主所能配得之具體抵價地權利價值及面積，顯見，原處分乃是上訴人辦理抵價地分配作業、決定各該土地所有權人配定之位置及計算各該所有權人領回抵價地面積之依據，已屬上訴人就區段徵收各土地所有權人應領抵價地之權利價值如何所為之決定，並經上訴人依區段徵收實施辦法第27條規定，於寄發召開臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤暨配地作業說明會通知單時，一併檢附送達給被上訴人，即對外發生效力，而被上訴人若以原處分辦理抵價地分配之申請，即對被上訴人得申請分配之抵價地面積大小、補償金多寡直接發生影響其權益之具體法律效果，應屬行政處分而非單純之事實通知，是訴願決定就此未予審酌，遽認原處分僅屬分配抵價地作業之一環，尚非行政處分，就程序上予以駁回，難認無違誤。惟原處分，因屬裁量處分，行政法院僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，則應由訴願機關負責審查，非法院所能取代，是本件即應將原訴願決定撤銷，由訴願機關重為決定等情甚詳，依法尚無違誤。至上訴意旨主張本件之區段徵收程序尚在依區段徵收實施辦法第26條規定召開抵價地分配作業說明會階段，尚未進行抽韱分配抵價地，亦未公告抵價地分配結果，系爭權利價值計算表僅係抵價地分配作業說明會中之參考資料，提供原土地所有權人於未來領回抵價地時，可作為計算之基準及差額地價領繳之依據，故抵價地分配作業僅係分配抵價地作業之一環，尚非行政處分，並引本院93年度判字第1208號判決意旨，認抵價地之分配，須待分配結果公告並通知原土地所有權人時，才會產生法律上之效果，此時方有行政處分可言。本件之系爭權利價值計算表顯非行政處分之性質云云，惟查：本院93年度判字第1208號判決上開意旨乃係依區段徵收實施辦法第31條規定：「(第1項)抵價地分配完竣後，直轄市或縣（市）主管機關應將土地分配結果清冊、分配結果圖，於該機關之公告處所及區段徵收土地所在地公告30日，並通知受分配之土地所有權人。(第2項)前項通知應同時檢附該土地所有權人之土地分配結果。(第3項)土地所有權人對於分配結果有異議者，應於公告期間內以書面向直轄市或縣（市）主管機關提出。未於公告期間內提出者，其分配結果於公告期滿時確定。(第4項)主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知異議人‥‥。」所致，然此主要是針對抵價地分配結果所為之行政救濟規定，並未排除當事人在「計算各土地所有權人應領抵價地之權利價值」階段之救濟權利。而查原處分所計算各土地所有權人應領抵價地之權利價值，內容涵蓋計算抵價地總面積、評定區段徵收後地價、計算各分配街廓面積、單位地價及抵價地總地價、計算各土地所有權人應領抵價地之權利價值等（參見土地徵收條例施行細則第50條附件2），若有計算錯誤之情事，將影響被上訴人可得分配之抵價地面積多寡。另該權利價值若非正確，亦將損及土地所有權人可自行選擇分配街廓（區段徵收實施辦法第28條），及能否申請合併分配或申請主管機關協調合併分配（區段徵收實施辦法第29條）之權益。而抵價地分配完成後，土地所有權人可能即開始辦理土地登記，並進行買賣交易，甚至於興建房屋，若此刻始給予異議者提起行政救濟之機會，顯將難以回復原狀，即便能回復原狀，亦將牽連甚廣而對公益有重大損害。因此，被上訴人針對原處分計算各土地所有權人應領抵價地之權利價值事項所得提起之行政救濟權利，自不應○○○區段徵收實施辦法第31條規定而受到限縮，應給予被上訴人在上訴人作成原處分時即能進行行政救濟，始謂合理，況依上訴人依區段徵收實施辦法第26條規定抵價地分配作業程序，而於101年11月17日假臺中市西屯區公所7樓大禮堂召開臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤暨配地作業說明會，所受通知之被上訴人等均係屬申請領回抵費地之本件區域計畫內土地所有權人，倘依原處分所計算及分配區段徵收範圍內各地主所能配得之具體抵價地權利價值及面積，即對被上訴人得申請分配之抵價地面積大小、補償金多寡直接發生影響其權益之具體法律效果，自非僅於系爭徵收公告時，各該土地所有權人尚有依抵價地價值及分配位置而選擇是否領回抵價地之斟酌權可言，自難僅如上訴意旨主張本件之區段徵收程序尚在依區段徵收實施辦法第26條規定召開抵價地分配作業說明會階段，即謂系爭說明書之附表一「土地所有權人應領抵價地權利價值計算表」並非為行政處分。另查上訴人雖主張被上訴人所爭執之系爭權利價值計算表內，有關「抵價地比例占徵收私有土地總面積40%」部分，係屬徵收公告之事項，被上訴人就此公告事項，亦未依法於法定期間內提起異議，該徵收公告之事項業已確定，而不得於後續程序中重為爭執，並引本院102年度判字第342號判決意旨為據。
惟查本院上開判決固認在區段徵收之情形，所有權人若不服抵價地之比例，應與不服補償費之處分相同，循序於法定期間內提起異議、復議後，再提起訴願、行政訴訟，以資救濟。惟本院該判決係廢棄原判決發回原審更為審理，嗣經原審更為審理後，經上訴後，本院104年度判字第1號判決認，⒈依行為時土地徵收條例第39條第2項、同條例施行細則第40條第1項規定，內政部審核區段徵收申請案時，並不再就抵價地比例予以審查。可知內政部作成之徵收處分其法律效果並不包括抵價地比例核定之部分。⒉再按行為時土地徵收條例第40條第1項、第2項及第3項所規定，可知區段徵收之原土地所有權人是否申請以徵收後可供建築之土地折算應領之補償地價，尚有選擇之權利；換言之，評定單位地價較高時，原土地所有權人即可能選擇領取現金補償。基上說明，發給抵價地雖係地價補償之一類型，然在原土地所有權人未實際申請發給抵價地確定前，並未直接對被徵收之原土地所有權人發生權利、義務之變動或增加其負擔，尚須經原土地所有權人選擇申請發給抵價地，始因適用抵價地比例之結果，而影響原土地所有權人抵價地之受配。從而，抵價地比例核定，固為行政程序中所為之行為，然並非係對公法上「具體事件」所為之決定，亦未對外直接發生法律效果，核非行政處分。因而未採本院102年度判字第342號判決之意旨，認土地所有權人不得就徵收公告中該抵價地比例予以爭執，因而駁回該土地所有權人之訴。上訴人引本院上開判決意旨，主張該抵價地比例核定公告，被上訴人既未予以救濟，而已確定，被上訴人自不得再予爭執，原判決逕為撤銷訴願決定，有認事用法之違誤云云，即無可採。
㈢綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年1月8日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官姜素娥法官黃淑玲法官林樹埔法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國105年1月8日
書記官黃淑櫻