臺中高等行政法院102年度訴字第526號判決

裁判字號：臺中高等行政法院102年訴字第526號判決

裁判日期：民國103年12月25日

裁判案由：區段徵收

臺中高等行政法院判決
102年度訴字第526號103年12月11日辯論終結原告 陳品蓁 兼上一人法定代理人 陳玉玲 原告 賴素梅
陳隆順 鄭佩真 陳金隆 林燕珠 翁淑霞 張靖欣 胡翠鑾 鄭光哲 上一人法定代理人 鄭森源
李麗貞 原告 鄭丞佐 上一人法定代理人 鄭森渝
林瑜莉 原告 鄭聖耀 上一人法定代理人 鄭森和
呂婉郁 原告 廖文堆
廖文田 廖文鎮 廖文棋 廖天佑 廖天生 葉和昇 陳秋菊 賴奎任 陳泰谷 陳宣佑 陳賴麗美 胡碧珍 胡啟文 胡雅雪 胡祥文 李衍慶 黃麗君 陳玉柳 邱萾琪 邱萾惠 黃怡婷 賴永銅 邱作基 廖文旺 廖文榮 廖文邦莊 劉佳樺 上一人訴訟代理人 羅豐胤 律師複代理人 吳佩書 律師原告 莊承憲 上一人法定代理人 莊清 原
莊劉佳樺原告 莊清原
莊詠傑 王睿暘 上一人法定代理人 王世杰
吳慧玲 原告 廖明興
廖奇建 廖文村 洪常恆 張鈺娸 張彥彤 張 杜筠慧 張和忠 張哲耀 張鈞智 趙聰仁 謝文鴻 謝平上 何月欣 歐陽明 陳長興 趙耿祥 上一人輔佐人 廖英珊 原告 趙耿德
張惠珺 張毓峯 陳美紅 温屏慧 陳秀珠 廖啓源 廖啓宏 廖啓仰 上七十一人共同訴訟代理人 李永然 律師
彭郁欣 律師被告臺中市政府代表人 胡志強 訴訟代理人 吳志偉
薛政宜 楊榮富 律師上列當事人間區段徵收事件，原告不服內政部中華民國102年10月25日臺內訴字第1020333414號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按當事人死亡者，訴訟程序在有繼承人、遺產管理人或其他依法令應續行訴訟之人承受其訴訟以前當然停止；依上開規定所定之承受訴訟人，於得為承受時，應即為承受之聲明；當事人不聲明承受訴訟時，法院亦得依職權，以裁定命其續行訴訟，此有行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第168條、第175條第1項、第178條之規定甚明。本件訴訟繫屬中原告 廖文標 死亡，其繼承人ｚ○○、 廖啟源 、 廖啟宏 、 廖啟仰 等4人，已依行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第175條之規定，於民國（下同）103年2月17日具狀聲明承受訴訟（參見本院卷第492頁），經核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告為推動水湳機場原址南側地區開發「經貿生態園區」之需要，依土地徵收條例第39條第2項及施行細則第40條第1項規定，報經內政部以99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函核定臺中市○○○○○○區段徵收北側及南側等2區段徵收案抵價地總面積占徵收總面積為40％。另依土地徵收條例第4條第1項第1款、第3款規定，於99年12月向內政部提出區段徵收計畫書，報奉內政部以100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函准予徵收臺中市○○區○○○段1786-9地號等私有土地（下稱系爭土地），合計面積6.2926公頃，並一併徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物，被告乃以100年4月7日府授地區二字第1000060666號公告徵收（公告期間：100年4月8日起至5月9日止計30日）。嗣被告因辦理上開區段徵收計畫（公有土地面積122.0774公頃、私有土地面積6.2926公頃），依區段徵收實施辦法第26條規定抵價地分配作業程序，於101年11月17日假臺中市西屯區公所7樓大禮堂召開臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤暨配地作業說明會，原告對於會中所提說明書之附表一「土地所有權人應領抵價地權利價值計算表」（下稱原處分）不服，認為先前區段徵收計畫書中僅概略記載「抵價地總面積占徵收總面積為40％」，並未具體說明每位地主得以分配之抵價地權利價值及面積如何計算。原告於收受原處分後發覺原告配回之抵價地面積被限縮為「區段徵收範圍內私有土地總面積之40％」，而非與公有土地合併計算共同分配「區段徵收範圍內全部土地總面積之40％」，認此計算方式嚴重侵害原告財產權，乃提起訴願，並主張：本件「臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤暨配地作業說明書」確屬行政處分無疑，又本件「臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤暨配地作業說明書」未依法表明其為行政處分之意旨，亦未依法表明不服行政處分之救濟方法、期間及受理機關，故原告提起本件訴願並未逾法定期間。另實體部分，原處分之抵價地分配計算方式顯違反憲法第15條、第23條、第143條第1項等規定及司法院釋字第652號、579號、516號、409號等解釋，應撤銷原處分，被告對抵價地計算亦不符平均地權條例第54條規定，應以50％為原則云云，惟遭訴願決定不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）本件「臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤配地作業說明書」確屬行政處分無疑：
⒈行政程序法第92條規定：「本法所稱行政處分，係指行政
機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」訴願法第3條亦規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。有關公物之設定、變更、廢止或一般使用者，亦同。」而我國釋字第156號大法官解釋明揭：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……」次按，「行政機關依其行政權之作用，就具體事件所為之單方行政行為，發生公法上具體效果者，不問其對象為特定之個人或某一部分有關係之人民，要不能謂非行政處分。人民如因該行政處分致權利或利益受有損害，自得提起訴願以求救濟；此與行政機關對於一般人民所為一般性之措施或雖係就具體事件，而係為抽象之規定，不發生公法上具體之效果，影響其權利或利益者不同。（參照行政法院52年判字第192號判例）。……則被告該書函檢附之原土地所有權人應領抵價地之權利價值計算表、基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區區段徵收抵價地街廓位置圖（南段）（北段）及圖說（分配區塊一覽表），似非屬單純事實通知之性質，原告以若依原土地所有權人應領抵價地之權利價值計算表辦理抵價地分配之申請，即對原告得申請分配之抵價地面積大小、補償金額多寡發生影響其權益，對被告該書函，提起訴願、再訴願，揆諸首揭說明，似非法所不許，再訴願決定就此未予審酌，遽認本件被告書函屬單純通知之性質，非行政處分，就程序上予以駁回，自有違誤，爰將再訴願決定及訴願決定均撤銷，由受理訴願機關重為實體上之決定，以期適法。」最高行政法院87年度判字第2726號判決亦著有要旨。
⒉茲查，被告所為之區段徵收計畫確為直接限制一定區域內
人民之權利、利益或增加其負擔，而具有行政處分之性質；又本件原處分內容，係在具體計算及分配區段徵收範圍內各地主所能配得之抵價地權利價值及面積，細○○○區段徵收計畫，實屬針對具體個案及特定人所作出之單方行政行為，且已限制原告之財產權，直接對原告發生對外效力，實已具備行政處分之性質，而得為行政爭訟之標的無疑。
⒊按臺北高等行政法院91年度訴字第4035號判決之內容，亦
係針對臺北市政府所為之地價評定及權利價值計算提出行政救濟，該判決肯認「地價評定」及「權利價值計算」皆具有行政處分之性質而得為行政爭訟標的，進而進行實質審理程序。前開判決之內容已經最高行政法院95年度判字第2199號判決駁回臺北市政府之上訴而確定。由此可知，本件原處分內容，係在具體計算及分配區段徵收範圍內各地主所能配得之抵價地權利價值及面積，實屬針對具體個案及特定人所作出之單方行政行為，直接對原告發生對外效力，並非單純事實通知，已具備行政處分之性質。然內政部無視於前開行政法院之實務見解已明確肯認抵價地權利價值之計算實具有行政處分之性質，竟將原告之訴願予以程序上訴願不受理之決定，顯於法有違。
⒋按抵價地抽籤配地作業說明書及原處分一經作成並送達予
土地所有權人後，即已對外發生效力，原則上無法再為變更，其確具行政處分之效力無疑。又原處分中第7項、第8項關於抵價地價值部分顯然無法自徵收公告中得知，原告如何在徵收公告時對此提出異議？從而，此確係一獨立之行政處分，自得獨立提起行政救濟，不適用土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之「異議」、「復議」等徵收公告之救濟程序：
⑴茲查，原處分中第7項、第8項關於抵價地價值部分，係
於「徵收公告後」經由地價評定程序決定，此節被告亦已自認。然於區段徵收之程序中，地價之評定過程、評定標準等，土地所有權人完全無參與及置喙之餘地，但地價評定結果卻是直接影響原告領回抵價地面積多寡之最重要癥結點。本件「臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤配地作業說明書」第2頁中即已明確記載「各原土地所有權人領回抵價地之面積＝V1（區內各原土地所有權人領回抵價地之權利價值÷該領回土地之評定單位地價」而被告先前提供給各地主之說明文件中亦記載：「本區段徵收預計發還原土所有權人之抵價地總面積訂為區段徵收總面積之40％，但將來每一土地所有權人實際領回之土地面積，係依各土地所有權人領回抵價地之權利價值，除以該領回土地之評定單位地價計算，故個別土地所有權人實際領回土地之面積比例，並不一定相同。」準此，評定之單位地價調高當然會直接影響原告所配得之土地面積，此乃至明之理。被告於99年之區段徵收計畫書中，刻意將區段徵收範圍內之土地平均標讓售價格低估為新臺幣（下同）41,309元/平方公尺據以壓低抵價地分配比例為法定下限40％；然其於2年後之101年11月作成原處分時，卻將原告所能選配之抵價地平均評定地價調整為高達149,587元/平方公尺，兩者相差將近3倍，使得原告之權利價值能配得之抵價地面積更形減少，其前後兩套不同之地價顯然嚴重侵害原告權益。被告於訴願程序中僅空泛辯稱後者之地價係經臺中市地價及標準地價評議委員會審議通過云云（然此亦僅為程序符合行政流程，不表示所評定之地價實質上合理妥適），卻全然無法解釋99年之區段徵收計畫書中之平均標讓售價格低估為41,309元/平方公尺之依據為何？其亦對於地價評定程序避而不談、刻意閃躲，足見其實有瑕疵。
⑵如前所述，評定地價程序既係於徵收公告後始進行，則
原處分中第7項、第8項關於抵價地價值部分必然無法自徵收公告中得知，原告直至收受系爭「臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤配地作業說明書」中之原處分後才知悉其抵價地價值計算方式，當然無法在徵收公告時提出救濟，故本件明顯不能適用土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之「異議」、「復議」等徵收公告之救濟程序。又抵價地抽籤配地作業說明書及原處分之內容係在具體計算及分配區段徵收範圍內各地主所能配得之抵價地權利價值及面積，一經作成並送達予土地所有權人後，即已對外發生效力，原則上原處分中所計算之結果申領抵價地，無法再為變更，此實屬針對具體個案及特定人所作出之單方行政行為，直接對原告發生對外效力，其確已具行政處分之效力無疑。
⒌被告自承本件原處分中所載之權利價值為選配抵價地之依
據，原則上決定後即無法再為變更，顯見其確具行政處分之性質無疑。又關於抵價地比例及價值部分顯然無法自徵收公告中得知，原告自無法在徵收公告時對此提出異議，直至收受本件抵價地抽籤配地作業說明書時才知悉其計算方式並提出救濟。從而，原處分確係一獨立之行政處分，自得獨立提起行政救濟，不適用土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之「異議」、「復議」等徵收公告之救濟程序：
⑴被告訴訟代理人103年7月9日之庭期中自承：「（法官
問：本案系爭土地所有權人應領抵價地權利價值計算表是何種性質公文書？製作目的為何？）權利價值計算表是因為後續進行抵價地的抽籤分配作業，所有權人是依據所計算出來的權利價值，日後選配土地的時候作為根據他選配那塊土地的單價，就可以得到他所可以分配到的面積。（法官問：抵價地權利價值計算表是土地所有權人辦理抵價地分配的依據？）是。（法官問：計算表如果有記載錯誤的情況，實務上有無讓民眾異議的機會或途徑？）實務上如果民眾覺得計算錯誤的話，可以向市政府反應，但並沒有救濟途徑……」由此顯見，此份作業說明書確為決定各地主所分配抵價地權利價值之行政處分，至為灼然。若此時不准原告為救濟，形同強迫原告必須接受被告所計算之權利價值，對於權利價值之計算結果全無救濟管道，顯然於法不合，嚴重侵害人民之權益。被告雖主張本件作業說明書僅屬抵價地分配比例程序中之一環，應非屬行政處分，須待抵價地分配結果公告並通知原土地所有權人後始得進行救濟云云。然被告所稱抵價地分配結果公告後之救濟程序，僅能針對分配位置、面積等提出異議，對於作為分配基準之「權利價值」已無法再行爭執，兩者迥然不同，不得混為一談。
⑵再者，被告又稱其於徵收公告及函文中皆已記載抵價地
比例為40％，故原告就此若有不服應循土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之「異議」、「復議」等徵收公告之救濟程序云云。然如先前書狀所述，被告徵收公告及函文中全未記載具體之抵價地分配計算方式，地主根本完全無法由公告所載之內容中明確知悉抵價地之分配方式是否合理，亦無法知悉被告竟係以蓄意低估開發完成後土地價格之方式來製作不實的財務評估報告導致內政部誤為同意核准被告以40％作為發回抵價地之比例。
簡言之，依徵收公告內容之不完整訊息，原告客觀上根本無提出救濟之可能，直至收受本件抵價地抽籤配地作業說明書時才知悉其計算方式並提出救濟。
⑶從而，系爭抵價地抽籤配地作業說明書及其內所附之原
處分「土地所有權人應領抵價地權利價值計算表」確係一獨立之行政處分，自得獨立提起行政救濟，不適用土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之「異議」、「復議」等徵收公告之救濟程序。
⒍查原處分之內容，係為了具體計算及分配區段徵收範圍內
各地主所能配得之抵價地面積及權利價值，以細部實踐本案之區段徵收計畫，而原處分之內容與計算方式，各地主於過去所曾收受之函文中，均無法得知，直至收受此計算表時，各地主始從中知悉被告係以如何之方式計算各地主所應領抵價地之權利價值及面積，是以，原處分自屬行政機關針對具體個案及特定人所做出之單方行政行為，且因該計算之內容與方式更已直接影響各地主往後所能領回抵價地之權利價值與面積，顯已直接影響與限制原告等人之財產權，故原處分實已直接對原告等人發生對外之公法上效力，原處分已非單純之事實通知，則依據前開最高行政法院判決見解以及行政程序法、訴願法之規定，原處分確已具備行政處分之性質，原告自得就原處分提起本件行政訴訟，以維護原告等地主之權益，灼然甚明。
⒎被告雖以區段徵收實施辦法第26條之規定，抵價地分配作
業程序共有13項細部程序，而本件僅至作業說明會階段，尚未抽籤配地，亦未公告分配結果，故原處分僅為參考資料，非行政處分云云，予以抗辯。然查，區段徵收實施辦法第26條雖就抵價地分配作業程序規定有諸多階段，然而各該階段之處理事項環環相扣，前一階段之認定與處理即為下一階段之前提依據，換言之，每一階段之認定與處理即已直接影響最終各地主所能分配抵價地之權利價值與面積，倘未能賦予原告等地主於此說明會之計算階段予以爭執、救濟之機會，則被告自會依據此計算內容繼續於後續階段予以實施，被告已無可能於後續階段忽又更改其前已向外公告之原處分內容，此觀被告亦於其答辯狀第4頁提及「分配作業說明會之權利價值計算表……作為原土地所有權人領回抵價地計算基準及差額地價領繳依據」等語，足資佐證。顯見原處分自被告向外公告說明之時，即已產生實際拘束原告各地主權利之效果，亦同時產生拘束被告機關後續作為之行政效力，則原處分自屬行政處分無疑。⒏此外，依據被告所述本件抵價地權利價值計算之作業階段
說明可知，被告倘依原處分召開「分配作業說明會」後，原處分即將拍板定案並予以公告實施，被告並將以此計算方式繼續受理分配申請，及辦理分配作業，而分配作業即係指定期請各地主進行抽籤及立即公告抽籤配地之結果，換言之，倘原告等地主未能於此階段對於原處分內容聲明不服並提起救濟，以請求被告變更為公平合理之計算方式，被告將繼續以此計算方式進行抽籤、配地作業，則屆時原告等地主若因不服此計算內容而未參與抽籤配地作業，將遭被告視為自動放棄配地、抽籤之權利，而無法獲得任何配地；倘原告等地主不甘放棄配地抽籤之權利而參與抽籤程序，則又將遭被告視為無異議同意配地前之權利計算方式（即原處分之內容），實使原告等地主陷入兩難之境地。換言之，原告等地主若未能於此階段對於原處分之內容聲請不服並提起救濟，則往後於抽籤配地結果公告後，原告等地主亦已無法對於配地結果聲明不服或提起救濟，是以，原告等地主實有必要對此階段就原處分之內容與計算方式依法提起訴願及行政訴訟，以實現原告等地主之訴訟權及維護原告等地主之財產權等憲法上之人民權利。
（二）內政部之核定僅係行政機關之內部行為，該核定函並未送達原告，非屬對原告所為之行政處分。被告主張原告應就內政部核定抵價地比例之處分提起救濟，否則該處分即已確定，不得於本件訴訟中再為爭執云云，顯屬無理：
⒈茲查，最高行政法院102年度判字第199號判決明揭：「…
…系爭區段徵收係經內政部以99年3月29日內授中辦地字第0990724094號函核准辦理，而該函並未向上訴人即得申請發給抵價地資格之人民為送達，核該內政部函文係對於被上訴人報請核示事項本於職權所為之職務上指示，自非直接對上訴人所為之行政處分。而抵價地係折算抵付補償費，其救濟程序自應與補償費相同，同以縣市政府為被上訴人。又上訴人係至99年9月1日系爭公告及被上訴人另於同日以南市地權字第09914524502號函通知上訴人後，始知悉系爭區段徵收所訂定之抵價地分配比例為40.45％，故上訴人依土地徵收條例第22條第1項及系爭公告之規定提出異議，並對被上訴人循序提起行政救濟，自無違誤。」⒉又最高行政法院93年度判字第1016號判決亦揭示：「……
原臺灣省政府為辦理區段徵收，依當時適用之平均地權條例第54條及該條例施行細則第67條規定程序，以87年2月19日87府地六字第146910號函陳報內政部，其發還原土地所有權人之抵價地面積擬以徵收私有土地總面積40％辦理，經內政部以上開0000000號函核准辦理，核係對於臺灣省政府呈請核示事項本於職權所為之職務上指示，非直接對上訴人所為之行政處分，自不得對之提起撤銷之訴。……」⒊準此，內政部之核定僅係行政機關之內部行為，該核定函
並未送達原告，非屬對原告所為之行政處分，原告根本無法對於內政部之核定處分提起救濟。故被告主張對於抵價地比例訂為40％部分原告應就內政部核定抵價地比例之處分提起救濟，否則該處分即已確定，不得與本件訴訟中再為爭執云云，顯屬無理亦於法無據。
（三）次查，本件「臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤配地作業說明書」未依法表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，故原告提起本件訴願及行政訴訟並未逾法定期間，併此敘明：
⒈行政程序法第96條規定：「行政處分以書面為之者，應記
載下列事項︰一、處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。二、主旨、事實、理由及其法令依據。三、有附款者，附款之內容。四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。五、發文字號及年、月、日。六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」惟原處分中並未依法載明其為行政處分之意旨及有關救濟期間、方式及受理機關等事項，顯有瑕疵。
⒉依行政程序法第98條第3項規定：「處分機關未告知救濟
期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」準此，因原處分未依法載明其為行政處分之意旨及有關救濟期間、方式及受理機關等事項，故原告於「1年」內聲明不服皆未逾法定期間，本件原告提起訴願及行政訴訟確為合法。
（四）本件區段徵收之抵價地分配方式顯使被告違法取得過多之土地，嚴重侵害人民之財產權，違反比例原則，請依法予以撤銷：
⒈聯合國大會通過之世界人權宣言第7條明揭：「人人在法
律上悉屬平等，且應一體享受法律之平等保護。人人有權享受平等保護，以防止違反本宣言之任何歧視及煽動此種歧視之任何行為。」而公民與政治權利國際公約第26條謂：「所有的人在法律前平等，並有權受法律的平等保護，無所歧視。在這方面，法律應禁止任何歧視並保證所有的人得到平等的和有效的保護，以免受基於種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身分等任何理由的歧視。」世界人權宣言第17條又宣示：「一、人人有權單獨占有或與他人合有財產。二、任何人之財產不容無理剝奪。」由此可知，「平等權」及「財產權」均為人民之基本人權，且已為一普世價值，國家不得任意侵害之。我國憲法中第7條關於平等權及第15條關於財產權保障之規定，即源自於此。
⒉釋字第534號解釋揭示：「人民依法取得之土地所有權，
應受法律之保障與限制，為憲法第143條第1項所明定。土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂，相關法律所規定之徵收要件及程序，應符合憲法第23條所定必要性之原則。……」釋字第400號解釋亦明揭：「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。……」⒊本件區段徵收使被告取得遠大於開闢公共設施及支應開發
成本所需面積之土地，顯然違反憲法第23條所定比例原則及平均地權條例第54條、土地徵收條例第39條規定，且有損害地主權利用以圖利他人之情事，顯屬違法而應予撤銷：
⑴按憲法第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為
防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」而平均地權條例第54條規定：「各級主管機關依本條例規定施行區段徵收時，應依本條例第10條規定補償其地價；如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付。抵價地總面積，以徵收總面積50％為原則；其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於40％。被徵收土地所有權人，應領回抵價地之面積，由徵收機關按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之……」又土地徵收條例第39條亦規定：
「區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。抵價地總面積，以徵收總面積50％為原則。
因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於40％。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於45％。」⑵由以上規定可知，政府機關除非有推行公共建設或其他
公益目的之必要，否則不得以徵收之強制手段取得人民之土地，此乃財產權保障之基本原則及精神，在區段徵收之情形下亦同。前揭平均地權條例第54條及土地徵收條例第39條規定抵價地之面積比例原則上為50％，亦係為保障土地所有權人之權益，除非有特殊不得已之情況，否則抵價地比例應不得低於50％之原則，方符合我國憲法保障財產權之意旨及比例原則。區段徵收範圍內之土地，扣除需用土地機關取得所需土地、以及用以支應開發費用之可標讓售土地外，其餘部分之土地即無徵收之必要，政府即無取得該等土地之正當性，自應將之返還予人民。
⑶本件區段徵收範圍內之土地，係為地區實施開發建設並
促進土地合理使用需要，而由被告辦理區段徵收，使土地所有權人為上開公益目的而作出特別犧牲，應使其受到合理且相當之補償。本件區段徵收計畫書中之財務計畫中明確記載：「區段徵收係為自償性之開發方式……以日後可取得供標售土地處分收入及差額地價收入涵蓋所有開發成本之前提下，以尋求開發損益平衡點。本區預計可取得標讓售土地約為63.764478公頃……未來將以『41,309元/平方公尺』作為開發完成後可建築用地平均標讓售價格，預計可取得標售收入為26,175,190,000元…顯示區段徵收之財務可收支平衡……」又被告於「南側區段徵收抵價地比例評估報告書」第45頁中強調：「……當抵價地比例提高至42％時，開發單位成本增加淨現值由正值轉為負值，顯示財務不可行，故本區抵價地發還比例應以40％至41％為原則，開發始具可行性……」此即為被告將抵價地比例訂為40％之最主要理由。被告於向內政部報核時，亦係以此為由，主張有土地徵收條例第39條第2項所稱之特殊情況，呈請內政部准予將抵價地比例訂為40％。嗣內政部審查後，依被告所提之前開評估報告書內容認為：「財務計畫尚屬可行，准予辦理……」然依被告事後所製作之抵價地抽籤配地說明書附件2所載區段徵收後各使用分區之評定地價，其各使用分區區段徵收後之平均評定地價竟高達149,587元/平方公尺，竟為原區段徵收計畫中所載預定標售價格之3.6倍。區段徵收計畫書中明顯低估開發完成後之地價，欺瞞人民及主管機關內政部，致使被告取得實際價值遠高於開發成本之土地，且已違法侵害人民之權利。
⑷若以原處分所載區段徵收後各使用分區之評定地價計算
，被告僅須取得17.4983公頃（26,175,190,000元÷149,587元＝17.4983公頃）之標讓售土地，即可達到財務收支平衡，其餘土地應由各地主領回；否則被告將可因標售此區段徵收土地而獲得超過47,400,000,000元之鉅額利潤，而造成被告徵收私人土地用以標售獲利之不公平現象。被告於本件區段徵收案中確實取得遠大於設置公共設施及支應開發成本所需面積之土地，其行為實屬強取人民土地變賣牟利，至為荒謬。
⑸因此，依原處分中所記載之評定地價可知，本件區段徵
收計畫中所預估之未來標售單價顯然過低，故其將地主可配回之抵價地比例定為40％亦顯然過低而不合理，將導致被告因標售本件區段徵收所取得之土地獲有鉅額利益。上開區段徵收對私有土地所有權人僅發回40％之抵價地，而實際由辦理區段徵收之被告取得60％之土地，其對原告之財產侵害顯違反侵害最小之必要性原則，且未給予合理、相當之補償，而有違憲法第23條所揭示之「比例原則」。
⑹承前所述，本件區段徵收被告取得已顯逾必要範圍之土
地，卻在「無任何特殊情況」下，竟以法律所規定之最少面積要求（即40％）計算抵價地總面積，顯已違反平均地權條例第54條及土地徵收條例第39條規定，侵害原告權利甚鉅。此外，原處分係以99年之地價計算，認定須以徵收總面積40％計算抵價地總面積始達損益兩平；惟依目前之地價已上漲為99年之3倍有餘，故被告於計算時顯低估土地價值。原告近日知悉被告竟然擬於違法過度徵收私人土地後，以遠低於市價之價格將土地賤賣予中國醫藥大學及逢甲大學等私人團體，其行為非但已違反前揭憲法原則及相關徵收法令，更有觸犯刑法第131條圖利罪之虞。
⑺復按「區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，除依第43
條規定配回原管理機關及第43條之1規定配售外，其處理方式如下：一、抵價地發交被徵收土地所有權人領回。其應領回抵價地之面積，由該管直轄市或縣（市）主管機關按其應領地價補償費與區段徵收補償地價總額之比率計算其應領之權利價值，並以實際領回抵價地之單位地價折算之。……四、國民住宅用地、安置原住戶或經行政院專案核准所需土地得以讓售。……依第1項第3款至第5款撥用或讓售地價及標售底價，以開發總費用為基準，按其土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展等條件之優劣估定之。」、○○○區段徵收時，直轄市或縣（市）主管機關應預計區段徵收土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○○路街之路線價或區段價，提經地價評議委員會評定後，作為原土地所有權人領回抵價地之計算基準。」土地徵收條例第44、45條定有明文。準此，被告無論係依據該條第44條第1項第4款將土地讓售與大專院校或依同法第45條向原地主發回抵價地時，均應考量開發費用、位置、交通、預期發展等土地條件以決定地價，兩者就土地價格之考量絕無任何不同之考量因素，實屬至明。然而，被告於101年審議地價後，宣告本案地價應調漲為平均高達149,587元/平方公尺，並以之作為原告等地主領回抵價地之計算基礎同時，竟又於決定讓售土地予中國醫藥大學、逢甲大學部分，逕稱「週邊土地價格僅有50,210元/平方公尺，建議以41,309元/平方公尺作為讓售價格」云云，則被告何以於相同之土地條件考量因素下作出價差高達3倍之不同地價決議？合理性何在？請被告作出合理說明，由此顯見，被告之101年地價審議決議確有明顯重大之瑕疵，並已嚴重侵害原告等地主領回抵價地之權益，絕無可採。
⒋本件被告於99年之區段徵收計畫書中所載之土地平均標讓
售價格確實遭到低估，被告無論是事前刻意低估或是事後知悉估價不當，依法皆有更正義務，不容推諉：
⑴茲查，觀諸被告抵價地評估報告書之內容，其中用以參
考之地價包含北屯區、西屯區之土地，其涵蓋範圍過於廣大，將地理條件明顯較差、地價明顯較低之區段皆列入估算參考，用以壓低平均地價，以致於無法真實反應系爭區段之土地價值，並導致抵價地比例降低之結果。
又被告抵價地評估報告書所列之宅地化期程（4至7年）明顯與本區細部計畫書所載（1至4年）不符，但卻完全無法提出進行如此調整之具體理由，僅空泛表示：「本開發案係以經貿、創研、文化及生態為發展目標，朝向『經貿生態園區』之定位而開發，較以往區段徵收開發案例之發展區位更具特殊性，可預期須待『經貿生態園區』之重大建設具有一定雛形後，方有大量建築開發案……」云云，根本無法解釋為何就同一地區之宅地化期程前後會有高達3年之落差。可見被告係以延長宅地化期程之方式再行壓低估算之未來標售地價，藉以降低抵價地比例。
⑵被告一再聲稱該等地價已經臺中市地價評議委員會評定
通過並經內政部核定、被告對於區段徵收之財務規劃須採取保守之作法云云。然該等地價為區段徵收計畫之重要內容，若已知悉有顯然錯誤或與實際情況有極大落差自應主動更正，豈能僅因已評定通過即無視錯誤、推諉卸責？行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。……」區段徵收計畫書為一行政處分，若有違法情事，依前揭行政程序法第117條之規定，被告本得依職權自行撤銷原處分，另為適法之處分。又都市計畫皆應依具體情況而適時檢討變更（都市計畫法第26、27條），何來「已核准即不得再為變更」之理？本件區段徵收計畫書雖已報請內政部核准，然其內容顯有錯誤及不合理之違法情事，無論人民有無提出異議或行政救濟，被告本應主動撤銷、更正違法計畫內容，重新再為報核，豈能將錯就錯，無視人民財產權益之損害？被告此舉顯然於法有違。
⑶再查，由臺北高等行政法院91年度訴字第4035號判決、
最高行政法院95年度判字第2199號判決之南港經貿園區案例即可明顯知悉，該案區段徵收計畫書雖亦已經內政部核定，然其內容中之抵價地分配方式及地價評定部分仍經法院認定為違法不當而撤銷確定，嗣後臺北市政府遂重新進行評定地價及計算權利價值（參見最高行政法院100年度判字第1178號判決事實欄部分）。準此，內政部同意核定並不等於原處分無違法不當之瑕疵，經內政部核定後亦非不得再重新評定地價、重新分配抵價地。另被告於94年間所辦理之「廍子區段徵收」乙案，該案僅因地主陳情抗爭，被告即於內政部核定區段徵收計畫後，又再主動變更區段徵收計畫內容，將抵價地比例提高至50％。然本件被告刻意低估地價，其違法不當之情況至為明顯，卻堅持不願更正錯誤，其所辯顯為推拖之詞，全不足採。
⒌再按，區段徵收之法理精神為國家與人民合作進行開發，
與一般徵收制度顯不相同，不能僅以抵價地權利價值已高於徵收補償費即認定原告已獲得合理補償。
⒍按土地徵收條例第11條規定協議價購或以其他方式取得程
序，即在盡溫和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少損害之原則。因此，需地機關於辦理協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，自應確實踐行該條所定協議之精神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容，否則即與正當法律程序有違，最高行政法院96年度判字第1442號判決要旨，可資參照。次按，「土地徵收乃國家對受憲法保障之人民財產權所為具目的性之強制侵害，係國家為實現所欲興辦公共事業之公益的最後不得已措施，故其徵收，除應確實遵守相關法律規定之徵收要件及程序外，並應符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之必要性與比例原則，俾所欲實現之公益暨現存續中之公益與私益維護得以兼顧。……被告審查核定土地徵收審議委員會審議決議各具體申請徵收案件時，基於中央主管機關之權責，仍應就審議委員會審議該土地徵收議案之組織及決議是否合法？已否就申請徵收公益事業用地之程序（如申請前之協議價購）與實體要件（徵收土地之公益性、必要性及是否符合比例原則）為實質審議、判斷及其判斷有無基於錯誤之事實或違反經驗法則與論理法則？有無夾雜與該具體徵收事件無關之考慮因素等事項予以全面審查、確認後，作成決定，始稱完備。……然查，依該土地徵收審議委員會第210次會議紀錄記載，該次會議開會時間為98年4月8日（星期三）上午9點30分、散會是中午12時整；審查事項及決議欄載明：「本次徵收案件計35件，包括區段徵收3件、一般徵收15件、一併徵收10件、撤銷徵收7件，其決議如下，並詳如後附件2審議結果一覽表：（一）……不予一併徵收。（二）……（四）其餘提案皆通過。」系爭區段徵收案列為第32案，審議結果為「通過」，其審議、討論過程與通過之理由為何？並未隻字載明。是從上開會議紀錄之記載內容，並無法據以審查該審議委員會審議系爭土地徵收案時，已否就前開所列構成徵收之程序與實質要件，予以審議、判斷。……，被告土地徵收審議委員會第210次會議未就系爭徵收案之實體及形式要件逐一審議、判斷，未審酌是否合於公益性、必要性，逕自作成「通過」之決議，顯流於形式而未落實實質審議之功能。且最高行政法院發回意旨亦指出，從上揭第210次會議紀錄以觀，該次審議之徵收案件共35件，開會時間為98年4月8日上午9時30分，散會是中午12時整。平均一件案件僅有4分鐘之審查時間，4分鐘之審議時間其實連基本資料、需地機關主張之事由及理由皆不足以釐清，遑論「實質討論」及「具體審酌」本案區段徵收是否具備合法性及合理性，並權衡徵收所欲達成之公益及原告等每一筆土地及土地改良物所有權人之利益，足證該次會議未盡實質審查之權責。」鈞院101年度訴更一字第47號判決，著有要旨。準此，被告及內政部於本案區段徵收之行政作為中，就評定地價、地價審議、發回抵價地比例等關乎人民財產權益之重要事項，自應於實質討論及具體審酌後予以「實質審查」，始符合正當法律程序及比例原則。
⒎惟查，依據內政部100年1月26日土地徵收審議委員會第25
2次會議紀錄可知，該次會議係於1小時50分之內，包括各委員簽到就坐、宣讀前次會議紀錄並決議確認，又審議包含本案共計13件區段徵收案件，並達成決議與結論，平均每案僅能審議8分鐘，8分鐘之審議時間實連相關地價資料、評估報告皆不足以翻閱一遍，遑論「實質討論」或「具體審酌」？且該會議結論亦未記載審議委員會之相關討論或意見為何？審議委員為何同意？如何同意？付之闕如，足證本件抵價地比例40％之決定未經實質審查與充分審議，則揆諸前開判決意旨，相關行政處分之內容已違背正當法律程序及比例原則。且查，依據前開會議審議結果之「附帶決議」可知，內政部於同意該提案之同時，並要求被告應「就預計收入之部分，應按開發年期核實修正後報部」由此可知，內政部對於抵價地比例是否應繼續維持40％尚有疑義，且認為應由被告按年核實修正後重新報部，倘若收入情形明顯改變或利潤明顯提高，則內政部亦有可能依據新數據而撤銷其抵價地40％之核准。惟被告從未依據內政部之要求逐年重新計算其總收入或重新陳報內政部，僅依據舊有資料一再主張抵價地比例業經內政部核准云云，顯屬無理，亦不符合前述內政部核准之附帶決議內容。⒏被告於其辯稱，本件發還抵價地比例定為40％乙節，經內
政部於99年9月16日核准辦理，原告等地主至遲於100年5月9日前已知悉，卻於102年12月23日始提起訴願，已逾法定期間而確定，且內政部之審議決定無任何附帶決議需遵守云云，並非實在。查本件內政部99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函之處分相對人為被告，並未對外公告周知，故原告等地主僅屬訴願法第14條第2項之利害關係人，且無從知悉系爭處分之存在，合先敘明。實則，原告等地主之所以知悉系爭處分之存在，係因原告前曾於102年2月25日，以不服原處分之內容，即包括被告於本徵收案係以40％作為抵價地分配比例及計算基礎等事由，向內政部聲明不服及提起本案訴願，而於訴願階段，相對人即被告於其102年5月10日訴願答辯書中，稱其訂定抵價地分配比例為40％並作為本案權利價值計算基礎乙節，並非自行決定，係經內政部於99年9月16日以內授中辦地字第0990725448號函之處分予以核准通過，並提出該函文作為證物，至此，原告等地主始知悉該函文之存在，且原告等訴願人於知悉該函文之存在後，立即又陳述意見聲明不服，故訴願管轄機關即內政部始將此部分訴願爭議案主動移請上級機關行政院審理，前開事實並有本案訴願決定書內容所提及之移送內容，可資佐證，由此可知，原告等地主直至102年5月10日「後」，始知悉該內政部函文之存在，並立即於知悉後30日內聲明不服，提起訴願，顯符合訴願法第14條第1、2項之期間規定，另案訴願決定書駁回理由顯有違誤。次查，被告係於99年9月17日收受系爭處分，則至原告等地主因不服原處分及抵價地比例40％而提起前案訴願之102年2月25日，系爭處分之作成尚未超過3年，故亦無訴願法第14條第2項後段例外不受理規定之適用，附此敘明。此外，被告辯稱原告等地主已依被告100年4月7日府授地區二字第10000606661號函之內容，於同年5月9日前申請發給抵價地為由，稱原告等於100年5月9日前均已知悉抵價地比例，因此提起訴願已逾法定不變期間云云，更有違誤，蓋查，前述被告100年4月7日府授地區二字第10000606661號函中，從未敘明內政部99年已核准抵價地比例40％此一事實之存在，更未提及內政部99年該份函文之任何日期、字號等資訊，原告當時根本無從知悉或聲明不服，原告等人直至被告102年5月10日提出前案之訴願答辯，始知悉系爭處分之存在，已如前述，故另案訴願決定書稱原告等人於100年5月9日前均已知悉而逾越訴願期間云云，顯有違誤，無可採憑。是以，原告等地主亦已於日前就另案訴願提起行政訴訟，此有起訴狀可佐，故被告辯稱該內政部所為之處分業已確定云云，並不實在。
⒐再者，退步言之，縱原告等人逾越法定救濟期間，仍得依
據行政程序法第128條之規定，請求撤銷內政部99年之核准處分。第按，「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」行政程序法第128條另有明文。第查，內政部雖以99年函文核准被告以40％作為發還抵價地之比例，然因本件區段徵收案之配地作業尚在進行中，最終配地結果亦未確定，故內政部所為處分之效力尚持續影響本件區段徵收案；此外，依據內政部之審議結果與附帶決議內容可知，內政部於核准40％比例之同時，並要求被告就預計收入部分，應按開發年期核實修正後報部，足見內政部並非終局地核准該抵價地比例，而僅係暫時同意，往後逐年將依據被告預計收入之調整修正而重新審議或撤銷其核准決定，從而，原處分顯屬「具持續效力之行政處分」無疑。而本件內政部於99年間，違背平均地權條例第54條第1項與土地徵收條例第39條第2項抵價地比例應為50％之原則，例外地核准被告申請以40％作為發還抵價地比例乙案，純係因被告於其99年所製作之「區段徵收計畫書」中，故意不當低估本件區段徵收範圍內土地平均標讓售價格為41,309元/平方公尺，並以收入過低無法收支平衡為由，申請內政部核准其降低抵價地比例至下限40％，內政部受到矇蔽始誤為核准之；然於兩年後之101年11月間，被告又將抵價地平均評定地價調整為高達3倍之149,587元/平方公尺，且未依內政部之前開附帶決議之指示，將地價調高後因而倍增之預計收入部分逐年核實呈報內政部重新審核，倘被告核實修正預計收入後報部，則內政部必將考量其收入倍增，而要求被告應遵循平均地權條例第54條第1項與土地徵收條例第39條第2項抵價地比例應為50％之原則辦理本件區段徵收，以平衡保護原告等土地所有權人之利益，灼然甚明。是以，本件顯屬前開行政程序法第128條第1項第1款所列「具有持續效力之行政處分」，且內政部所為99年核准處分所依據之事實「於事後已發生有利於利害關係人之變更」者，則依據該條前段之規定，內政部99年之核准處分縱於法定救濟期間經過後，原告等利害關係人仍得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之，另案訴願決定疏未審酌行政程序法第128條之規定，逕以逾法定救濟期間為由不受理該案，顯有違誤，是被告辯稱該內政部處分業已確定且無瑕疵云云，自無可採。
⒑另被告辯稱內政部100年1月26日土地徵收審議委員會第25
2次審議結果中之「附帶決議」與本件抵價地發還比例40％無關云云，更無可採。茲查，誠如前述，被告即係因於其99年「南側區段徵收抵價地比例評估報告書」中，故意低估區域內土地未來可標售價格，使本徵收案之預計總收入遭到不合理之低估，並故意做出「當抵價地提高至42％時，開發單位成本增加淨現值由正值轉為負值，顯示財務不可行，故本區抵價地發還比例應以40％至41％為原則，開發始具可行性」之錯誤財務結論，始成功誤導內政部，核准被告所強烈建議之抵價地發還比例40％，並稱如此為之則「財務計畫尚屬可行，准予辦理」等語，由此足證，被告所呈報之「預計總收入」部分本與抵價地發還比例之訂定密切相關，倘預計總收入正確提高，內政部將核准之抵價地發回比例亦將提高至原則之50％，灼然甚明，也因此，內政部始於100年1月26日土地徵收審議委員會第252次審議結果中之「附帶決議」中，再次主動宣告，內政部於同意該提案之同時，要求被告應「就預計收入之部分，應按開發年期核實修正後報部」，由此可知，內政部對於抵價地比例是否應繼續維持40％尚有疑義，且認為應由被告按年核實修正後重新報部，倘若收入情形明顯改變或利潤明顯提高，則內政部亦有可能依據新數據而撤銷其抵價地40％之核准。惟被告從未依據內政部之要求逐年重新計算其總收入或重新陳報內政部，僅依據舊有資料一再主張抵價地比例業經內政部核准云云，顯屬無理，亦不符合前述內政部核准之附帶決議內容。
⒒至於被告另辯稱曾於事後修正預計總收入資料云云，以及
內政部99年核准時並無任何附帶決議云云，原告否認之，請被告舉證以實其說，且因被告屢次經請求後，仍拖延拒不提出本案相關證據資料，妨礙原告使用證據資料及釐清本案事實，甚不足取，懇請鈞院准依行政訴訟法第135條之規定，認定原告關於該證據之主張或依該證據應證之事實為真實，以平衡維護原告之訴訟權益。
⒓被告以依據「99年抵價地比例評估報告書」之內容，評估
未來開發後土地最高價值為41,309元/平方公尺，為達本開發案之收支平衡，始降低抵價地發還比例，以40％報請內政部核准云云抗辯，然而，被告所引用、報核之99年地價評估數據，顯屬未經合理審議及實質審議之評估數據，其引用之參考數據更有顯然之錯誤，絕無可採，被告實有故意低估地價以致損害人民財產權之情形。蓋查，原告前次書狀已提出被告97年所對外公告之本區段徵收案「細部計畫書」公展版，證明被告於97年間早已明確告知本區段徵收案「宅地化年限僅需1至4年」，且「未來土地售價僅需38,700元/平方公尺即可財務自償」等語，實與被告機關99年「未經公開」、「僅製作用以向內政部陳報」之「99年抵價地比例評估報告書」內容所述「宅地化年限需4至7年」、「評估未來土地售價為每坪52,496元/平方公尺、41,309元/平方公尺，財務困難，故抵價地比例需降低至例外之40％財務始能平衡」云云，嚴重矛盾，被告顯有刻意低估地價、陳報不實資訊以求降低抵價地比例之不當作為。而被告則於書狀及庭期抗辯，原告所提乃舊資料，參考資訊不足，應以被告99年所重新評估、蒐集更多交易資訊之「99年抵價地比例評估報告書」內容為準云云，根本不實，此由被告歷年來，就「對內送審」與「對外公告」之兩種資料中，均故意製造不同之資訊誤導內政部及原告等地主乙節，足資佐證（參見本院卷第1118頁至119頁）綜合上開歷年資料可知，被告絕非係因重新評估、蒐集更多交易資訊，始作出結論迥然不同之「99年抵價地比例評估報告書」；實則，被告係一再於「對內送審」與「對外公告」之兩種資料中，故意製造不同之資訊，一方面「對內送審」時，低估計價與預計收入，使內政部誤認財物虧損而同意降低抵價地比例為40％，一方面又不斷於「對外公告」之資訊中，一再告知所有地主，本區段徵收案財務狀況極為良好，地主均能配回合理之土地，使各地主不知得以對於地價核定結果或抵價地比例進行爭議，被告所為，甚不足取。是以，被告「99年南側區段徵收抵價地評估報告書」之內容，具有不當低估地價及收入之重大明顯瑕疵，絕無可採，不應作為本開發案之計算基礎，且被告依據該等錯誤資訊陳報內政部，始誤導內政部例外核准抵價地比例40％，被告之作為更已違反正當法律程序及比例原則，實有撤銷之必要。
⒔原告日前經另案訴訟中內政部答辯及提出資料始知悉，被
告係於99年8月12日向內政部提出申請，請內政部核定本區段徵收案抵價地比例為40％，內政部便於99年9月8日之內政部土地徵收審議委員會第243次會議中併為審議，然由該次會議紀錄可知，該次會議係於總時間4小時30分之內，包括各委員簽到就坐、宣讀前次會議紀錄、決議確認後，共審議決定「報告事項」2件、決議「討論事項」3件，又審查及決議其餘徵收案件共88件，會議中上包括委員用餐休息時間，是以，平均每案竟僅審議2.9分鐘，2.9分鐘之審議時間實連相關地價資料、評估報告皆不足以翻閱1遍，遑論「實質討論」或「具體審酌」？且該會議結論亦未記載審議委員會之相關討論或意見為何？審議委員為何同意？如何同意？不同意者之意見又為何？付之闕如，足證本件抵價地比例40％之決定未經實質審查與充分審議，則揆諸前開判決意旨，相關行政處分之內容已違背正當法律程序及比例原則。且查，另依據內政部100年1月26日土地徵收審議委員會第252次審議結果之「附帶決議」可知，內政部於同意該提案之同時，並要求被告應「就預計收入之部分，應按開發年期核實修正後報部」，由此可知，內政部對於抵價地比例是否應繼續維持40％尚有疑義，且認為應由被告按年核實修正後重新報部，倘若收入情形明顯改變或利潤明顯提高，則內政部亦有可能依據新數據而撤銷其抵價地40％之核准。惟被告機關從未依據內政部之要求逐年重新計算其總收入或重新陳報內政部，僅依據舊有資料一再主張抵價地比例業經內政部核准云云，顯屬無理，亦不符合前述內政部核准之附帶決議內容。
⒕被告以原告等得領回抵價地之權利價值較應領補償費高為
由，稱原告等土地所有權人已受合理補償云云，與法無據，顯無可採：
⑴按「區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。」
「實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於公告徵收期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄市或縣市主觀機關申請發給抵價地。」土地徵收條例第39條第1項及第40條第1項分別定有明文。且依據區段徵收實施辦法第2條第2項第9款之規定可知，縣（市）政府應於「開始處理開發土地前」即發給補償費。是以，原告等土地所有權人於遭區段徵收時，依法本具有選擇不領取補償費，改為申請發給抵價地之權利，而此兩種選擇權之設計本有不同之立法目的考量，蓋倘土地所有權人選擇領取「補償費」，依據前述區段徵收實施辦法第2條第2項第9款之規定，是得於徵收當時及土地實際開發「前」，即可提前領得現金補償，然因補償費之計算僅以開發前較為低廉之「原地價」計算，故對於遭強行徵收之土地所有權人而言，根本不屬於合理補償，且因徵收時即得請求補償費，故亦將導致開發主體於實際開發前即背負鉅額債務，造成開發之困難與壓力，並非一合理之補償方式；因此，立法者始設計出第二種選擇即「發還抵價地」，使開發單位無庸於開發初始即背負鉅額債務，等待7年後整體開發完成時，始須將抵價地配發給土地所有權人抵償，而選擇發還抵價地方案之土地所有權人雖能受發還一定比例之土地，然受償之時間將因開發案之過程而延宕十數年，且必須自行承擔屆時土地漲價或跌價之風險，可見兩種補償方式無論係於受償時間、計算方式、跌價風險等均大不相同，根本無法將「權利價值比例」之配地計算基礎數與「補償費金額」兩者相為比較高低，被告卻將兩者混為一談，刻意忽略兩者之不同，僅僅抓取毫不相關的兩項「數字」加以比較，混淆視聽，再作出高達2.45倍、已合理補償土地所有權人之錯誤結論，顯無足取。
⑵我國區段徵收早期雖係以「漲價歸公」之概念開始，然
於66年修訂「平均地權條例」，明訂以原土地所有權人得按其原有土地價值比例優先買回土地後，已轉型為「開發利益共享」型之區段徵收。此外，69年內政部頒訂「實施區段徵收改進要點」時，確立兩項原則：首先，以抵價地抵付補償地價；另外，放寬原土地所有權人領回土地面積之限制，使原土地所有權人與參加市地重劃所獲得之權益盡量接近。並將上開原則於75年具體化訂入「平均地權條例」後，更已確立我國區段徵收制度之「公私合夥開發」、「開發利益共享」之制度目的，是以，需地單位即被告於本區段徵收案中，自應秉持前述合夥開發、利益共享之宗旨，將本案之開發後獲益平均分配予土地所有權人及需地機關，始能達到區段徵收制度所增之「公平補償」。然而，於本區段徵收案中，誠如歷次書狀所述，被告於其99年抵價地比例評估報告書中刻意低估地價，諉稱財務無法自償，適逢行政院亦未進行實質審查而不當以系爭處分予以核准，以致不當壓低土地所有權人能獲得分配之土地比例，並使被告無端獲得超過開發成本及費用之土地，並得以利用該等土地賺取暴利，此一事實並有103年5月16日新聞所載，臺中市市長丁○○表示被告不斷推出增加收入的建設，光是水湳的大○○○區○○○區段徵收開發案）即可為市庫帶進60,000,000,000至80,000,000,000元的收入，使被告過去之債務全數還清等語，足證系爭處分並未達到「合夥開發、利益共享」之公平補償，反而使開發機關被告獲有暴利，以不當之方法與民爭利，實屬不該，被告辯稱已合理補償云云，相較於被告無端獲利，顯無可採。
（五）原處分之抵價地分配計算方式顯違反行政程序法第6條之平等原則：
⒈茲查，本件區段徵收範圍內之公有土地面積為122.0774公
頃，而私有土地面積則僅有6.2926公頃；然依100年間之公告土地現值，本區段徵收範圍內之國有土地平均公告土地現值約為每平方公尺8,713元、臺中市之市有土地平均公告土地現值約為每平方公尺7,000元，而私有土地之平均公告土地現值則約為每平方公尺23,740元。簡言之，本件區段徵收範圍內之私有土地面積雖遠小於公有土地面積，但其單價卻遠高於公有土地，約為公有土地之2.7至3.4倍，合先敘明。
⒉按區段徵收係採取價值分配原則，在公有地及私有地均同
時參與區段徵收情形下，公有地與私有地本應合併計算抵價地面積及權利價值後再行分配始為公平合理。詎料被告竟逕自將公有地與私有地之權利價值分開計算，原處分中認為公有土地部分並非屬「徵收土地」，故「全區徵收土地」不包含公有地在內，因此原告等私有地所有權人之抵價地僅能分配「區段徵收範圍內私有土地總面積之40％」，公有地部分之面積不合併分配。如此計算方式等同藉由削減土地所有權人之權利價值使被告獲取大量土地，被告標售後將有鉅額獲利，對於原告實至為不公。若依原處分之方式將公、私有地分別計算，兩筆條件完全相同之土地將僅因公、私有之不同，所配得之抵價地權利價值差距竟高達約2.75倍，且公有土地之上漲率高達8.5478倍，而私有土地上漲率僅有2.4563倍，實有天壤之別，顯然違反平等原則。而土地徵收條例對抵價地之總面積是否僅限私有土地均無任何規定，而公、私有土地既劃於區段徵收計畫範圍內，其抵價地之總面積自應包含公有土地在內。
⒊依土地法第212條第2項規定：「……區段徵收謂於一定區
域內之土地，應重新分宗整理，而為『全區土地之徵收』。」換言之，只要在區段徵收範圍內之土地，無論公有地或私有地，應均屬所謂之「全區土地之徵收」。故依前揭規定，參與區段徵收的公有地當然亦屬徵收之範圍。又土地徵收條例第44條第1項規定：「區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，除依前條規定配回原管理機關外，其處理方式如下：一、抵價地發交被徵收土地所有權人領回。其應領回抵價地之面積，由該管直轄市或縣（市）主管機關按其應領地價補償費與區段徵收補償地價總額之比率計算其應領之權利價值，並以實際領回抵價地之單位地價折算之。」依據上述條文，土地所有權人領回抵價地之面積及權利價值，是以「應領地價補償費」與「區段徵收補償地價總額」比率計算。所謂「區段徵收補償地價總額」等語，明顯可知土地徵收條例係將公有地與私有地合併計算抵價地面積及權利價值（公有地及私有地，即是全部區段徵收128.37公頃的範圍）。因此，原告主張將公有地私有地合併計算，於法有據且符平等原則。
⒋公私有地既然共同參與區段徵收，自應共同並合併計算抵價地及權利價值，始符合平等原則：
⑴關於本件水湳機場原址整體開發乙案，南側區段徵收範
圍共為128.37公頃，其中國有土地面積為121.9974公頃、市有土地面積為0.08公頃（故公有土地面積合計為12
2.0774公頃），而私有土地面積則為6.2926公頃；由此可見公有地係同時與私有地一同參與區段徵收，唯一之差異僅為土地所有權人身分上之不同而已。既然公私有地均共同參與區段徵收，則公有地與私有地於性質上並無二致，其位階相同，故在分配抵價地及計算權利價值時，理應將位階及性質相同的公、私有地合併計算，豈有分別計算之理？⑵蓋行政程序法第6條之平等原則係源於憲法第7條所保障
之平等權，乃國家行使公權力及行政機關一切行政行為之基本指導原則之一，其精神即為「等者等之，不等者不等之」相同事物應為相同之處理，不得無故為不合理之差別待遇。如前所述，公、私有地既一同參與區段徵收，就參與之土地本身而言，其性質並無二致，則分配抵價地之計算方式自應全體合併計算而為一致之處理，方符平等原則。區段徵收範圍內公、私有土地唯一之差異僅為土地所有權人身分上之不同，然此與區段徵收之制度意旨及目的皆無關聯，不得以之作為差別待遇之正當理由，至為明確。
⒌次按，區段徵收係採取價值分配原則，各地主皆係以自有
土地投入區段徵收，實際上類似於合夥之關係，人民與國家共同承當開發風險與享有開發獲利，開發所生利益之分配原則即應如同合夥事業按其出資比例計算；區段徵收制度之精神與一般徵收制度顯不相同，不能僅以抵價地權利價值已高於徵收補償費即認定原告已獲得合理補償，亦不能片面認定公、私有土地應分別計算：
⑴按臺北高等行政法院91年度訴字第4035號確定判決及最
高行政法院95年度判字第2199號判決為我國行政法院目前對於區段徵收制度剖析最為深入完整之判決，前開二判決認為：「……抵價地制度之設計無非是讓被徵收土地所有權人能加入開發計畫，與國家共同承當開發風險與享有開發獲利，而減輕區段徵收時開發費用之現金支出。……區段徵收制度之設計機制已如上述，接著則應檢討其所創造效益之內部分配。其分配原則即應如同合夥事業按其出資比例計算……公、私土地地主之出資金額之認定，絕對不能單純以其面積為準，而應以不同土地之價值為準……。這個道理非常簡單，因為如果地主不加入這個開發合夥團體內，其可以領得土地公告現值（甚或是加成）之徵收補償費，而其放棄徵收補償費而願取得抵費地，即是等於以徵收補償費當成合夥之出資。……以上之法規範其規定內容雖然極其複雜，但所處理之範圍，如以後附附表所示之例而言，基本上只及於A群或B群地主間之內部分配標準，而不及於公、私土地地主間以及公、私土地地主與開發費用支出者之分配標準。3.而公、私土地地主以及與開發費用支出者之區域徵收獲利分配標準，現行平均地權條例及其施行細則中未加規定，但從整個區段徵收之法制結構觀之，卻是一個必須加以規範之事項。⑴按有關平均地權條例第54條第1項規定內容中只有抵價地面積之限制，並沒有對抵價地總地價為限制。⑵而且既然抵價地之位置也是由權責機關決定，私有土地地主沒有置喙之餘地。如果認為公、私土地地主以及與開發費用支出者之區域徵收獲利分配標準，可由權責機關自由裁量，則理論上言之，權責機關可以找單位地價最低之土地予申請抵價地之私有土地地主，如此一來，整個區段徵收之公平機制即行喪失，區段徵收法制不應讓權責機關享有如此大之權利。
⑶所以本院認為，公、私土地地主以及與開發費用支出者之區域徵收獲利分配標準，在現行法制下，乃是一個法律漏洞，有待司法來加以填補。4.在找法過程中，基於上述區域徵收之基本法理，本院認為，基於區段徵收之特質，至少在紙上作業階段，開發後全區土地之公告現值應該高於開發之前全區土地公告現值加上開發費用之總額，在此意義下，抵價地之公告現值應該一定比原來徵收土地之補償費金額為高……，此項法規範建立在區段徵收之法理基礎上。」⑵又參見國立臺灣大學社會科學研究院政治學系 李素蘭 之
碩士論文「臺灣區段徵收制度之政經分析」中，亦一再明確論及：「……1986年將區段徵收制度引入使用者付費觀念，並朝向保障地主權益方向修正，改為抵價地式區段徵收，形成政府與地主強制合作之開發事業，區段徵收的理念隨之轉變。區段徵收改為抵價地式，除免除政府籌措巨額經費及汲取土地資源之自利考量外，另明訂地主得領回之抵價地比例，大幅放寬地主得領回之面積，土地開發利益的分配，從傳統式區段徵收大部分由政府取得歸於共享，轉為政府與地主同霑開發利益……區段徵收改採抵價地補償，已形同土地所有權人與政府『合作開發』，由土地所有權人提供土地，政府提供資金及技術，開發後，土地所有權人可領回抵價地作為補償，並可享受開發利益；政府可無償取得公共設施用地、國宅用地及其他可供建築用地，作為都市發展之用。
……又區段徵收，在促進土地利用，以配合都市發展，不以營利為目的……抵價地之發還比例，必須滿足政府為興辦公益事業或政策目標上之需求，另一方面要能適當保障維護原土地所有權人之權益，政府應為雙方面權益分配的需求尋求均衡點……」、「……抵價地式區段徵收乃由地主提供土地，政府提供資金及技術，雙方合作開發。開發完成後，政府以徵收總面積50％為原則，但不低於40％的土地，作為全部所有權人的『投資報酬』，發交領回，政府則可無償取得50％至60％之土地，作為公共設施及政策所需等用地，並藉由土地處分收入撥充開發成本，成為自償性開發事業……，從開發案例的實證，顯示政府對於抵價地比例的決定，充滿著追求財務完全回收，甚至取得盈餘的自利……抵價地式區段徵收為使區段徵收土地所有權人之權益與市地重劃儘量接近，將抵價地總面積定為以徵收總面積之50％為原則，但不得低於40％。惟實務運作幾乎均採法定下限，致使與市地重劃得分回之比例仍有15％之差距，以現今整體開發所能創造之高效益，區段徵收地主的損失仍大……」⑶由以上判決及論文內容可知，區段徵收之抵價地制度其
制度精神實為政府與地主共同合作開發、共同分配利益之概念，與傳統之土地徵收制度全然不同。我國已為一民主法治國家，區段徵收之抵價地制度乃是為兼顧都市開發及地主權益而衍生之制度，跳脫傳統威權之強制徵收模式，轉為以合作開發、共享利益之方式更加強保障地主之財產權，此制度立法之本意至為明確，不容漠視及曲解。準此，抵價地之分配是否合理乙事即不能以抵價地價值是否已高於徵收補償費為判斷標準，而應著眼於區段徵收共同開發所產生之利益是否已為合理之分配，不能拘泥於傳統威權主義徵收模式之窠臼。
⑷再者，公、私有地既然共同加入區段徵收，共同投入自
身所有之土地以創造利益，自應立於同一標準之上，以各自所投入之土地價值比例分配開發後之利益。依100年間之公告土地現值，本區段徵收範圍內之國有土地平均公告土地現值約為每平方公尺8,713元、臺中市之市有土地平均公告土地現值約為每平方公尺7,000元，而私有土地之平均公告土地現值則約為每平方公尺23,740元。簡言之，本件區段徵收範圍內之私有土地面積雖遠小於公有土地面積，但其單價卻遠高於公有土地。依前開判決所述之區段徵收法理，公、私有土地本應立於相同基準、依各自之土地價值比例合併分配區段徵收後之利益，然本案竟將公、私有土地分別計算，形同利用價值較高之私有土地提高整區之土地價值後，卻又將公、私有地領回土地之方式分別計算，不讓私有地地主依合理之比例分配應得之利益，此作法顯然有違區段徵收制度之法理。
⑸如前所述，公有地與私有地既於性質上並無二致，其位
階相同，皆係以自有土地投入區段徵收，各地主及政府間實際上類似於合夥之關係，故在分配抵價地及計算權利價值時，理應將位階及性質相同的公、私有地合併計算，豈有分別計算之理？區段徵收範圍內公、私有土地唯一之差異僅為土地所有權人身分上之不同，○○○區段徵收之制度意旨及目的皆無關聯，不得以之作為差別待遇之正當理由，至為明確。故被告之抵價地計算方式顯已違反行政程序法第6條之平等原則。
⑹綜上所述，基於區段徵收制度之立法精神，抵價地分配
方式是否合理之判斷標準自應為「開發利益是否合理分配」，並非被告只須隨意給予地主價值略大於補償費之抵價地即為合理、合法，然後即可正大光明霸占絕大部分之開發利益。現今區段徵收案件大部分地方政府皆刻意壓低抵價地比例為法定下限40％，以操控公權力之手段獨占大部分之開發利益，顯屬違法且不合理之情況。
前述國立臺灣大學社會科學研究院政治學系李素蘭之碩士論文「臺灣區段徵收制度之政經分析」中亦提出建議：「……抵價地比之決定應本合作開發之精神：現今實務上，抵價地比例一律40％，是造成民眾質疑與反彈之主因。抵價地式區段徵收乃地主提供土地、政府提供技術與資金強制合作開發之事業，抵價地比例之決定涉及雙方開發利益之分配。政府於制度設計為不追求營利，故應本雙方合作的精神，確實以抵價地比例決定原則，及嚴謹的財務分析，評估地主應領回之合理的抵價地比例，同時評估抵價地發還後區段徵收案是否仍具開發的可行性。……」準此，被告自應就其違法不合理之抵價地分配方式重新調整，方為正辦。
⒍另按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行
政程序法第6條定有明文。查依據100年間公告之土地現值，本件區段徵收範圍內之公有土地平均公告土地現值約為8,713元/平方公尺、臺中市市有土地平均公告土地現值約為7,000元/平方公尺，而私有土地之平均公告土地現值約為23,740元/平方公尺，換言之，本件區段徵收範圍內之私有土地面積雖小於公有土地，然其平均公告現值遠高於公有土地約2.7至3.4倍。是以，本件區段徵收之配地作業中，究竟係將公、私有地一視同仁「合併計算」各地主抵價地之權利價值，抑或原告等地主僅能就區段徵收範圍內「私有土地」面積之40％作分配，此兩種全然不同之計算基礎與分配方法，將嚴重影響原告等地主之權利。而本件被告於無任何合法依據之下，逕自將公有地與私有地之面積與權利價值分開計算，導致相同兩筆性質並無二致、位階相同、條件完全相同之土地，僅因公、私有土地所有權人身分之不同，而產生可分配之抵價地權利價值高達2.75倍之鉅額差異，然被告如此作為，不僅毫無合法依據，更與區段徵收全區開發、公平自償之制度意旨及目的相悖，被告此一差別待遇之作法並無正當理由，顯已違反平等原則。
（六）原處分之抵價地分配計算方式顯違反行政程序法第8條之誠實信用原則及信賴保護原則：
⒈行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方
法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」此即為行政機關所為行政行為必須遵循之誠實信用原則及信賴保護原則。而行政法上信賴保護原則，專指人民信賴國家公權力行為之保護。本件被告之以下種種行為，已使人民形成信賴基礎，確信區段徵收土地之範圍涵括公有及私有土地在內，故分配抵價地權利價值及面積計算之分母亦為公有及私有地合併計算。然至原告收受原處分後，始驚覺被告竟是將公有地排除在外獨立計算，原告僅能分得「區段徵收範圍內私有土地總面積之40％」，而非「區段徵收範圍內全部土地總面積之40％」，嚴重侵害原告及其他私有地所有權人之財產權。原告信任被告將以公有地及私有地合併計算作為配地原則，始同意參與區段徵收。詎料事後被告卻稱「全區徵收範圍」是指「全區徵收（私有地）範圍，不包含公有地」為由，拒絕將公有地納入合併計算，顯然違反信賴保護原則：
⑴於本件區段徵收計畫書中，明確記載：「肆、徵收範圍
內土地權屬及面積統計一、私有土地面積：6.2696公頃。二、公有土地面積：122.0774公頃。三、以上面積合計：128.37公頃。」由此可見，本件之「徵收範圍」等同於整個南側區全部128.37公頃的範圍，包含公有地及私有地在內。足見被告已明確公告本件區段徵收土地之總面積確實包括私有土地面積與公有土地面積，已足使原告等地主產生正當與合理之信賴。
⑵被告於99年9月25日召開之區段徵收說明會中，有地主
問及土地分配面積乙事，被告於該次會議中亦綜合答覆：「本區段徵收預計發還原土地所有權人之抵價地總面積定為『區段徵收總面積40％』。」顯見被告當初告知民眾時，亦認定以區段徵收的總面積（即公有地加計私有地）來計算地主的權利價值。
⑶被告公告印製之「區段徵收說明會資料」中第10點關於
權利價值計算乙節，使用「全區徵收補償總地價」、「全區徵收總地價」等字眼，全未提及公有地係排除於「全區徵收範圍」之外。被告之說明方式及書面資料均使原告等全體民眾認為所謂之「全區徵收總地價」、「全區徵收範圍」皆包含公有地在內。
⑷國有地過戶予被告（同私有地過戶），土地登記簿謄本記載之登記原因亦為「區段徵收」。
⑸此外，本件所徵收之公有土地之土地登記謄本上，亦明
確記載各該土地之登記原因為「區段徵收」，足證本件區段徵收範圍內之公有土地確實與私有土地相同遭到被告之徵用徵收。
⑹綜觀前述被告於本件徵收作業程序中之種種行為與說明
，均未明白告知所發還之抵價地僅為「私有土地」之40％，反而一再強調係「總面積」、「全區總面積」等文字，則被告之諸多行為與文件，已足使原告等土地所有權人形成充分且合理之信賴基礎，確信本件區段徵收土地之範圍同包含所有公有土地與私有土地在內，且分配抵價地面積及權利價值計算之分母亦同等包含公有土地與私有土地在內。是以，被告自不得以其曾於100年4月7日之公告中，例外偷渡「私有」兩字之單一行為，即推翻其過去一再告知公、私有土地均包含於徵收範圍內之告知行為，故被告逕自將公有土地與私有土地分開計算之行政行為，導致原告等地主所能配得之抵價地面積及權利價值大幅減少，顯已嚴重侵害原告等地主之權利，亦已違反誠實信用原則與信賴保護原則。
⒉如前所述，被告既於一連串之公開會議及文件中皆未將公
有地自區段徵收之範圍內排除，今被告竟逕自於計算抵價地權利價值時將公有地及私有地分開計算，導致原告等私有地主所能配得之抵價地權利價值及面積大幅減少，反之被告所配得之抵價地權利價值及面積則暴增，此實係以欺瞞、剝削私有地主之手段，致使被告獲取不當之鉅額利益，顯然亦違反行政程序法第8條之誠實信用原則。
⒊關於抵價地之評定地價調整結果，因涉及原告等地主所能
配回之抵價地面積及權利價值多寡，故密切攸關於原告等各地主之財產權益，則揆諸前開判決意旨，被告就此亦應依據合法程序「實質審議」，以期公平維護人民權益。被告辯稱關於本區段徵收案土地評定地價，係由臺中市地價及標準地價評議委員會經過2次審議所決定，該會屬合議制機關，故其決議行政法院應予尊重云云，更屬謬誤。蓋查，臺中市地價及標準地價評議委員會之審議「次數」並非重點，該委員會是否曾蒐集充分地價資訊等相關資料、經由各委員實質審議討論、經實質討論後已做出無任何補充決議或附帶決議等節，始為該審議結果是否無瑕疵而應予尊重之要件，然而，臺中市地價及標準地價評議委員會直至101年9月7日「第2次審查」時，於卓越不動產估價師事務所簡報其估價內容後，委員們仍然紛紛表示估價資訊尚有不足，請提案單位「再次」補充相關資料以供各委員參考及評估，其中包括：
⑴黃 錫嘉 委員表示：「1.……請查估單位詳列本區段徵收
區各項開發費用並估算平均開發成本供參。2.請業務單位提供本區段徵收鄰近開發案評定通過之地價資料，如第8單元自辦重劃地區之評定重劃後地價，並應詳加檢視地價之均衡性。」⑵ 劉獻隆 委員表示：「針對查估單位簡報說明，有關估價
報告內勘估標的及比較標的之法定容積修正比率……，請查估單位詳加檢視其合理性。」而針對此部分質疑，卓越不動產估價師事務所則回應：「2.……確有所憑，相關佐證資料將補送委員 卓參 。」⑶曾 國鈞 委員表示：「請業務單會詳列區段徵收開發案之
各項開發費用、平均開發成本及公告土地現值等相關資料，送委員參考。」⑷業務單位表示：「……針對區段徵收開發案各項開發費
用、平均開發成本及公告土地現值等相關資料，本局將依委員意見於彙整後另送委員卓參。」⑸由上可知，該次審議會議中，因估價單位及業務單位未
予提供鄰近開發案評定通過之地價資料、各項開發費用、平均開發成本及公告土地現值等地價評議之重要參考資料，以致評議委員紛紛要求提供資料，評議委員於無相關資料參考之情形下，根本無法進行實質審議，或作出審議通過與否之結論，實屬至明。豈料，該次會議紀錄竟於評議委員無法進行實質審議之情形下，仍記載「本案經委員充分討論及查估單位簡報說明，照案通過」云云，則該紀錄內容顯與事實不符，本件101年11月之評定地價調整結果根本未經評議委員之實質審查，業務單位及查估單位事後亦未補提資料供評議委員再次審議討論，則該次會議結論及本件評定地價之調整結果顯已違反正當法律程序及誠實信用原則，而無可採，不應作為本件配回抵價地之計算基礎。
⒋至於被告於所提出之「附件八、北側區段徵收財務計畫分
析相關資料（參見本院卷第971至980頁），根本看不出製作時間，以及是否曾送請臺中市地價及標準地價評議委員會審議參考，原告否認該文件之真正，被告自無法以該份文件證明其「過去」曾經提供充分資料供臺中市地價及標準地價評議委員會委員審議及參考。況且，依據被告書狀主張，該份文件係於臺中市地價及標準地價評議委員會「第1次」審議後即製作完成，然前述101年9月7日「第2次審查」時，臺中市地價及標準地價評議委員會委員竟仍紛紛表示資料不足，請被告再次補充審議資料，足證審議委員均認該估價報告書根本尚不足以供委員作出正確之審議結論及判斷，彰彰甚明。
⒌復查，臺中市地價及標準地價評議委員會101年9月7日之
「第2次審查」會議中，就本件區段徵收案中之「文教區」地價部分，亦有未具備充足資料且未經實質審議之重大瑕疵。蓋臺中市地價及標準地價評議委員會當日之審議，係針對被告所提之不動產估價報告書所述之內容進行審議與討論，然而，就本區段徵收案中之「住宅區」、「商業區」、「創新研發區」、「經貿區」等區域地價評估過程，需耗費上百頁始能予以說明，豈料，對於賤價讓售與逢甲大學及中國醫藥大學共計20餘公頃之「文教區」，竟僅僅有短短6行之說明，顯無法充分提供審議委員充分之審議資訊以進行實質審查。再者，該短短6行之說明中提及，評估地價因缺乏市場交易資料可參考，故係參考「成本價格」、被告所做「抵價地比例評估報告書」所評定之價格，然查：
⑴依據被告區段徵收委員會99年度第2次會議紀錄可知，
本開發案北側區文教用地開發成本為21,083元/平方公尺；南側區文教用地開發成本為35,406元/平方公尺，兩側「開發成本」已有顯著差異。
⑵被告所做「南側區段徵收抵價地比例評估報告書」則記
載，南側區文教用地建議標售價格為35,376元/平方公尺。
⑶被告所做「北側區段徵收抵價地比例評估報告書」則記
載，北側區文教用地建議標售價格為35,376元/平方公尺。足見業務單位及查估單位所述參考之上開資料，就「文教區」部分之土地價格已有多種不同之參考價格，則業務單位及查估單位自應就所蒐集之價格資訊如何採納、取捨、分析作出說明，豈料，業務單位及查估單位並未於不動產估價報告中就此重要部分作出任何說明，亦未於會議中作出任何補充說明或報告，即逕行決定以顯不合理之低價52,496元/平方公尺、41,309元/平方公尺作為文教用地之估價結論，僅為相鄰之「創新研發區」地價之三分之一，導致本區段徵收案之總收入無端縮減超過30,000,000,000元，影響原告權益甚鉅，且前開不合理低估文教區土地價值乙事，並經臺中市議會一再質疑，並有相關報導可佐，由上可知，臺中市地價及標準地價評議委員會101年9月7日之「第2次審查」會議中，就本件區段徵收案中之「文教區」地價部分，亦有未具備充足資料且未經實質審議之重大瑕疵，則被告依據不動產估價報告所計算之原處分結論自有重大瑕疵，絕無可採。
（七）被告雖主張原告未踐行土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之「異議」、「復議」等程序而不合法云云，然本件訴願標的為「臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤配地作業說明書」，而非「徵收公告」。被告所援引之土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之「異議」、「復議」等程序，於本件並不適用，故本件原告起訴於程序上並無不符法令之情事；被告企圖模糊焦點、混淆視聽，尚請鈞院明鑑：
⒈按土地徵收條例第22條第1項、第2項係規定：「權利關係
人對於第18條第1項之公告事項有異議者，得於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權利關係人。權利關係人對於徵收補償價額有異議者，得於公告期間屆滿之次日起30日內以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關提出異議，該管直轄市或縣（市）主管機關於接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權利關係人。」「權利關係人對於前項查處不服者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」⒉由以上規定明顯可知，其係在規範對於「徵收公告」之行
政救濟程序。然本件訴願標的為「臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤配地作業說明書」，並非「徵收公告」。被告所援引之土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之「異議」、「復議」等程序，於本件並不適用。本件「臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤配地作業說明書」確為一獨立行政處分已如述，目前之法令並未對此種行政處分設有特別之救濟程序，故原告依行政程序法第98條及訴願法第58條第1項之規定提起本件訴願，確為合法。
⒊被告雖援引最高行政法院102年度判字第342號判決之內容
主張不服抵價地之比例與不服補償費之處分相同，應先提起異議、復議後始得提起訴願云云，然觀諸被告所援引之判決內容僅稱：「如不服抵價地之比例，自應與不服補償費處分相同，以直轄市或縣（市）政府為被告……」其主要論述之內容僅是在說明「抵價地之比例與補償費處分之被告皆為直轄市或縣（市）政府」，判決全文中根本完全未論及兩者之救濟程序是否相同乙事。何況由最高行政法院102年度判字第342號判決之事實欄記載：「……上訴人為坐落該徵收區段土地之部分土地所有權人……不服系爭公告中抵價地總面積僅為徵收私有土地面積40％部分，……上訴人不服被上訴人新北市政府上開2函，提起訴願……」該案之上訴人亦係對於抵價地分配比例及方式不服，且其亦未提起異議及復議程序而直接提起訴願，訴願機關及行政法院皆未認為其程序有任何不合法之情事，皆已受理並作出實體訴願決定及判決，由此份判決反可證明本件程序確實合法，不須先經由異議及復查程序，應直接提起訴願至明。被告斷章取義並刻意曲解、擴張前開判決之文義，實不足採。
⒋又查，於臺北高等行政法院91年度訴字第4035號判決及最
高行政法院95年度判字第2199號判決之案件中，其事實欄明確記載：「一、緣臺北市政府就臺北市○○區○○段○○段及橫科段橫科小段原屬農業區及工業區之土地，規劃開發為新社區，考量範圍內原屬農業區及工業區之土地間使用性質、使用強度、公告現值差距與都市計畫規劃情形，劃分為二區區段徵收。經報奉行政院86年3月22日臺（86）內地字第8602266號函准予實施區段徵收後，由被告為以下之公告，分別針對下列實施區段徵收：⑴86年3月25日北市地5字第8620989400號公告：區段徵收範圍為臺北市○○區○○段○○段○○○號等293筆私有土地（南港經貿園區第一區範圍），面積13.9691公頃。⑵86年3月25日北市地5字第0000000000號公告：區段徵收範圍為臺北市○○區○○段○○段207之28地號等18筆私有土地（南港經貿園區第二區範圍），面積2.8577公頃。二、原告在上述二區段徵收範圍內均擁有土地所有權，分別為：⑴在南港經貿園區區徵收範圍內，有南港段1小段15地號等40筆土地。⑵在南港經貿園區區徵收範圍內，有南港段1小段207-28地號等18筆土地。三、原告因此在公告期間內向被告申請發給抵價地，並經被告核准在案。四、嗣後被告為辦理上開二區段徵收抵價地分配作業，陸續踐行以下之行政程序：⑴針對南港經貿園區區徵收抵價地分配作業部分：於91年1月31日作成北市地5字第09130266800號函，核定原告應領回抵價地權利價值。嗣因申領抵價地所有權人之要求，調整部分抵價地之位置，並以91年4月8日北市地5字第09131082600號函重新核定原告應領回抵價地權利價值。⑵針對南港經貿園區區徵收抵價地分配作業部分：於91年2月7日作成北市地5字第09130322500號函，核定原告應領回抵價地權利價值。五、原告則不服被告所為下列二行政處分，而分別提起訴願，均遭駁回，原告亦均向本院提起行政訴訟。⑴第一區部分為上開91年4月8日北市地5字第09131082600號函之重新核定『抵價地權利價值』行政處分。⑵第二區部分則為91年2月7日作成北市地5字第09130322500號函之核定『原告應領回抵價地權利價值』行政處分……」⒌由前揭判決內容可知，該案中之原告顯然對於徵收公告未
於86年之公告期間內提出任何異議，而是在91年以後始直接針對核定「抵價地權利價值」之行政處分提出訴願，並未先經由異議及復議程序，行政法院仍認為其合法性並無疑慮而受理並作成有利於原告之判決。由此可證，本件核定抵價地權利價值之「臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤配地作業說明書」確屬一獨立之行政處分而得單獨進行行政爭訟，且該處分並不適用土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之「異議」、「復議」等程序，應直接提起訴願、行政訴訟，至為明確，不容被告以片面曲解判決之方式混淆鈞院視聽。
⒍再查，被告聲稱本件徵收公告事項第20點及通知函說明第
23點已依行政程序法第96條第1項第6款之規定載明救濟方法、期間及其受理機關，原告就此救濟程序亦難諉為不知云云；然被告之徵收公告及函文中，全未記載具體之抵價地分配計算方式，選擇不領取補償金而申領抵價地之地主根本完全無法由公告所載之內容中明確知悉抵價地之分配方式是否合理；且由徵收公告內容中亦不知悉被告竟係以蓄意低估開發完成後土地價格之方式來製作不實的財務評估報告，欺瞞誤導上級主管機關內政部，導致內政部誤為同意核准市府以40％作為發回抵價地之比例，原告如何提起救濟？簡言之，依徵收公告內容之不完整訊息，原告客觀上根本無提出救濟之可能。嗣原告於101年11月間收受「臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤配地作業說明書」後，始知悉其計算之方式及依據有諸多違法及錯誤情事，故針對前開作業說明書依行政程序法第98條及訴願法第58條第1項之規定提起訴願後，再提起本件訴訟，救濟程序上並無違法之處。被告豈能刻意模糊焦點，將「原處分」曲解為「徵收公告」，欲以此剝奪原告提出行政救濟之權利？⒎此外，原告亦無法自被告在徵收前之區段徵收說明會中之
說明及提供之文件知悉抵價地之分配方式係公、私有地分別計算，例如：
⑴被告於99年9月25日召開之區段徵收說明會中，有地主
問及土地分配面積乙事，被告於該次會議中亦綜合答覆：「本區段徵收預計發還原土地所有權人之抵價地總面積定為『區段徵收總面積40％』。」顯見被告當初告知民眾時，亦認定以區段徵收的總面積（即公有地加計私有地）來計算地主的權利價值。
⑵被告公告印製之「區段徵收說明會資料」中第10點關於
權利價值計算乙節，使用「全區徵收補償總地價」、「全區徵收總地價」等字眼，全未提及公有地係排除於「全區徵收範圍」之外。被告之說明方式及書面資料均使原告等全體民眾認為所謂之「全區徵收總地價」、「全區徵收範圍」皆包含公有地在內。從而，原告對於本件徵收及抵價地分配所能獲悉之資訊明顯不足，在被告隱瞞關於決定抵價地比例之方式及決策過程情形下，原告根本無從提起異議及復議等程序。
⒏退一步言之，縱認原告對於前開作業說明書不服亦應適用
土地徵收條例第22條第1項、第2項之規定，先行提出「異議」、「復議」等救濟程序，然前開作業說明書中疏未記載救濟期間及機關，依行政程序法第98條、第99條之精神，在被告存有疏失之情況下，不得使人民承受不利之後果，故就程序事項自應為有利於人民之認定，不得認為本件訴願及行政訴訟不合法而駁回之。
⒐綜前所述，本件訴訟標的為「臺中市水湳機場原○○○區
段徵收抵價地抽籤配地作業說明書」，並非「徵收公告」。被告所援引之土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之「異議」、「復議」等程序，於本件並不適用。本件「臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤配地作業說明書」確為一獨立行政處分已如先前書狀所述，目前之法令並未對此種行政處分設有特別之救濟程序，故原告依行政程序法第98條及訴願法第58條第1項之規定提起本件訴願後再提起行政訴訟，確為合法。被告刻意將本件訴訟標的與徵收公告混為一談，企圖模糊焦點、混淆視聽，使鈞院誤以為本件訴願及訴訟因未履行先行程序而有不合法情事，其行為實不足取，尚請鈞院明察。
（八）原處分之抵價地分配僅以區段徵收範圍內「私有土地總面積之40％」計算方式已違反法律保留原則：
⒈按，「各級主管機關依本條例規定施行區段徵收時，應依
本條例第10條規定補償其地價；如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付。抵價地總面積，以徵收總面積50％為原則；其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於40％。」「抵價地總面積，以徵收總面積50％為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於40％。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於45％。」平均地權條例第54條第1項與土地徵收條例第39條第2項分別定有明文。⒉復按，司法院釋字第534號解釋：「人民依法取得之土地
所有權，應受法律之保障與限制，為憲法第143條第1項所明定。土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂，相關法律所規定之徵收要件及程序，應符合憲法第23條所定必要性之原則。」司法院釋字第400號解釋：「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。」⒊再按，司法院釋字第443號解釋理由書：「憲法所定人民
之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第392號解釋理由書），而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」⒋參諸前開法規及司法院釋字要旨可知，政府機關需於有推
行公共建設之必要，或符合其他公益目的之必要下，始得以強制手段徵收、取得人民之土地，始能符合憲法保障人民財產權自由與限制之基本原則及精神。又若相關徵收法律僅概括授權行政機關訂定施行細則，該管行政機關於符合立法意旨且「未逾越母法規定」之限度內，僅得就「執行法律有關之細節性、技術性之事項」以施行細則定之，其內容不能牴觸母法，亦不得對於人民之自由權利增加法律所無之限制，且行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，更應嚴格遵守上述原則。換言之，憲法容許主管機關基於法律概括授權訂定施行細則或命令，惟子法僅得就實施母法所定事項予以規範，不得另為增減或創設，否則即屬違反法律保留原則。
⒌經查，本件區段徵收範圍內土地包含公有土地面積122.07
74公頃與私有土地面積6.2926公頃，係為地區實施開發建設並促進土地合理使用需要，而由被告辦理區段徵收，致使土地所有權人為上開公益目的而做出特別犧牲，則參諸前開法令規定及司法院釋字之要旨，理應使「徵收範圍內各地主」獲得公平、合理且相當之補償。換言之，為保障土地所有權人之權益，本件區段徵收既已一視同仁地將公有土地與私有土地一併徵收、徵用，以使全區土地均列入本案區段徵收之規劃範圍內，則公、私有地理應一視同仁，「合併計算」抵價地面積，且除非有符合上開法規所定之特殊情況，否則抵價地總面積應以徵收總面積50％為原則，方符合憲法所稱保障人民財產權自由之意旨。
⒍豈料，被告卻以平均地權條例施行細則第67條第2項：「
前項徵收總面積之計算，不包括公有土地在內。」之規定，主張公有土地不應納入抵價地之分配中云云，顯有違誤。蓋查，平均地權條例施行細則係由其母法平均地權條例概括授權行政機關訂定施行細則者，是以，該施行細則之任何內容均應符合母法之立法意旨與授權範圍，不得牴觸母法，或無端對於人民之任何自由權利增加法律所無之限制。然觀諸前開細則之母法即平均地權條例第54條第1項或相關之土地徵收條例第39條第2項，皆已明文規定「抵價地總面積，以徵收總面積50％為原則，若因情形特殊，經上級主管機關核准者，不得少於40％」而由文義觀之，既稱「總」面積，自係包括全區徵收範圍內之全部土地，亦即無論公、私有土地均屬之，絕無剔除或差別對待之立意，惟平均地權條例施行細則竟於母法從未授權或有任何相關條文旨意之情形下，逕行於第67條第2項中，將公有土地剔除之，立意不明且逾越母法之授權，不僅已與母法牴觸，且又增加人民財產自由權利上之無端限制，顯違反法律保留原則而屬無效，因此，被告自不得據此無效之平均地權條例施行細則規定辦理分配作業，原告等主張本件應將公有土地與私有土地合併計算抵價地面積，於法有據。
⒎平均地權條例施行細則第67條第2項之規定逾越母法授權
，應為無效。被告雖援引平均地權條例施行細則第67條第2項主張徵收總面積之計算本不包括公有土地在內云云；然無論是平均地權條例或土地徵收條例等法律位階之母法中，對徵收面積是否僅限於私有土地、抵價地之總面積之計算是否僅限私有土地等，均無任何規定。而公、私有土地既劃於區段徵收計畫範圍內，其徵收面積及抵價地總面積之計算自應包含公有土地在內。平均地權條例施行細則第67條第2項之規定擅自創設定義，限制徵收總面積之計算不包括公有土地在內，顯逾母法之授權範圍，而有違反法律保留原則情事，應屬違法無效。
（九）由臺中市地價評議委員會101年9月19日之會議紀錄明顯可知，本案在未具體估算平均開發成本、亦未參考鄰近開發案評定地價之情況下，即逕予照案通過，顯有瑕疵：
⒈臺中市地價評議委員會101年9月19日之會議紀錄中記載：
「……二、綜合討論：……（二）黃委員錫嘉：1.……請查估單位詳列本區段徵收區各項開發費用並估算平均開發成本供參。2.請業務單位提供本區段徵收區鄰近開發案評定通過之地價資料，如第8單元自辦重劃地區之評定重劃後地價，並應詳加檢視地價之均衡性。……（五）曾委員國鈞：請業務單位於會後詳列區段徵收開發案之各項開發費用、平均開發成本及公告土地現值等相關資料，送委員參考。（六）業務單位：1.……針對區段徵收開發案之各項開發費用、平均開發成本及公告土地現值等相關資料，本局將依委員意見於彙整後另送委員參卓。……三、決議：本案經委員會充分討論及查估單位簡報說明，照案通過。」由以上會議紀錄內容明顯可知，本件進行地價評定時，根本未考量開發成本，亦未參考鄰近開發案評定通過之地價資料，然全體委員在全未審查前開資料之情形下，於會議當日即逕予照案通過，其評議過程顯有瑕疵，估價報告之正確性亦顯有疑慮。
⒉次查，由本件抵價地比例評估報告書之內容可知，當時周
邊之土地行情早已遠高於41,309元/平方公尺，然被告不但完全未考量未來之土地漲幅，甚至在預估未來可讓售價格時加以減價，被告顯然刻意於訂定抵價地比例時低估本案之未來讓售價格，以達降低抵價地比例之目的：
⑴茲查，本件區段徵收之基地位置鄰近於第12期重劃區（
附圖），其價格之評定自應以第12期重劃區為參考之依據最為接近真實行情；98年間（本件區段徵收計畫公告前）第12期重劃區住二、住三之土地標售價格即已高達100,000元/平方公尺以上，商業區更是高達200,000元/平方公尺左右。然由本件抵價地比例評估報告書之內容可知，其一併將位置較偏遠、價值較低之第9、10、11○○○區○○○區段徵收餘地列入計算平均地價之地區，用以拉低平均交易價格為72,726元/平方公尺，且全未考量區段徵收後之土地漲價幅度，反而以成熟度因子之修正為由，再行下修地價，最終得出建議以41,309元/平方公尺作為開發完成後可建築用地之平均標讓售價格，顯然嚴重悖離市場行情，其刻意低估地價之行為至為明確。
⑵又第12期重劃區於98年11月標售時，距離該重劃區完成
配地僅經過約1年之時間，其住二、住三之地價即已高達100,000元/平方公尺以上，商業區更高達約200,000元/平方公尺。本件基地範圍緊鄰第12期重劃區，為臺中市都會核心區域，然本件抵價地比例評估報告書竟將文教區以外之土地宅地化程度設定為7年內始能達成與區段地同等之成熟度，並以此為條件進行成熟度修正，大幅下修本區地價，顯然與實際情形不符。
⑶被告於「南側區段徵收抵價地比例評估報告書」第45頁
中強調：「……當抵價地比例提高至42％時，開發單位成本增加淨現值由正值轉為負值，顯示財務不可行，故本區抵價地發還比例應以40％至41％為原則，開發始具可行性……」此即為被告將抵價地比例訂為40％之最主要理由。被告於向內政部報核時，亦係以此為由，主張有土地徵收條例第39條第2項所稱之特殊情況，呈請內政部准予將抵價地比例訂為40％。嗣內政部審查後，依被告所提之前開評估報告書內容認為：「財務計畫尚屬可行，准予辦理。……」然依臺中市政府事後所製作之抵價地抽籤配地說明書附件2所載區段徵收後各使用分區之評定地價，其各使用分區區段徵收後之平均評定地價竟高達149,587元/平方公尺，竟為原區段徵收計畫中所載預定標售價格之3.6倍。區段徵收計畫書中明顯低估開發完成後之地價，欺瞞人民及主管機關內政部，致使臺中市政府取得實際價值遠高於開發成本之土地進而謀取暴利，實已違法侵害人民之權利。
⒊再查，本件原處分已具體計算得出各地主得分配之抵價地
權利價值，日後即是依此權利價值分配抵價地，無法再為變更，此份作業說明書確為決定各地主所分配抵價地權利價值之行政處分，至為灼然。若此時不准原告為救濟，形同強迫原告必須接受被告所計算之權利價值，對於權利價值之計算結果全無救濟管道，顯然於法不合，嚴重侵害人民之權益。被告雖主張本件作業說明書僅屬抵價地分配比例程序中之一環，應非屬行政處分，須待抵價地分配結果公告並通知原土地所有權人後始得進行救濟云云。然被告所稱抵價地分配結果公告後之救濟程序，僅能針對分配位置、面積等提出異議，對於作為分配基準之「權利價值」已無法再行爭執，兩者迥然不同，不得混為一談。
（十）臺中市地價評議委員會101年9月19日之會議紀錄明顯可知，本案在未具體估算平均開發成本、未提出土地公告現值資料、亦未參考鄰近開發案評定地價之情況下，即逕予照案通過，顯然根本未進行實質審查，其瑕疵顯而易見，並已違反平均地權條例施行細則第70條、地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第4點之規定。而原處分之權利價值即係依據此地價而計算得出，自屬違法不當：
⒈按平均地權條例施行細則第70條明定：「實施區段徵收時
，徵收機關應預計區段徵收後土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○路街之路線價或區段價，提經地價評議委員會評定後，作為計算原土地所有權人左列權益之標準。……」又本件地價評議委員會開會當時所適用之地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範（內政部101年6月8日臺內地字第1010208383號令所發布）第4點亦規定：「地政機關根據平均地權條例第15條或第46條規定提送本會評議區段地價之議案及依土地徵收條例第30條規定提送之徵收補償市價、市價變動幅度議案，於本會開始評議前，應準備下列資料先向本會簡報：（一）地價調查、區段劃分、地價估計等作業情形及其他相關統計圖、表。（二）最近一期地價動態情形及影響地價主要因素分析。（三）公共建設及其鄰近土地地價調整情形。（四）說明會民眾反應意見及研處情形。（五）相鄰鄉、鎮、市、區間及市、縣間地價情形。（六）需地機關提供之預定徵收地區。（七）預定徵收地區市價查估作業情形。前項簡報，得視地方實際情形分區辦理之；必要時，並得邀請本會委員實地查訪之。」⒉由上述平均地權條例施行細則第70條規定可知，土地開發
成本確屬地政機關依法應提供予地價評議委員會作為評定地價依據之資料之一。地政機關於地價評議委員會評議前即應將預定徵收地區及臨近地區之公告現值、市價、最新地價動態情形及影響地價之因素、公共建設情形等種種與地價相關之資料完整提供予各委員，委員始能憑藉相關資料之內容進行地價評議，自不待言。
⒊然如原告先前所述，臺中市地價評議委員會101年9月19日
之會議紀錄中記載：「……二、綜合討論：……（二）黃委員錫嘉：1.……請查估單位詳列本區段徵收區各項開發費用並估算平均開發成本供參。2.請業務單位提供本區段徵收區鄰近開發案評定通過之地價資料，如第8單元自辦重劃地區之評定重劃後地價，並應詳加檢視地價之均衡性。……（五）曾委員國鈞：請業務單位於會後詳列區段徵收開發案之各項開發費用、平均開發成本及公告土地現值等相關資料，送委員參考。（六）業務單位：1.……針對區段徵收開發案之各項開發費用、平均開發成本及公告土地現值等相關資料，本局將依委員意見於彙整後另送委員參卓。……三、決議：本案經委員會充分討論及查估單位簡報說明，照案通過。」⒋由前開會議紀錄內容顯可得知，臺中市地價評議委員會10
1年9月19日已是「第2次」針對本案召開評議會議，然會中竟連最基本之土地公告現值、鄰近開發案評定通過之地價資料、與公共建設有直接關聯之開發費用、平均開發成本等數據皆付之闕如，實讓人難以想像在此資料嚴重不足之情況下如何能在會議當天立即「照案通過」？連身為承辦業務單位被告所屬地政局長之 曾國鈞 委員都明確表示業務單位應再準備各項開發費用、平均開發成本及公告土地現值等相關資料予委員參考，顯見會議當天連此等最基本之資料皆無，評議委員究竟依何等資料進行審議？而在此資料不足之情況下竟能當天立即照案通過，實令人感到不可思議。由此更可明證，地價評議委員會根本未進行實質審議，更無所謂「合議」可言，實際上地價評議委員會係就業務單位提出之地價直接照單全收，淪為業務單位之橡皮圖章，其審議過程未遵循平均地權條例施行細則第70條、地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第4點之規定，實屬違法。而原處分中之權利價值及之後選配抵價地之單位地價皆係依據此評定地價得出，故原處分之違法不當至為明確。
⒌次按，由被告所提出之不動產估價報告書中關於文教區之
估價內容中，完全未有任何依據而直接依被告業務單位提供之數據記載，顯見此不動產估價報告書之客觀性、公正性及正確性確有疑慮：
⑴被告所提出之不動產估價報告書中第217頁關於文教區
之估價說明僅簡單記載：「本區段徵收範圍之文教用地及機關用地因以提供公眾使用為主，其土地使用條件、土地使用強度與未來經濟效益均無法和其他可供分配之土地使用分區相比擬，且亦缺乏市場交易資料可供評估，故參考其成本價格暨以委託者提供『臺中市○○○○○○區段徵收抵價地比例評估報告書』及『臺中市○○○○○○區段徵收抵價地比例評估報告書』所評定之平均標讓售價格估算之……」⑵而被告所製作之「北側區段徵收抵價地比例評估報告書
」及「南側區段徵收抵價地比例評估報告書」中皆記載：「……以35,376元/平方公尺作為文教區之標售價格基準。」而被告區段徵收委員會99年度第2次會議紀錄中則記載本開發案北側區文教用地之平均開發成本為51,083元/平方公尺、南側區文教用地之平均開發成本為35,06元/平方公尺，並決議讓售價格以開發成本計價。
⑶由此可知，估價單位所製作不動產估價報告書內容中關
於文教區土地價格部分，完全未有客觀之估價依據及過程，完全僅依被告所片面提供之會議決議及抵價地比例評估報告書即逕行評估認定北側文教及機關用地地價為52,496元/平方公尺、南側文教及機關用地地價為41,309元/平方公尺。卓越不動產估價師事務所身為專業之估價單位，竟能完全不參考鄰近土地價格、完全不蒐集客觀資訊，單純僅憑委託人之片面意見即決定評估地價，其客觀性、公正性及正確性實顯有疑慮，令人不免懷疑被告是否得以掌控估價報告書之內容？而文教區以外土地之估價結果是否亦為被告已先決定估價結果提供予估價單位，再由估價單位形式上拼湊出估價過程而已？⒍再者，被告於抵價地評估報告書所列之宅地化期程（4至7
年）明顯與本區都市計畫書、細部計畫書所載（1至4年）不符，由此可證被告確實係為使抵價地比例為40％而刻意壓低抵價地評估報告書中之地價，以此誤導內政部核定抵價地比例為40％：針對原告質疑被告抵價地評估報告書所列之宅地化期程（4至7年）明顯與本區細部計畫書所載（1至4年）不符部分，被告辯稱：「本開發案係以經貿、創研、文化及生態為發展目標，朝向『經貿生態園區』之定位而開發，較以往區段徵收開發案例之發展區位更具特殊性，可預期須待『經貿生態園區』之重大建設具有一定雛形後，方有大量建築開發案，故於抵價地比例評估報告書將一般宅地化程度修正為4至7年，始符合本區之預估開發期程……」云云，表示抵價地評估報告書係於進行更深入之評估後始對於細部計畫書所列之宅地化期程進行「修正」。然如附表之內容（參見本院卷第1118頁至119頁），細部計畫書之擬定時間為100年9月間，係於抵價地比例評估報告書製作完成並經內政部核定抵價地比例之「1年後」始作成之文件，被告於99年撰擬抵價地評估報告書時如何對於尚未出現之文件內容進行「修正」？又被告事後於100年間所製作細部計畫書內所載之宅地化期程仍為1至4年，更可證明其99年之抵價地評估報告書內容顯有低估地價之情形。由附表內容可知，被告對外公告之文件內容、與對內提供予內政部之文件內容，兩者多有矛盾不符之處。可見被告確實係先設定欲達成抵價地比例為40％之結果後，再於抵價地評估報告書中刻意延長宅地化期程而壓低地價，以此誤導內政部核定抵價地比例為40％，根本是「先射箭再畫靶」之情形，其行為顯然違法，原處分應予撤銷。
（十一）被告所定之99年南側區段徵收抵價地地價評估內容，具有重大明顯之瑕疵，絕無可採：
⒈原處分之抵價地分配僅以區段徵收範圍內私有土地總面
積之40％為計算基準，顯已違反法律保留原則、平等原則、誠實信用原則以及信賴保護原則，已如歷次書狀所述，茲不贅述。被告就此則以「依據99年抵價地比例評估報告書之內容，評估未來開發後土地最高價值為41,309元/平方公尺，為達本開發案之收支平衡，始降低抵價地發還比例，以40％報請內政部核准」云云抗辯，然而，被告所引用、報核之99年地價評估數據，顯屬未經合理審議及實質審議之評估數據，其引用之參考數據更有顯然之錯誤，絕無可採，被告實有故意低估地價以致損害人民財產權之情形。
⒉蓋查，被告於其99年「南側區段徵收抵價地比例評估報
告書」中，載明本件應以41,309元/平方公尺作為開發後之土地標售價格，並於報告書中逕稱該價格係參考自最近3年鄰近開發案之土地交易價格資料後所得云云。
而細究該報告書所附「附件一」之參考交易資料可知，該報告書所稱參考鄰近開發案之土地交易價格資料，主要即係指第10期、第11期、第12期，以及廍子區之土地標售價格，然而，由地理位置以及開發案之品質觀之，「廍子區」、「第10期」、「第11期」之開發案距離與本開發案相距甚遠，且該等開發案所在地區較偏遠、地價顯然較低，「廍子區」甚至已位於大坑山區，與本開發案位於水湳精華高價地段顯然不同，且該等開發案亦無如同本開發案所規劃之大面積公園綠地，或大面積街廓之創研區、文教區等設計規劃，顯無法作為本案合理之地價參考資料，被告不顧兩者間地價、設計規劃之顯然差異，故意將地段較差、地價甚低之「廍子區」、「第10期」、「第11期」之數十筆交易資料納入本案參考資料，實有刻意拉低本案未來評估地價之意圖，顯而易見，則機關99年之評估地價基礎具有顯然錯誤，甚為明確。
⒊此外，被告又於其99年「南側區段徵收抵價地比例評估
報告書」中逕稱，因本區宅地化程度為4至7年，故評估地價應由72,726元/平方公尺向下修正為41,309元/平方公尺云云，更有顯然之評估錯誤。蓋查，與本開發案地段最為接近者，即為鄰近之「第12期重劃區」，而該重劃區係於97年6月11日重劃完成並辦理土地登記完竣，被告則係於隔年98年11月26日辦理公開標售，換言之，本開發案相鄰之「第12期重劃區」宅地化程度僅需1年，即能辦理公開標售，則周遭土地均已開發完全之本開發案，宅地化年限自應與之相當，始屬合理，豈料，被告竟於99年評估報告書中，未曾交代任何合理憑據或理由，無視於「第12期重劃區」之現有案例，竟刻意延長宅地化期限為4至7年，作為下修評估地價至41,309元/平方公尺之理由，則被告99年之評估地價基礎存有顯然錯誤，灼然甚明。
⒋況且，「第12期重劃區」位置鄰近本開發案，則其交易
價格及標售價格自應作為本案之重要參考依據，被告不得刻意忽視或故意稀釋之，而「第12期重劃區」之標售價格為：土地使用分區為「住一」者，標售價格區間為57,400元/平方公尺至181,137元/平方公尺，而平均標售價格則約80,000元/平方公尺；土地使用分區為「住二」者，標售價格區間為70,394元/平方公尺至172,451元/平方公尺，而平均標售價格則約100,000元/平方公尺；土地使用分區為「商業區」者，標售價格區間為170,000元/平方公尺至246,719元/平方公尺，而平均標售價格則約200,000元/平方公尺。而本開發案之「創研一」、「創研二」之土地使用強度即近似於前述第12期重劃區之「住二」土地，此有第12期重劃區「土地管制要點」資料可參，然被告竟無視於第12期重劃區70,394元/平方公尺至172,451元/平方公尺之價格區間實例，卻於本開發案中將「創研一」土地預估價值低估為30,559元/平方公尺、「創研二」土地預估價值低估為46,905元/平方公尺，顯不合理，嚴重侵害原告等地主之抵價地分配權益。被告雖辯稱不能僅參考單一「1個月」之第12期交易資料作為估價基礎云云，然而，倘真如此，表示被告亦承認「第12期重劃區」應為本案之重要地價參考資料，則被告理應自行擴大交易資料之參考期間，或納入「第12期」之預估資訊作為本案之參考，豈有捨近求遠，改為參考相距甚遠且地價差異甚鉅之「廍子區」、「第10期」、「第11期」等地區？被告實有刻意拉低本案未來評估地價之意圖，顯而易見，則被告99年之評估地價基礎具有顯然錯誤，甚為明確。另被告辯稱應參考最近3年內西屯區、北屯區交易資料云云，更屬荒謬，因臺中市西屯區、北屯區兩區域範圍由東側山區至西側工業區，實已涵蓋整個臺中市一半以上，區域內交易資料筆數甚多，標的種類、周遭環境、經濟條件、交通建設條件等大不相同，豈能毫不篩選分類即通通作為本案之參考依據？則被告之參考標準何在？此與將全臺灣近3年之交易資料通通作為參考標準有何不同？豈有任何相同性質之參考價值？被告所辯甚不合理，絕無足採。
⒌此外，被告又於其99年「南側區段徵收抵價地比例評估
報告書」中逕稱，因本區宅地化程度為4至7年，故評估地價應由72,726元/平方公尺向下修正為41,309元/平方公尺云云，更有顯然之評估錯誤。蓋查，與本開發案地段最為接近者，即為鄰近之「第12期重劃區」，而該重劃區係於97年6月11日重劃完成並辦理土地登記完竣，被告則係於隔年98年11月26日辦理公開標售，換言之，本開發案相鄰之「第12期重劃區」宅地化程度僅需1年，即能辦理公開標售，則周遭土地均已開發完全之本開發案，宅地化年限自應與之相當，始屬合理，豈料，被告竟於99年評估報告書中，未曾交代任何合理憑據或理由，無視於「第12期重劃區」之現有案例，竟刻意延長宅地化期限為4至7年，作為下修評估地價至41,309元/平方公尺之理由，則被告99年之評估地價基礎存有顯然錯誤，灼然甚明。被告雖辯稱原告不瞭解宅地化之意義云云，然而卻未見被告明確舉證其所謂之「宅地化」詳細意義為何？大量建築開發所指為何？以及為何於本案估計宅地化尚須4至7年如此長時間之實體理由？付之闕如，系爭評估報告書中亦未有任何說明與記載，故被告空言抗辯原告主張不正確云云，洵無足採。
⒍另被告於辯稱原告所提「細部計畫書」僅為草案、誤導
法院云云，更無足採，蓋原告所提出之書證，乃被告於網站對外公告之「公展版」，即被告對外公開展示予所有民眾知悉、閱覽之資料，足見原告所提證物已為被告真正定案版之資料，被告卻辯稱資料錯誤云云，自相矛盾。此外，該97年間「細部計畫書」中載明未來土地標售價格僅需達到32,300元/平方公尺，則本開發案即可收支平衡，達到財務自償之目的，換言之，本開發案絕無被告所述成本過鉅而需壓低抵價地比例至40％之情形；且早已提及本開發案標售地價應可參考95年臺中市七期重劃區抵費地之標售價格，即每坪500,000元至1,010,000元之行情（即每平方公尺150,000至300,000元，實與101年之估價相當），並詳列相關交易資料後，再次表示本案開發財務本即可行，無需例外壓低抵價地發還比例；然而，被告卻無視於其過去所公布之合理地價參考資料，以及每平方公尺應為150,000至300,000元價格評估，竟於99年之財務計畫書中，故意將距離遙遠且地段較差、地價甚低之「廍子區」、「第10期」、「第11期」之數十筆交易資料納入本案參考，刻意壓低本案之評估地價，已如前述，並以該等錯誤數據陳報內政部，誆稱本件抵價地比利有降低至40％之必要云云，顯有重大違誤並嚴重侵害原告等地主之權益，被告99年之評估地價基礎具有顯然錯誤，甚為明確。且該細部計畫書中所參考之「7期重劃區」，土地使用強度確與本件相同，此有被告公告資料可佐，不容被告先於細部計畫書中參考引用後，又於訴訟中反言主張強度不同不足參考云云。
⒎再者，由被告就本開發案於97年間公告之「細部計畫書
」中之說明，更可證明被告於99年間故意「高估開發成本」及「低估標售地價」之舉，顯有重大瑕疵。茲查，97年間水湳區段徵收開發案尚未分為南側、北側兩區，故被告係於同1份「細部計畫書」中之說明開發案之成本費用及未來地價，當時被告就南、北側共計251公頃之區段徵收案估計總開發成本僅需13,000,000,000元，且更載明未來土地標售價格僅需達到32,300元/平方公尺，則本開發案即可收支平衡，達到財務自償之目的，換言之，本開發案絕無被告所述成本過鉅而需壓低抵價地比例至40％之情形；豈料，99年間被告所提出之財務報告書中，僅僅南側區128公頃部分之開發成本，即無端暴增至24,000,000,000元，顯有刻意高估成本至3、4倍多之情形。此外，97年「細部計畫書」中，早已提及本開發案標售地價應可參考95年臺中市7期重劃區抵費地之標售價格，即每坪500,000元至1,010,000元之行情（即每平方公尺150,000至300,000元，實與101年之估價相當），並詳列相關交易資料後，再次表示本案開發財務確屬可行；然而，被告卻無視於其過去所公布之合理地價參考資料，以及每平方公尺應為150,000至300,000元價格評估，竟於99年之財務計畫書中，故意將距離遙遠且地段較差、地價甚低之「廍子區」、「第10期」、「第11期」之數十筆交易資料納入本案參考，刻意壓低本案之評估地價，已如前述，並以該等錯誤數據陳報內政部，誆稱本件抵價地比利有降低至40％之必要云云，顯有重大違誤並嚴重侵害原告等地主之權益，被告99年之評估地價基礎具有顯然錯誤，甚為明確。
⒏且由被告於99年間刻意低估未來標售地價，以使其能向
內政部陳報財務困難，抵價地比例應予調降為40％之後，立即於2年不到之101年間調漲評估地價為149,548元/平方公尺之舉，即足佐證，被告99年間之評估地價作為具有重大瑕疵，絕無可採。則為究明被告99年之審議程序與審議內容是否合理無瑕疵，懇請鈞院命被告提出其99年間審議地價之相關決議紀錄與參考資料。
（十二）被告稱其並未獲得本區段徵收開發案之收益云云，與事實不符：誠如原告歷次書狀所述，被告以99年刻意低估地價、101年再調整高估地價之方式，以及公有地、私有地分開計算與發回之不當方式，賺取土地開發之暴利，惟被告竟辯稱該等收入均納入基金，被告並未獲得本區段徵收開發案之收益云云，實與事實不符，蓋依據103年5月16日新聞所載，臺中市市長丁○○表示，臺中市政府不斷推出增加收入的建設，光是水湳的大○○○區○○○區段徵收開發案）即可為市庫帶進60,000,000,000至80,000,000,000元的收入，使被告之債務全數還清等語，足證被告確因本案而獲有暴利，則被告以不當之方法與民爭利，實屬不該。
（十三）調查證據聲請事項：⒈為證明內政部所為之初始核准決議，確實亦存有同100
年審議結論「預計總收入部分，請按開發年期核實修正後報部」之附帶決議。請鈞院函詢內政部，並請內政部提供99年間，審議通過本區段徵收案以徵收總面積40％為抵價地比例之會議紀錄。以證實被告於本徵收案並未依據內政部之指示，逐年就預算部分核實修正報部，致內政部無法續為實質審查，被告仍堅持以40％作為現金抵價地發還比例之正當性已不存在。
⒉為證明內政部99年之所以核准此一抵價地比例，係因誤
信被告所提供卻刻意低估預計標售價格之收入資料，誤以為本區段徵收案財務困難，始例外同意下修抵價地發還比例至40％，倘被告呈報正確地價資料，內政部必將核定抵價地發還比例為原則之本分50％，請鈞院函詢內政部，請內政部提供被告於99年間，向內政部提案申請，以40％作為本區段徵收案發還抵價地比例之相關陳報文件。以證實被告所呈報申請之資料及內政部之核准決定均具有重大瑕疵，違背正當法律程序及誠信原則，應予撤銷。
⒊請鈞院命被告提出99年間，評估本案土地未來平均標售
地價為41,309元/平方公尺之完整評估報告書、審議過程、審議會議紀錄等相關資料，以究明該地價之評估是否合理而無瑕疵。
⒋請鈞院命被告提出99年間，評估本案抵價地比例應為40
％始能收支平衡之完整評估報告書、審議過程、審議會議紀錄等相關資料，以究明該成本評估是否合理而無瑕疵。
⒌請鈞院命被告提出99年間，其向內政部呈報本案抵價地
比例應為40％始能收支平衡之函文資料，以及內政部之決議資料、審議會議紀錄等相關資料，以究明被告之報部資料是否完整、屬實，以及內政部之同意內容為何。
（十四）綜上所述，原處分認事用法，均有所違誤。為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項提起撤銷訴訟，並聲明求為判決：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）本件抵價地抽籤配地作業說明書附表一所示原處分並非行政處分：
⒈按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權
利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。因此，人民得提起撤銷訴訟之標的，限以違法之行政處分，若非行政處分，人民即不得提起撤銷訴訟。本件被告於抵價地抽籤配地作業說明書中，以區段徵收範圍內私有土地總面積40％，據以計算抵價地總面積及應領抵價地之權利價值，乃依區段徵收委員會審議與內政部核定之內容，而為後續之執行行為。因此，原告所爭執之本區段徵收抵價地總面積占徵收私有地總面積40％，是否適法之問題，核為內政部所核准區段徵收處分之部分內容（即核准抵價地總面積比例之處分），上開抵價地抽籤配地作業說明書依內政部核准之抵價地總面積比例，據以計算原告應領抵價地之權利價值，並非直接變更或影響原告權利之行政處分。再者，本件抵價地抽籤配地作業說明書固有初步計算原告所應領抵價地之權利價值，然本件區段徵收尚未進行後續之抽籤配地作業，原告自不因該抽籤配地作業說明書之內容，而使其權利或利益受有損害，亦非直接對外發生法律效果之行政處分可比。基此，該抽籤配地作業說明書附表一所示應領抵價地權利價值計算表（即原處分）既非行政處分，自不得為撤銷訴訟之客體，原告不得提起本件訴訟。
⒉依區段徵收實施辦法第2條規定，區段徵收正式作業程序
計有：「（一）先行區段徵收地區開發範圍報核、（二）抵價地比例報核、……（五）區段徵收計畫書之報核、審議及核准、（六）區段徵收公告及通知、（七）異議處理及通知、（八）發給抵價地案件之申請、審查及核定、……（十九）撰寫成果報告」等。又依區段徵收實施辦法第
26條規定，抵價地分配作業如下：（一）計算抵價地總面積、……（五）計算各土地所有權人應領抵價地之權利價值、（六）訂定抵價地分配作業要點、（七）召開抵價地分配作業說明會、……（十一）公告抵價地分配結果、
（十二）繳納或發給差額地價、（十三）囑託辦理抵價地所有權登記並通知受分配之土地所有權人。」本案區段徵收程序尚在依區段徵收實施辦法第26條規定召開抵價地分配作業說明會階段，尚未進行抽籤分配抵價地，亦未公告抵價地分配結果，該抵價地分配作業說明會之權利價值計算表僅係說明會中之參考資料，作為原土地所有權人領回抵價地計算基準及差額地價領繳依據，故抵價地分配作業說明會之權利價值計算表僅屬分配抵價地作業之一環，尚非行政處分。此與原告所引用臺北高等行政法院91年度訴字第4035號判決之案例係該案原告在公告期間向該案被告申請發給抵價地，並經該案被告核准在案。嗣後該案被告為辦理區段徵收抵價地分配作業，針對南港經貿園區區段徵收抵價地於91年1月31日作成北市地5字第09130266800號函核定該案原告應領抵價地權利價值。嗣因申領抵價地所有權人要求調整部分抵價地之位置，以91年4月8日北市地5字第09131082600號函重新核定該案原告應領抵價地權利價值之案情，顯然不同，自不得相提並論。
⒊按抵價地分配程序可分為：規劃選定抵價地分配街廓，並
訂定最小分配面積、訂定分配作業要點、召開分配作業說明會、受理申請合併分配、訂期辦理分配作業、製作分配結果圖冊，公告30日並通知受分配人、差額地價清償及囑託所有權登記。另按「區段徵收土地時，應發給之地價補償金，得因原土地所有權人之申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付。申請發給抵價地經該管直轄市或縣（市）主管機關核定發給後，其應領之抵價地，應由該管直轄市或縣（市）主管機關規劃分配，將分配結果公告30日，並通知原土地所有權人。原土地所有權人對於分配結果有異議者，應於公告期間內以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關提出，否則其分配結果於公告期滿時確定。此在土地徵收條例第39條、第40條，及第4條第6項授權中央主管機關內政部訂頒之區段徵收實施辦法第26條、第31條規定甚明。準此可知，抵價地之分配必待公告並通知申請發給抵價地之原土地所有權人後，始生法律上效果，而為補償行政處分，得對之不服謀求救濟。」此復有最高行政法院93年度判字第1208號判決可考。依上開判決之意旨可知，抵價地之分配必待分配結果公告並通知原土地所有權人，始生法律上之效果，而屬行政處分。本件原告所爭議之抵價地抽籤配地作業說明書所附權利價值計算表，僅屬抵價地分配程序中之一環，尚非具體之分配結果，而非屬行政處分。至於土地所有權人待分配結果公告並通知後，依法提出異議者，仍可要求撤銷分配結果，而為重新分配，對其權益並無影響。
（二）系爭抵價地抽籤配地作業說明書所附之權利價值計算表，即令屬行政處分，然原告所爭執該權利價值計算表有關「抵價地比例占徵收私有土地總面積40%」之部分，係屬徵收公告之事項，原告就此公告事項，未依法提起異議，該徵收公告之事項業已確定，而不得於後續程序中重為爭執：
⒈按「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知
核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為30日。」「土地權利關係人對於第18條第1項之公告事項有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」「區段徵收之程序及補償，本章未規定者，準用第二章及第三章規定。」土地徵收條例第18條、第22條、第48條分別定有明文。又按土地徵收條例第22條第1項規定：「土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，『應』於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。」同條第2項前段規定被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服第1項查處情形者，依同條例施行細則第23條亦規定：「……『應』於查處通知送達之日起30日內，以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關。」該條例第22條第2項後段並規定「被徵收土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟」。是土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之異議、復議程序，乃立法者為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序。由於各該程序皆有法定期間之限制，且由前開條例第22條第2項後段規定可知，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，於此情形，如解釋為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，得隨意進行其他救濟程序，譬如於異議、復議程序終結前，尚得先行或同時進行訴願及行政訴訟程序，將造成同一事件之法律救濟途徑重疊、併行甚至結果歧異；如解釋為土地權利關係人「選擇」一種救濟程序後排除其他救濟途徑者，不僅法無明文，而且「選擇」並無法定期間、次數之限制，亦可能造成同一事件之法律救濟途徑，無止境的中斷與接續，凡此皆顯然違反程序明確、程序安定與有效法律保護之法治國家基本原則。是土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，依土地徵收條例第22條第1項、第2項規定，必須於公告期間內提出異議，並經復議程序，始得提起行政救濟，該異議、復議程序自屬土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序等語，此復有最高行政法院98年6月第1次庭長法官聯席會議（一）之決議可考。再按「被徵收土地之徵收補償費，依土地法及有關法令之規定，原有一定之程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人縱不滿意於評定補償之數額，亦應於公告期間內提出異議，若逾期而未經異議，該徵收補償程序即已確定，不得再就同一事件有所主張。」此復有臺中高等行政法院91年度訴字第272號裁判要旨可稽。
⒉復按「（一）土地徵收條例第17條規定：『中央主管機關
於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。』同條例第18條第1項規定：『（第1項）直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。』足見於土地徵收，『直轄市或縣（市）政府』為代表國家執行徵收之機關。又依土地徵收條例第19條規定：『徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。』土地徵收條例施行細則第29條規定：『被徵收土地補償金額之計算及發給，由土地所在地直轄市或縣（市）主管機關為之。』足見『直轄市或縣（市）政府』於土地徵收，為代表國家執行徵收之機關；於徵收補償時，同時為徵收補償機關甚明。（二）土地徵收條例施行細則第21條第1項規定：『（第1項）依本條例第18條規定所為之公告，應載明下列事項：一、需用土地人之名稱。二、興辦事業之種類。三、核准徵收機關及文號。四、徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額。
五、公告期間。六、得提出異議及行政救濟之期限。……』且依土地徵收條例第22條第1項規定，土地權利關係人對於前揭公告，無論是徵收處分或補償費不服時，均得提出異議；依同條第2項規定，土地權利關係人對於徵收補償價額不服第1項異議之查處，得提請復議及依法提起行政救濟。足見直轄市或縣（市）政府依土地徵收條例第18條規定所為之公告，不僅徵收處分，並包括補償費在內。則上揭公告所載補償費，尚難認屬徵收處分之一部，應屬另一獨立處分，且不因需用土地人於申請徵收時所擬具之徵收計畫書內載『應需補償金額總數及其分配』（參見土地徵收條例施行細則第17條第1項第15款）而有別。（三）土地徵收條例第39條第1項規定：『（第1項）區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。』足見在區段徵收之情形，關於地價之補償，土地所有權人得選擇領取現金或申請發給抵價地，顯然發給抵價地係地價補償之一種類型，不因區段徵收計畫書內載明『抵價地比例』，即認該抵價地之比例為徵收處分之一部。因此，如不服抵價地之比例，自應與不服補償費處分相同，以直轄市或縣（市）政府為被告，循序提起行政爭訟。」此復有最高行政法院102年度判字第342號判決可憑。揆諸上開實務之見解，可知所有權人若不服抵價地之比例，應與不服補償費之處分相同，循序於法定期限內提起異議、復議後，再提起訴願、行政訴訟，以資救濟。經查被告為辦理水湳機場原址北側及南側區段徵收開發案，於勘○○○區區段徵收開發範圍後，奉內政部99年8月5日內授中辦地字第0990725133號函核定在案。嗣被告考量區段徵收範圍內各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例……等狀況，將抵價地總面積擬定為徵收總面積之40％，並經臺中市區段徵收委員會99年第2次會議審議通過。嗣依土地徵收條例第39條第2項及其施行細則第40條、區段徵收實施辦法第16條等規定以99年8月12日府地用字第0990230716號函報請內政部核定，並經內政部99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函准予辦理。嗣被告於99年12月間提出臺中市水湳機場原址南側區段徵收計畫書，報請內政部准予照案徵收。經內政部以100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函核准徵收，被告乃於100年4月7日辦理區段徵收公告，並於同日以府授地區二字第10000606661號函通知各土地所有權人。觀諸上開徵收公告之公告事項第10點及通知函說明之第7點記載：「本區抵價地總面積為徵收『私有土地』總面積40％，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償○○○區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」等語，足見上開徵收公告已明確將本區抵價地總面積定為徵收「私有土地」總面積40％。原告若不服此抵價地之比例，理應依土地徵收條例第22條之規定，於法定期限內提出異議，始屬正辦。況且，上開徵收公告事項第20點及通知函說明第23點已依行政程序法第96條第1項第6款之規定，載明：「土地權利關係人對於公告事項有異議者，應於公告期間內（100年5月9日前，親自送達者以收件日為準，郵寄者以郵戳為憑）檢具相關證明文件以書面向本府提出，逾期不予受理。本府對於異議事項將予以查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。土地權利關係人對於徵收補償價額查處情形不服者，應於本府查處通知送達之日起30日內以書面敘明不服查處之事實及理由，經本府審查後，得提請地價及標準地價評議委員會復議。土地權利關係人如不服復議結果，得依訴願法第14條及第58條規定，於復議結果送達之次日起30日內繕具訴願書經本府向內政部提起訴願。
」之救濟方法、期間及其受理機關，原告就此救濟程序亦難諉為不知。基此，區段徵收之土地權利關係人對徵收公告之補償費不服時，應於法定期間內（即自徵收公告以書面通知土地權利關係人時起算30日）提出異議。若不服異議之查處，並應於查處通知送達30日內，提出復議，不服復議結果者，始得依法提起行政救濟（即訴願、行政訴訟）。苟土地權利關係人未踐行上開行政救濟前之必要先行程序，逕行提起行政救濟，於法即屬不合。且若逾越異議、復議之期限，徵收補償之程序即已確定，不得再就同一事件有所主張。苟土地權利關係人未踐行上開行政救濟前之必要先行程序，逕行提起行政救濟，於法即屬不合。且若逾越異議、復議之期限，徵收補償之程序即已確定，不得再就同一事件有所主張。本件原告既未於法定期間內對上開徵收公告及通知函所定本區抵價地總面積為徵收私有土地總面積40％之抵價地比例，提出異議，則本區段徵收以徵收私有土地總面積40％作抵價地總面積之徵收補償程序，即已確定，原告嗣後自不得再就此抵價地之比例而有所主張。是以，原告提起本件訴訟，而就原處分有關以徵收範圍內私有土地總面積40％，據以計算抵價地總面積之方式，表示不服，顯已就確定之徵收補償程序，重為爭執，於法自屬不合。另原告固稱伊訴訟之標的為抵價地抽籤配地作業說明書附表一之權利價值計算表，而非內政部核定抵價地比例為徵收土地總面積40％之處分，亦非對上開公告不服云云。然兩造於本件訴訟主要爭點仍為抵價地比例為徵收私有土地總面積40％是否合法此一事項，顯是假藉後續之抵價地分配程序，而就上開已確定之徵收補償程序，重為爭執。原告刻意模糊本件焦點而謂伊所爭訟者為抵價地抽籤配地作業說明書，故無須踐行上開異議程序云云，自無足取。另行政訴訟程序法第117條固規定違法行政處分於法定救濟期間經過後，仍得依職權撤銷之，惟此乃機關之權責，並非人民所能置喙，是以縱使上開徵收公告有關抵價地比例為徵收私有土地總面積40％之處分內容，係屬違法（此為假設），然既經過法定救濟期間，亦不容原告訴訟主張撤銷之。又系爭抵價地抽籤配地作業說明書所附權利價值計算表，僅屬抵價地分配程序中之一環，尚非具體之分配結果，而非屬行政處分。
（三）內政部核定本件抵價地總面積為徵收總面積（即徵收私有土地總面積）40％之行政處分，業經確定，且其審查程序並無瑕疵可指：
⒈被告將抵價地總面積擬定為徵收總面積之40％，除經臺中
市區段徵收委員會99年第2次會議審議通過，並經內政部99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函准予辦理。另被告於99年12月間提出臺中市水湳機場原址南側區段徵收計畫書，報請內政部准予照案徵收。經內政部以100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函核准徵收，被告乃於100年4月7日辦理區段徵收公告，並於同日以府授地區二字第10000606661號函通知各土地所有權人。上開公告及通知函載明抵價地總面積為徵收私有土地總面積40％，申請發給抵價地應於公告期間內提出申請。嗣原告等人分別於100年4月12日至同年5月9日依上開公告及通知函之內容，申請發給抵價地，足見原告等人至遲於100年5月9日前已知悉內政部將本件區段徵收之抵價總面積核定為徵收總面積40％。倘原告等人認內政部核定本件抵價地之總面積為徵收總面積40％之行政處分有所不當或違法，理應遵守訴願法第14條所定之法定期間，於知悉起30日內提起訴願，卻遲至102年12月23日始不服內政部99年9月16日核定抵價地比例之行政處分而提起訴願，此有行政院訴願決定書可憑，要已逾法定期間（按內政部99年9月16日核定抵價地比例之行政處分，係於翌日即99年9月17日送達被告，此參該函文之下方，蓋有被告99年9月17日之收文章及收文條碼自明，因此自該處分送達被告3年後即102年9月17日以後，利害關係人之原告等人亦不得提起訴願，併予敘明。是以，內政部上開99年9月16日核定本件抵價地比例之行政處分業已確定，自不容原告等人於本件訴訟中重為爭執。
⒉內政部核定本件抵價地總面積為徵收總面積（即徵收私有土地總面積）40％之審查程序並無瑕疵可指：
⑴原告所引最高行政法院96年度判字第1442號判決要旨，
係針對徵收前置作業「協議價購程序」之說明。另鈞院101年度訴更一字第47號判決則是針對土地徵收審議委員會審查「是否」徵收之程序問題，要與本件內政部核准本案抵價地比例之程序無涉。尤以，原告103年7月9日所附內政部100年1月26日土地徵收審議委員會第252會議紀錄所載審查事項及決議所示之13件徵收案件，其中第1、2件徵收案係有關水湳機場北側、南側區段徵收「是否」准予辦理之審查，其所為之附帶決議，亦係針對「徵收計畫書」有關預計總收入部分，被告業依內政部100年1月31日內授中辦地字第1000723773號函，按開發年期核實修正徵收計畫書內容，並於100年2月18日檢附已補正之徵收計畫書及補正說明表送內政部審閱，嗣經內政部100年2月25日核准本案徵收計畫書在案。另查該次審議並不涉及將本件區段徵收抵價地比例「核定」為40％之問題，此參該附帶決議記載：本案計畫書有關預算總收入部分……等語及100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函於說明欄記載：「……本案前經本部土地徵收審議委員會100年1月26日第252次會議審議通過在案，准予辦理區段徵收。」等語自明。實則內政部「早」於99年9月16日以內授中辦地字第0990725448號函核定本案之抵價地比例，且無任何之附帶決議。原告謂：內政部核定本件區段徵收抵價地之比例，係屬內政部100年1月26日土地徵收審議委員會第252次會議所示13件徵收案件之審議範圍，其審議違背正當法律程序及比例原則，且依內政部之附帶決議，亦得視被告收入，而調整地價比例云云，均屬嚴重之誤會，而無足取。
⑵內政部核定本件抵價地比例為徵收總面積40％之處分，
倘如原告所述僅為行政機關之內部行為，非屬行政處分，原告無從對該核定處分提起救濟。然被告嗣後於100年4月7日之徵收公告與通知函中，既已明確告知土地所有權人含原告等人，本區段徵收抵價地總面積經核定為「徵收私有土地」總面積之40％，原告若對內政部核定抵價地之比例不服，理應對該徵收公告依法提出異議，始屬正辦，焉能於該徵收公告確定後，再於本件訴訟中就內政部核定之內容重為爭執。
（四）被告所製作之抵價地比例評估報告之內容並無顯然錯誤之情形，且內政部99年9月16日核定抵價地比例為40％之處分及被告100年4月7日徵收公告第10點有關抵價地總面積為徵收私有土地總面積40％之公告內容業已確定，原告不得就已確定之徵收補償程序，重為爭執：
⒈按區段徵收係為有償性之開發方式，財務能否平衡關係著
計畫是否具可行性。而財務計畫以土地標售之總收入扣除各項作業成本是否有盈餘，做為區段徵收財務可行性之判斷依據，因此抵價地比例評估報告書有關可讓售土地價格之評估，須採取保守之作法，以免造成嗣後土地標售總收入，扣除各項作業成本後無盈餘，甚至虧損之窘境。再者，土地價格易受市場、經濟、政治等環境因素影響，一時一地之價格無法反應長期之市場趨向，因此辦理區段徵收準備作業而進行可標讓售土地價格評估時，自不能以一時一地之交易價格，作為估算參考，以免失真。此乃被告於可標讓售土地價格分析時，係參考鄰地「近3年」之交易價格，而不以「98年11月」間，單一「1個月」之12期市地重劃區之標售價格，作為估價基礎之重要理由（按該評估報告書附件3所載12期市地重劃之開標日期均為98年11月間）。另查抵價地評估報告書附件2所示最近3年內臺中市西屯區、北屯區住宅區及商業區之土地平均交易價格為72,726元/平方公尺，而附件3所示最近3年內辦理區段徵收剩餘土地或市地重劃抵費地標售之住宅及商業區土地平均標售價格則為65,048元/平方公尺（按其中第1、2、3筆之使用分區為新六、新七，非住宅及商業區，故不予列計），並整理如附表所示96年至98年近3年平均交易價格與平均標售價格計算表供參。基此，被告捨較低之平均「標售」價格，而取較高之平均「交易」價格72,726元/平方公尺為基礎，進行成熟度因子之修正，要無刻意低估地價之情事。
⒉復查水湳機場原址地區整體開發之細部計畫書，係由被告
所屬都市發展局所製作，其目的係就整個區域之整體開發為設計規劃，俾據以辦理實質開發之相關作業，以加速水湳機場原址整體開發區之開發建設。至於水湳機場南北側區段徵收是否具有可行性？其收支是否平衡之財務評估事項，則由被告開發單位之地政局負責。因此本案區段徵收有關財務計畫之分析，仍應以開發單位所製作之抵價地比例評估報告書為準。再者，本件水湳機場原址整體開發區「細部計畫書」所載宅地化年期為1至4年，係屬於一般理想化而無其他外在因素之開發年期。然依被告辦理市○○○○區段徵收開發案例，因土地開發階段存在許多潛在不確定因素，其實際開發期程皆較都市計畫規劃之期程為長，如第7期惠來市地重劃區，於81年底完工後，自84年至88年始有大量建築開發案，其宅地化之年期為3至8年。另本開發案係以經貿、創研、文化及生態為發展目標，朝向「經貿生態園區」之定位而開發，較以往區段徵收開發案例之發展區位更具特殊性，可預期須待「經貿生態園區」之重大建設具有一定雛形後，方有大量建築開發案，故於抵價地比例評估報告書將一般宅地化程度修正為4至7年，始符合本區之預估開發期程。原告徒以細部計畫書所記載之宅地化期程，與抵價地比例評估報告書不同，遽謂被告於抵價地比例評估報告書刻意延長宅地化之期程，而下修評估地價至41,309元/平方公尺云云，亦不可取。另「12期市地重劃區」之土地，雖於配地後隔年即98年11月間辦理公開標售，然標售土地不代表已完成宅地化，須待大量建築開發後，始得謂已完成宅地化（即俗稱之熟地）。原告謂12期市地重劃之宅地化程度僅須1年云云，亦係不瞭解宅地化之意義所致，併予澄明。
⒊原告所示細部計畫書僅為草案，並非審定本，其細部計畫
書審定版之節印本應為原告前次庭期「當庭」提出之版本。不論觀諸原告前次庭期當庭所提細部計畫書審定版之節印本之記載或摘要版之記載，可知水湳機場南北側區段徵收概估之費用約為38,000,000,000元，並非上開細部計畫書草案所載之約13,000,000,000元。原告提出「不同」之細部計畫書版本，已有刻意誤導鈞院之嫌，其未審究細部計畫書「草案」所記載之開發成本約13,000,000,000元，乃尚未加計龐大之公有土地作價款所致（按細部計畫書審定本已加計此部分費用），而謂南北側開發費用僅約130,000,000,000元，而被告之抵價地評估報告書，單就南側之開發成本卻無端暴增為24,000,000,000元云云，亦無足取。另95年臺中市7期重劃區抵費地之標售價格屢創新高之原因，乃因屬新市政中心專用區範圍，其使用強度等與本區不同，尚不足以作為本開案標售價格之參考，因此細部計畫書審定本，已未將「7期重劃區抵費地得標價格」列入參考。原告徒以細部計畫書「草案」記載7期之抵費地得標價格（按審定本已此無記載），而謂被告無視細部計畫書所參考之合理7期抵費地標售價格，故意壓低本案之評估地價云云，殊無可採。
⒋退步而言，不論被告所製作之抵價地比例評估報告書將標
讓售土地價格定為41,309元，有無不合理之情形。然該抵價地評估報告書並非行政處分，僅屬被告檢呈予內政部核定抵價地比例之參考資料。倘原告對該抵價地評估報告書記載之內容有所爭議，僅能就內政部99年9月16日核定抵價地比例之行政處分於法定期間內依法提起行政救濟或就被告100年4月7日徵收公告有關抵價地比例之公告事項，依法提出異議。本件原告並未於法定期間內踐行上開救濟程序，因此內政部核定本件抵價地比例之處分及被告100年4月7日徵收公告所載抵價地比例之公告事項，均已確定，自不容原告於本件訴訟中就已確定之行政處分重為爭執。基此，被告於抵價地抽籤配地程序中，所製作之抵價地抽籤配地作業說明書附表一所示之應領抵價地權利價值計算表，依上開確定之行政處分內容，以抵價地總面積為全區徵收私有土地總面積40％，作為計算之基礎，自屬適法妥當。
（五）茲就原處分之各項條件、數值，如何得出，說明如後：⒈個人申領領回抵價地之徵收土地補償地價：即為個人應領
取之地價補償費。被告於100年4月7日辦理區段徵收公告，且於同日以府授地區二字第10000606661號函通知各土地所有權人時，其函文中即有檢附歸戶清冊，記載各土地所有權人應領之地價補償費。
⒉本案區段徵收私有土地補償地價總額：即為區段徵收範圍
內私有土地（含申領及不申領抵價地）應補償地價之總額，其金額之計算詳如附表（參見本院卷第578至580頁）。
⒊預計抵價地總面積：即為全區之徵收私有土地面積乘以抵
價地比例。其中全區之徵收私有土地面積為62,926平方公尺，於99年12月報內政部之徵收計畫書第2、3頁已載明。
至於抵價地比例則為徵收私有土地總面積之40％。上開抵價地比例係經內政部99年8月5日內授中辦地字第0990725133號函核定在案，且詳細記載於100年4月7日徵收公告之公告事項第10點及同日函文說明之第7點。依此計算，預計抵價地總面積為21,570.4平方公尺（62,926×40％）。
⒋預計抵價地之總地價：即各分配街廓總權利價值（即規劃
供抵價地分配之各分配街廓面積×各該分配街廓評定之單位地價，並予以加總計算）×（預計抵價地總面積÷規劃供抵價地分配之總面積）。其所為計算基礎之各該分配街廓面積、各該分配街廓評定之單價及加總後之各分配街廓總權利價值與規劃供抵價地分配之總面積，均詳如附表2（參見本院卷第581頁）所示各分配街廓面積與權利價值表所載。以原告甲○○為例，就其權利價值計算表，補充說明如附表3（參見本院卷第582至583頁）所載。⒌區段徵收作業程序為：實施地區或範圍選定；區段徵收計
畫書核定、公告；補償費發放及抵價地申請；工程規劃設計施工；評定區段徵收後地價；抵價地分配；地籍整理及交地；土地處理。
⒍本件抵價地比例訂定之作業階段：抵價地比例於區段徵收
計畫書核定，辦理徵收公告「前」即已確定。本件地價地比例係經被告考量區段徵收範圍內各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例等狀況，將抵價地總面積擬定為徵收總面積之40％，並經臺中市區段徵收委員會99年第2次會議審議通過。嗣依土地徵收條例第39條第2項及其施行細則第40條、區段徵收實施辦法第16條等規定以99年8月12日府地用字第0990230716號函報請內政部核定，並經內政部99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函准予辦理。嗣被告於99年12月間提出臺中市水湳機場原址南側區段徵收計畫書載明抵價地之比例，報請內政部准予照案徵收。經內政部以100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函核准徵收，被告並於100年4月7日辦理區段徵收公告在案。
⒎本件抵價地權利價值計算之作業階段：經查抵價地分配程
序尚可分為：規劃選定抵價地分配街廓，並訂定最小分配面積、訂定分配作業要點、召開分配作業說明會、受理申請合併分配、訂期辦理分配作業、製作分配結果圖冊，公告30日並通知受分配人、差額地價清償及囑託所有權登記。本件申領抵價地所有人之原處分，係於召開分配作業說明會階段所製作抵價地抽籤配地作業說明書之附表一中予以詳載。該原處分雖係第1次提出，惟兩造所爭執原處分中之地價地比例為徵收私有土地總面積40％之部分，則經被告於100年4月7日徵收公告及通知函文中載明清楚。
（六）被告將本案抵價地總面積，定為徵收私有土地總面積40％乙節，並無任何違法之處，其中有關抵價地比例40％之部分：
⒈按「區段徵收與市地重劃之性質不同，市地重劃所需費用
及用地係由區內地主共同負擔，而區段徵收則係政府對全區實施徵收，所有開發費用均由政府負責編列及○○○區段徵收開發後之財務風險亦由政府自行負擔。」此有高雄高等行政法院100年度訴字第271號判決可考（該判決經最高行政法院102年度判字第199號判決維持）。次按「（一）『為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，特制定本條例。土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。』『區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。
除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。抵價地總面積，以徵收總面積50％為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於40％。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於45％。』『本條例第39條第2項所稱因情況特殊，經上級主管機關核准者，指抵價地總面積非為徵收總面積50％時，經需用土地人擬具具體理由，於區段徵收計畫書報核前，先報經上級主管機關核准者。……』『需用土地人訂定抵價地總面積時，應考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素。前項抵價地總面積應先經當地直轄市○○○市○區段徵收委員會審議通過。』土地徵收條例第1條、第39條、土地徵收條例施行細則第40條第1項及區段徵收實施辦法第16條分別定有明文。是以實施土地徵收除為保障私人財產，尚兼具促進土地利用及增進公共利益等公益目的，且區段徵收之財務風險係由政府自行負擔，因此，倘政府進行區段徵收時已符合正當法定程序，且其所擬定之補償計畫，已充分補償被徵收土地所有權人於司法院釋字第440號解釋所揭櫫之特別犧牲時，原則上即應予尊重而認其為適法，不得僅以所擬定之補償計畫未滿足被徵收土地所有權人之最大利益即逕認該區段徵收為違法或不當。經查，本件內政部於99年3月29日以內授中辦地字第0990724094號函，核准被上訴人所報辦理本案區段徵收抵價地總面積為徵收總面積40.45％，嗣據被上訴人擬具徵收計畫書圖等資料，於99年8月18日以內授中辦地字第0990725231號函，核准本案區段徵收，有各該函文附卷可稽。又原判決審酌系爭財務計畫，而認系爭抵價地比例之核定，被上訴人已就本案地區特性、開發目的、總費用、公共設施、土地比例、土地使用強度及土地所有權人受益程度與實際發展狀況做考量，且經區段徵收委員會審議通過，並報經內政部核准辦理，經核尚符合區段徵收實施辦法第16條及土地徵收條例施行細則第40條第1項規定之程序，與土地徵收條例第39條第2項規定因情況特殊，得不為50％而不少於40％之內容無違，是足認系爭抵價地比例之核定已符合正當法律程序，上訴意旨主張被上訴人對於情況特殊之處未予舉證，且原判決未調查敘明，要難憑採。（二）次按『（第1項）各級主管機關依本條例規定施行區段徵收時，應依本條例第10條規定補償其地價；如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付。……（第2項）被徵收土地所有權人，應領回抵價地之面積，由徵收機關按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。』『出售區段徵收土地之地價收入，除抵付開發成本外，全部撥充實施平均地權基金，不足由實施平均地權基金貼補之。』平均地權條例第54條第
1項後段、第2項及平均地權條例施行細則第80條分別定有明文。實施區段徵收係為達成區域開發建設之重大公益，且由政府負擔開發所生之財務風險，非以謀求被徵收土地所有權人之最大利益為其主要目的，已如前所述。是倘政府實施區段徵收符合法定程序，且從其徵收計畫足認被徵收土地所有權人得受合理適當之補償時，即應認該區段徵收之實施為適法。經查，本件上訴人於系爭區段徵收範圍內土地面積約68.146914公頃，應領補償費為5,140,926,676元，為兩造所不爭執，因上訴人於系爭公告期間提出抵價地申請，且經被上訴人核准，則依核定之抵價地比例計算結果，上訴人將來約可領回抵價地27.565427公頃，依被上訴人系爭財務計畫評估之開發後地價每平方公尺31,750元估算，上訴人領回抵價地之價值約為8,752,022,980元，大於其應領之補償費數額，足認上訴人可得受合理之補償；被上訴人估算本件區段徵收後，可標售土地之平均單價係依據土地徵收條例第44條、第45條規定，並參考內政部編訂之『房地產交易價格簡訊』中有關臺南市東區平均住宅區、商業區等買賣價格，商業區最低區塊地價為30,300元/每平方公尺、最高區塊地價為39,300元/每平方公尺，住宅區最低區塊地價為24,200元/每平方公尺、最高區塊地價為37,000元/每平方公尺，將本件區段徵收後之平均地價定為31,750元/每平方公尺等情，經核尚為合理之範圍；倘依上訴人主張系爭抵價地比例為徵收總面積43％，依系爭財務計畫所示，半年IRR值小於期望報酬率2％，半年NPV值為負值，應不可行等，皆為原判決調查且詳述其得心證之理由，經核並無不合。上訴人主張如系爭抵價地徵收比例定為徵收總面積42％，依系爭財務計畫所示亦為可行，被上訴人定為40.45％有違行政程序法第7條第2款規定，原判決未予審酌有判決適用法規不當之違法云云。惟查，區段徵收之主要目的非謀求被徵收土地所有權人之最大利益，是徵收計畫以補償被徵收人之特別犧牲即為已足，已如前述，且系爭區段徵收之財務風險既由被上訴人承擔，則應許被上訴人評估風險與成本後，核定系爭抵價地之合理比例，準此，只要上訴人能因之受有合理補償，被上訴人所為之核定，即屬適法。再者，實施區段徵收並非侵害上訴人之權利，而係上訴人因區段徵收而有特別犧牲（司法院釋字第440號解釋意旨參照），故實施區段徵收應『補償』上訴人因此所受之『損失』，並非『賠償』其所受之『損害』。經查，系爭抵價地比例之核定，既已給予上訴人充分之補償，已滿足上訴人因區段徵收之特別犧牲所受之損失，上訴人既無損失，殊難想像有何對上訴人權益損害最少之方法可採，是上訴意旨主張被上訴人未採行對其權益損害最少之方法而違反比例原則，要難憑採。」此有最高行政法院102年度判字第199號判決可考。依上開判決之意旨，可知實施區段徵收係為達成區域開發建設之重大公益，且由政府負擔開發所生之財務風險，「非」以謀求被徵收土地所有權人之最大利益為主要目的。是以，倘區段徵收符合法定程序，且從其徵收計畫足認被徵收土地所有權人得受合理之補償時（亦即土地所有權人領回抵價地之權利價值大於或等於應領之補償費數額），即應認該區段徵收之實施為適法。再者，區段徵收之主要目的非謀求被徵收土地所有權人之最大利益，且區段徵收之財務風險，復由需用地土地之機關承擔，因此應許需用地之機關評估風險與成本後，核定抵價地之合理比例，祇要申領抵價地所有權人因之受有上述合理之補償，其所為抵價地比例之核定，即屬合法，尚不得以抵價地比例未滿足被徵收土地所有權人之最大利益，而認該區段徵收為違法或不當。原告猶謂區段徵收係由政府與地主共同開發，故應共同分配利益云云，要無足取。另依平均地權條例施行細則第80條之規定，區段徵收土地之地價收入，除抵付開發成本外，全部撥充實施平均地權基金。經查本件開發單位評定土地標讓售價格之時間與嗣後臺中市地價及標準地價評議委員會評定區段徵收後各區段價格之時間，並不相同，且各有考量因素，原告逕以兩種之價格存有差異，而謂被告不合理低價讓售土地予中國醫藥大學與逢甲大學云云，已無足取。另本件被告嗣後標售土地於抵付成本後，即令有盈餘，依法亦應撥充實施平均地權基金。再者，本件區段徵收原告得領取抵價地之權利價值較應領補償費之價值高達2.456倍，且申領之總地價為3,765,172,283元，遠較應領之補償費1,532,730,480元為高，已受合理之補償，已滿足原告因區段徵收之特別犧牲所受之損失，尚不得以抵價地比例未滿足原告之最大利益，而認區段徵收為違法或不當，亦不因被告讓售予中國醫藥大學或逢甲大學金額之多寡及被告實施區段徵收是否有助於市庫之收入，而影響其權益，蓋其因區段徵收之特別犧牲所受之損失，既已受合理之補償，而無損失，焉有何權益受影響。
⒉觀諸「臺中市水湳機場原址南測區段徵收抵價地配地作業
說明書」第2頁記載：「南側區段徵收私有土地總面積為62,926平方公尺，經核定抵價地比例為40％，故預估抵價地面積：62,926×40％＝25,170.4平方公尺。本地區經規劃整理後，評定之抵價地總地價為3,765,172,283元。本區段徵收區內私有土地按徵收當期公告土地現值計算土地補償總地價為1,532,730,480元」等語，可知本區段徵收核定抵價地總面積之比例為徵收私有土地總面積40％，其私有土地所有權人得領回抵價地之總地價為3,765,172,283元，遠高於應領之徵收土地補償費1,532,730,480元，故申領抵價地之土地所有權人，已受合理之補償甚明。另參諸上原處分內容，亦可知悉原告得領回抵價地之權利價值，較應領徵收土地補償費之價值高達2.5倍，此有原告應領補償費與抵價地權利價值對照表可參，益證本區段徵收將抵價地比例定為40％，申領抵價地之原告，已受合理之補償，被告所為抵價地比例之核定，即屬適法。再者，原告既已受合理之補償，其權益即無受損之情事，自不得以該抵價地之比例，未滿足其最大利益為由，而指責本區段徵收為違法或違反比例原則。另依平均地權條例施行細則第80條之規定，被告嗣後出售區段徵收土地之地價收入，除抵付開發成本外，全部撥充實施平均地權基金，因此本件並無原告所述若將抵價地比例定為40％，被告將因標售本區段徵收所取得之土地而獲有鉅額利益之情形，併予澄明。
⒊被告於99年評估本件標售價格43,000元/平方公尺；平均
交易價格為72,726元／平方公尺之理由與依據，參臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地比例評估報告書第35頁至37頁之記載。原告謂被告特意低估平均標讓售價格云云，自無足採。再者，姑且不論原告就平均標讓售價格或平均交易價格有無低估之情形，均不影響原告已受合理補償，其權益未受任何損害，不得提起撤銷訴訟之結果，特此澄明。
⒋另按「依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規
定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院僅能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。」此有最高行政法院95年度判字第2143號裁判要旨可考。又按「地價評議委員會暨標準地價評議委員會係由包括地方公正人士、對地價有專門知識之學者、專家及地政主管、工務或都市計畫主管等人所組成，其對於地價（含市價）之評定係基於客觀專業知識，除其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形，否則法院應尊重其判斷。本件被告以系爭土地均屬水利用地，僅便於灌溉、排水使用，與一般生產用土地之收益價值、發展趨勢全然不同，地價自有所差異，而為不同之補償，尚難認違反平等原則。」此復有最高行政法院91年度判字第1396號裁判要旨可稽。本件被告將本件文教區之土地，以專案讓售之方式出售予逢甲大學與中國醫藥大學，業經專案報請上級主管機關准核在案，並無圖利私人之嫌。再者，本件將原告所選配之抵價地平均地價評定為149,587元/平方公尺，係經臺中市地價及標準地價評議委員會審議通過，此有臺中市政府101年9月19日府授地價一字第1010163667號函及所附該委員會101年第3次會議紀錄可參，並無任何不合理之處，且須尊重該地價評議委員會所享有之判斷餘地，而不得恣意指責。原告空言指摘上開評定之地價過高而不合理云云，殊無可採。
⒌被告將抵價地總面積擬定為徵收總面積之40％，除經臺中
市區段徵收委員會99年第2次會議審議通過，並經內政部99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函准予辦理。
原告於102年12月23日就內政部上開核准抵價地比例之函文，提起訴願，日前經行政院訴願委員會駁回在案，此有行政院院臺訴字第1030136294號訴願決定書可參，足見原告亦認所爭執之本區段徵收抵價地總面積占徵收私有地總面積40％，是否適法之問題，核為內政部所核准區段徵收處分之部分內容（即核准抵價地總面積比例之處分），而依法提起訴願自明。原告若不服上開訴願之結果，理應另行提起行政訴訟，而不得於本件訴訟再就內政部核准抵價地比例之行政處分，重覆爭執。
（七）被告以全區徵收私有土地總面積乘以抵價地比例，予以計算系爭「抵價地抽籤配地作業說明書」附表一所示權利價值計算表第6欄位之「預計抵價地之總面積」乙節，並無任何違誤之處：
⒈本件抵價地總面積為徵收私有土地總面積40％乙節，業經
被告於徵收公告及寄發予各土地所有權人之函文中，說明甚詳。而上開「抵價地總面積為徵收私有土地總面積40％」之公告事項，因原告未於法定期間內提出異議，已為確定，而不得再為爭執。因此，被告本為確定之公告事項內容，作為系爭「抵價地抽籤配地作業說明書」附表一所示原處分第6欄位「預計抵價地之總面積」之計算基礎，於法並無任何違誤之處。
⒉按所謂區段徵收乃為政府依據都市計畫之規劃、開發新市
區、或依特定目的事業之需要，將一定區域內的「私有土地」全部徵收，重新加以規劃、整理、開發，並興建必要的公共設施後，將可建築用地一部分由原土地所有權人按一定比例領回或優先買回，一部分由政府讓售給國宅或其他需地機關建設使用，剩餘土地則辦理公開標售以償還開發成本。與市地重劃一樣，是一種綜合性的土地開發措施。基此，區段徵收僅就選定範圍內之「私有」土地辦理「徵收」作業，而予以發放地價補償費（按私有土地之地主可申請以徵收後可供建築之抵價地折算抵付補償費）。土地徵收條例第39條及平均地權條例第54條第1項所定「抵價地總面積」以徵收總面積50％為原則，因情況特殊經上級主管機關核准者，不在此限，但不得少於40％之規定，其所稱之「徵收總面積」，即為區段徵收範圍內所徵收之「私有土地」總面積而言，此參平均地權條例施行細則第67條：「依本條例第53條第1項實施區段徵收時，徵收機關應擬具徵收土地計畫書，並附具徵收範圍地籍圖及土地使用計畫圖說，報請行政院核定之。區段徵收預計以抵價地抵付補償地價者，應於前項徵收土地計畫書內載明預計之抵價地總面積占徵收總面積之比例。其比例少於50％者，並應於報請徵收前，先報經上級主管機關核准。前項徵收總面積之計算，不包括公有土地在內。」之規定甚明。原告仍謂現行法就抵價地總面積是否限於私有土地乙節，並無任何之規定，自應合併公有土地之面積予以計算云云，實無足取。
⒊依徵收總面積40％計算抵價地總面積時，其所稱之徵收總
面積係指「私有土地」徵收總面積而言，並不包括公有土地在內，為行政法院一致之見解，此參臺北高等行政法院96年度訴字第4222號判決記載：「按平均地權條例第10條規定：『本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價……』第54條第1項及第2項規定：『各級主管機關依本條例規定施行區段徵收時，應依本條例第10條規定補償其地價；如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付。抵價地總面積，以徵收總面積50％為原則；其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於40％。』『被徵收土地所有權人，應領回抵價地之面積，由徵收機關按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。』第55條規定：『依本條例實施區段徵收之土地，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內以書面申請發給抵價地。領回抵價地者，由徵收機關於規劃分配後，囑託該管登記機關逕行辦理土地所有權登記並通知土地所有權人。』同條例施行細則行為時第2條第1款規定：『本條例第2條所定直轄市政府及縣（市）政府之所屬單位，在實施本條例時，其主辦業務劃分如左：一、關於規定地價、照價收買、土地現值表之編製公告、區段徵收、土地重劃、土地限期使用、最高面積限制……在直轄市政府為地政處；在縣（市）政府為地政科。』第6條規定：『本條例第10條所稱徵收當期之公告土地現值，係指徵收公告期滿第15日當時之公告土地現值而言。但徵收公告後，土地現值依本條例第46條規定評定降低者，仍按徵收公告時之土地現值補償。』第67條第3項規定：『前項徵收總面積之計算，不包括公有土地在內。』第70條規定：『實施區段徵收時，徵收機關應預計區段徵收後土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○路街之路線價或區段價，提經地價評議委員會評定後，作為計算原土地所有權人左列權益之標準。一、應領抵價地之權利價值。二、應領抵價地之面積。三、實際領回抵價地之地價。四、優先買回土地之權利價值。五、優先買回土地之面積。前項計算公式如附件5。』前開附件五則規定：『預計抵價地之總面積、預計抵價地之總地價、原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地之權利價值、原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地面積、原土地所有權人實際領回抵價地地價之計算公式：一、預計抵價地之總面積＝申領抵價地總面積＋優先買回土地總面積。二、預計抵價地之總地價＝Σ各宗預計抵價地之面積×各該土地評定之單位地價。三、原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地之權利價值＝二式×（該所有權人被徵收土地應領補償地價÷區段徵收補償地價總額）。四、原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地面積＝三式÷該土地評定之單位地價。五、原土地所有權人實際領回抵價地之地價＝該所有權人實際領回抵價地面積×該抵價地評定之單位地價。』又區段徵收作業補充規定第7點規定：『區段徵收土地分配作業原則如左……（三）計算原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地之權利價值時，應依平均地權條例施行細則第70條規定之公式計算。』是被徵收土地所有權人得申請以『徵收後可供建築之土地』作為『抵價地』折算抵付徵收補償費；抵價地總面積固定（至少為徵收總面積40％）；其應領抵價地之權利價值、面積及實際領回抵價地之地價，則由徵收機關應預計區段徵收後土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○路街之路線價或區段價，提經地價評議委員會評定後，作為計算原土地所有權人權益之標準。」等語；又臺北高等行政法院91年度訴字第4714號判決記載：
「依前揭平均地權條例第54條第1項規定，經上級主管機關核准者，土地所有權人申請領回可供建築之抵價地總面積之比例得為徵收私有土地總面積40％。本區段徵收抵價地發還比例，報經內政部85年12月23日臺內地字第8511936號函核定為徵收私有土地總面積40％。爰被告事先計算徵收私有土地總面積40％之土地面積，並以該面積之可建築土地作為『抵價地』發交原土地所有權人領回，以確保土地所有權人領回之抵價地總面積符合抵價地發還比例（即徵收私有土地總面積40％）；至於抵價地總地價，則係各宗規劃作為『抵價地』土地之面積乘以各該評定區段徵收後單位地價之總和，並據以計算各人應領抵價地之權利價值（即以各人被徵收土地應領補償地價占區段徵收補償地價總額之比例乘以抵價地總地價），並無不合。」等語（經最高行政法院95年度判字第2197號判決駁回上訴確定在案）及最高行政法院91年度判字第1879號判決記載：「本院查：本件臺北市政府興辦基隆河成美橋至南湖大橋段河道整治工程及開發新社區，被上訴人曾報經內政部81年10月23日臺內地字第8112901號函核准，共計徵收私有土地總面積448,400平方公尺，所需抵價地面積為179,300平方公尺。則被上訴人報經內政部核准之『抵價地總面積』179,300平方公尺占『徵收總面積』448,400平方公尺，已有40％，於法自屬無違。」等語自明。原告仍謂計算徵收總面積時，應將公有地合併計算云云，諉無足取。
⒋按「區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地
價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。」「實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地。該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。」「區段徵收範圍內之公有土地，管理機關應以作價或領回土地方式撥供該管區段徵收主管機關統籌規劃開發、分配。但區段徵收前已作為第44條第1項第2款用地使用者，應無償撥供主管機關統籌規劃開發。」土地徵收條例第39條、第40條第1項、第43條分別定有明文。依上開規定可知，區段徵收範圍內之私有地與公有地之處理程序並不相同，亦即就區段徵收之「私有地」，應依同法第39條之規定補償其地價，惟若原私有地之所有權人不願領取現金補償者，則可申請發給抵價地。另區段徵收範圍內之「公有」土地，如於徵收前已作為道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場及國民學校用地，則應無償撥給主管機關統籌規劃開發，並無補償與領回土地之問題。至於其他「公有地」，則以作價或領回土地之方式，撥供區段徵收主管機關統籌規劃開發分配，亦與「私有地」之補償地價或申領抵價地之情形有間。原告謂：公私有地既然共○○○區段徵收，自應共同並合併計算抵價地及權利價值云云，顯與上開土地徵收條例刻意區分「私有地」與「公有地」之作業程序不合，而無足取。
⒌又按「需用土地人於申請區段徵收土地前，應會同主管機
關邀集區段徵收範圍內公有土地原管理機關及其為非公用之管理機關，依本條例第43條第1項規定，協調公有土地處理方式。前項公有土地以領回土地方式提供者，其領回土地面積計算公式如附件一。」「附件一：一、區內公有土地領回土地面積（A1）＝區內以領回土地方式撥供開發之公有土地面積×抵價地比例。二、農地重劃區內公有土地增加之領回土地面積（A2）＝農地重劃區內以領回土地方式撥供開發之公有土地面積×增加之抵價地比例。三、預計領回土地之總面積（A）＝A1＋A2。四、領回土地之總地價（V）＝Σ各宗供公有土地領回之土地面積×各該宗土地評定單位地價。五、區內各公有土地領回土地之權利價值（V1）＝V×（A1÷A）×（該公有土地以領回土地方式撥供開發之公有土地補償地價÷領回土地之公有土地總補償地價）。六、位於農地重劃區內各公有土地領回土地增加之權利價值（V2）＝V×（A2÷A）×（該公有土地位於農地重劃區內以領回土地方式撥供開發之公有土地補償地價÷農地重劃區領回土地之公有土地總補償地價）。
七、各公有土地領回土地之面積＝（V1＋V2）÷該宗領回土地之評定單位地價」土地徵收條例施行細則第46條及其附件一定有明文。再按「原土地所有權人領回抵價地權利價值及面積計算公式如附件2」「附件2：一、全區預計抵價地面積（A1）＝全區之徵收土地總面積×抵價地比例。
二、農地重劃區預計增加之抵價地面積（A2）＝農地重劃區之徵收土地面積×增加之抵價地比例。三、預計抵價地之總面積（A）＝A1＋A2。四、預計抵價地之總地價（V）＝（Σ規劃供抵價地分配之各分配街廓面積×各該分配街廓評定之單位地價）×（A÷規劃供抵價地分配之總面積）。五、區內各原土地所有權人領回抵價地之權利價值（V1）＝V×（A1÷A）×（該所有權人申請領回抵價地之補償地價÷全區之徵收土地補償總地價）。六、位於農地重劃區內各原土地所有權人領回抵價地增加之權利價值（V2）＝V×（A2÷A）×（位於農地重劃區內之該所有權人申請領回抵價地之補償地價÷農地重劃區之徵收土地補償總地價）。七、各原土地所有權人領回抵價地之面積＝（V1＋V2）÷該領回土地之評定單位地價。」土地徵收條例施行細則第50條及其附件2亦有明文。依上開規定可知，公家機關領回公有土地與私有土地所有權人領回抵價地之面積計算，係屬不同之計算公式，且未合併計算，亦即公有地以領回土地之方式提供者，其領回土地之面積，係單獨以區段徵收範圍內之領回「公有土地」面積為計算基礎，而不加計徵收之「私有」土地面積。反之，私有地土地領回抵價地權利價值及面積之計算，亦僅以全區之「私有」土地徵收總面積為基礎，而不加計「公有地」領回之面積甚明。原告未詳審究上開施行細則之規定，而謂：公私有地既然共同參與區段徵收，自應合併計算抵價地及權利價值，始符合平等原則云云，亦屬無據。
⒍再查被告早於100年4月7日之徵收公告與通知函，已明確
告知土地所有權人，本區段徵收抵價地總面積為「徵收私有土地」總面積40％，已如前述。原告謂被告違反信賴原則，於101年11月6日抵價地抽籤配地作業說明書中始將抵價地總面積，界定為「徵收私有土地」總面積云云，亦不足採憑。
（八）被告並無刻意低估平均讓售價格，而將抵價地比例定為40％，嗣後再刻意將抵價地平均地價調高，而侵害原告權益之情事：
⒈被告於99年評估本件標讓售價格43,000元/平方公尺；平
均交易價格為72,726元/平方公尺之理由與依據，有臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地比例評估報告書之記載可參。當時評定可標讓售價格時，已參考發展區及鄰地區之土地交易價格，及宅地化等成熟度因子之修正，而建議以41,309元/平方公尺作為開發完成後之平均標讓售價格，要無任何不合理或刻意低估之情事。另觀諸99年8月12日府地用字第0990230716號函之內容，可知被告係依據臺中市中正及中興地政事務所提供99年前3年北屯區、西屯區鄰近本開發案住宅區及商業區土地交易價格資料結果，其平均交易價格為約72,726元/平方公尺，再依北側、南側兩區各自規劃之專用區使用性質參照住宅區及商業區之各自平均交易價格後，在假設宅地化程度為4至7年內達成之條件下進行成熟度修正，就南側區段徵收區建議以41,309元/平方公尺作為開發完成後可建築用地標讓售價格之基準，足見被告就開發完成後可建築用地標讓售價格之估計，要與參考上開資料及因素而為計算，並無任何不當之處。原告空言指責被告特意低估平均標讓售價格云云，自無足採。再者，姑且不論原告就平均標讓售價格或平均交易價格有無低估之情形，均不影響原告所受領抵價地之權利價值，遠大於應領之補償地價，已受合理補償，其權益未受任何損害，不得提起本件撤銷訴訟之事實，特此澄明。
⒉另按「依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規
定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。」此有最高行政法院95年度判字第2143號裁判要旨可考。又按「地價評議委員會暨標準地價評議委員會係由包括地方公正人士、對地價有專門知識之學者、專家及地政主管、工務或都市計畫主管等人所組成，其對於地價（含市價）之評定係基於客觀專業知識，除其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形，否則法院應尊重其判斷。本件被告以系爭土地均屬水利用地，僅便於灌溉、排水使用，與一般生產用土地之收益價值、發展趨勢全然不同，地價自有所差異，而為不同之補償，尚難認違反平等原則。」此復有最高行政法院91年度判字第1396號裁判要旨可稽。
⒊本件將原告所選配之抵價地平均地價評定為149,587元，
係經被告委由卓越不動產估價師事務所進行評估，作成不動產估價報告書後，再送臺中市地價及標準地價評議委員會審議通過，此有被告101年9月19日府授地價一字第1010163667號函及所附該委員會101年第3次會議紀錄可參。該次審議係原案退回，並請依審查委員之意見辦理修正，嗣經卓越不動產估價師事務所依臺中市地價及標準地價評議委員會第1次審議之意見辦理修正，重新製作不動產估價報告書，始經臺中市地價及標準地價評議委員會101年9月7日之會議審議通過，此復有被告101年9月19日府授地價一字第1010163667號函及所附101年9月7日臺中市地價及標準地價評議委員會會議紀錄可考。揆諸上開審查程序，可知臺中市地價及標準地價評議委員會係歷經2次之審查，並經卓越不動產估價師事務所依審查委員意見辦理修正重新送審後，始通過區段徵收後之各區段地價評議，何來不經實質審查可言？再者，臺中市地價及標準地價評議委員會之決議係屬合議制，其特性在於經由不同屬性之代表、根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定。經查臺中市地價及標準地價評議委員會101年9月7日第「2」次審查本案區段徵收後各區段地價時，其出席委員共有16名，此有該次會議之簽到簿可憑，雖會議中之 黃錫嘉 、 劉宜論 、劉獻隆、曾國鈞等4名委員曾提出意見，然經業務單位及卓越不動產估價師事務所說明後，經在場委員充分討論，始共同作成照案通過之決議內容。原告刻意忽視臺中市地價及標準地價審議委員會就本案區段徵收後各區段之地價，係經過「2」次審議，並辦理修正，並經與會審議委員充分討論之事實，徒以第2次會議中仍有「部分」委員提出意見，而謂臺中市地價及標準地價評議委員會審查區段徵收後各區段地價未經實質審查云云，自無足取。尤以，黃錫嘉委員於該次會議請查估單位詳列本區段徵收各項開發費乙節，要屬誤會，實則查估單位於第1次審議後辦理修正所製作之不動產估價報告書，於審查修正綜理表第7頁已於修正說明中載明：「有關本區段徵收地區開發成本之說明，檢附於本報告書附件八、九，節錄『水湳機場北側區段徵收抵價地比例評估報告書』及『水湳機場南側區段徵收抵價地比例評估報告書』之第4章區段徵收財務計畫分析。」等語，並有所製作之報告書可參。各區段土地評估價格之方式與依據，有估價報告書可憑，並無任何不合理之處。基於尊重地價評議委員會所享有之判斷餘地，自不得恣意指責。原告空言指摘上開評定之地價過高而不合理云云，殊無可採。至於嗣後經臺中市地價及標準地價評議委員會評定區段徵收後地價高於當初所估算標讓售土地之價格，則係因被告取得土地後，積極投入建設，先後於水湳經貿園區設置臺灣塔、城市文化館、國際會展中心等重大工程，致使本案徵收區域附近之房地交易熱絡，交易價格大幅上漲所致，自不能倒果為因，而以不同時空背景因素所致之差異，而謂被告刻意低估可建築用地平均標讓售價格，併予敘明。
⒋經查臺中市地價及標準地價評議委員會101年9月7日第「2
」次審查本案區段徵收後各區段地價時，其出席委員共有16名，此有該次會議之簽到簿可憑，雖會議中之黃錫嘉、劉宜論、劉獻隆、曾國鈞等4名委員曾提出意見，然經業務單位及卓越不動產估價師事務所說明後，經在場委員充分討論，共同作成照案通過之決議內容。會後被告因尊重委員之意見，乃檢附第8單元即臺中市中科經貿自辦市地重劃區重劃後地價評議表、南側與北側用地之公告現值一覽表、南、北側區段徵收抵價地比例評估報告書第31頁以下之開發總費用估算等資料，送交提出意見之委員參考。
惟當時並未以公文為之，而係親自檢送，併予澄明。
⒌茲就原告等人應領補償費與抵價地權利價值對照表，增列
「上漲倍數」欄並加計「總合」如更新之權利價值對照表所載。由上表可知不論原告個人之權利價值或所有原告之權利價值，均為應領補償費之2.456513倍。
⒍另按實施區段徵收時，直轄市或縣（市）主管機關應預計
區段徵收土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○○路街之路線價或區段價，提經臺中市地價及標準地價評議委員會評定後，作為原土地所有權人領回抵價地之計算基準，此為土地徵收條例第45條及平均地權條例施行細則第70條所明定。本件臺中市地價及標準地價評議委員會確已審酌上開規定之各項因素後，始審議通過本案區段徵收後各區段之地價：
⑴依第1次臺中市地價及標準地價評議委員會委員辦理修正後之不動產估價報告書於第65頁估價條件明確記載：
「區段徵收後地價查估之估價條件，係假設本區段徵收事業已完成，原土地所有權人領回抵價地，並可自由買賣交易時之價值，經調整至價格日期當時之適當價值。
同時依據土地徵收條例第45條規定進行，區段徵收後之地價○○○區段○○○○街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○○路街之路線價或區段價。」等語，足見該報告書已審酌土地徵收條例第45條及平均地權條例施行細則第70條之規定各項因素後，作為評估區段徵收後各區段之地價甚明。
⑵另所謂平均開發成本乃各項開發總費用除以可標讓售土
地之面積。上開不動產估價報告書，除於審查修正綜理表第7頁修正說明中載明：「有關本區段徵收地區開發成本之說明，檢附於本報告書附件八、九，節錄『水湳機場北側區段徵收抵價地比例評估報告書』及『水湳機場南側區段徵收抵價地比例評估報告書』之第4章區段徵收財務計畫分析。」等語外，並有該評估報告書所檢附附件可參。觀諸該估價報告書附件有關南側區段徵收財務計畫分析相關資料所示南側區段徵收抵價地比例評估報告書第31頁至34頁所載開發總費用之估算，可知本案區段徵收預估之開發總費用為5,800,007,124元。另依該評估報告書第30頁表6南側區段徵收變範圍內抵價地及可標售土地面積估算表所記載以申領抵價地比例80％，即領取現金比例20％作為估算時，其可標讓售土地面積63.364368公頃。因此就上開開發總費用5,800,007,124元除以可標讓售土地面積63.30436公頃後，即可得出平均開發成本。是以，臺中市地價及標準地價評議委員會委員予第2次審議時，審視該評估報告書之修正對照表及附件9所示之財務計畫分析相關資料，當可估算平均開發成本，而為審議。
⑶至於上開土地徵收條例第45條及平均地權條例施行細則
第70條所提及之各街廓位置、地勢、交通、道路、寬度、公共設施及預期發展情形等各項因素，亦經修正後之評估報告書予以審酌。以第一種生態住○○○區○○街廓為例，其地價區段編號為A7-2。而依該評估報告書第57頁所示基準地價區段（A7-2）區域因素調整率分析表於主要項目欄中記載：交通運輸、土地使用管制、自然條件、公共設施、特殊設施、未來發展及其他影響因素等項目及第58頁所示A7-2個別因素調整率分析欄於主要項目記載：行政及法令條件、基地實質條件（含土地面積適宜度、土地寬度、土地形狀、地勢坡度）、臨路條件（含道路寬度、道路種別、臨路面數）、公共設施接道條件及行政條件等項目，足見該評估報告書業就第一種生態住○○○區○○街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形列入評估甚明。至於其他街廓，亦同此記載，不再贅述。
⑷又按區段徵收後地價之高低並不會影響原土地所有權人
領回抵價地之面積，因本件抵價地比例於評定區段徵收後地價「前」已設定為徵收私有土地總面積之40％，抵價地總面積即已確定為全部徵收土地總面積之40％，亦即被告必須提供徵收40％之私有土地面積供原所有權人分配，不會因所評定區段徵收後地價之多寡而有所更動。區段徵收後地價調高，土地所有權人之權利價值亦水漲船高；區段徵收後地價調低，土地所有權人之權利價值雖隨之下降，然所分配之抵價地面積始終不變。此參系爭抵價地抽籤配地作業說明書中原處分之土地所有權人應領抵價地權利價值計算表於第6欄位「預計抵價地之總面積（A）平方公尺」所記載之抵價地總面積仍維持25,170.40平方公尺，即全區徵收私有土地面積62,926平方公尺乘以抵價地比例40％而來（62,926×40％），自足明晰。原告謂因被告將區段徵收後之抵價地調高，因而使渠等領回抵價地之面積減少云云，自屬無據。
⒎又按「地政機關根據平均地權條例第15條或第46條規定提
送本會評議區段地價之議案及依土地徵收條例第30條規定提送之徵收補償市價、市價變動幅度議案，於本會開始評議前，應準備下列資料先向本會簡報：（一）地價調查、區段劃分、地價估計等作業情形及其他相關統計圖、表。
（二）最近一期地價動態情形及影響地價主要因素分析。
（三）公共建設及其鄰近土地地價調整情形。（四）說明會民眾反應意見及研處情形。（五）相鄰鄉、鎮、市、區間及市、縣間地價情形。（六）需地機關提供之預定徵收地區。（七）預定徵收地區市價查估作業情形。前項簡報，得視地方實際情形區分辦理之；必要時，並得邀請本會委員實地查訪之。」地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第4點固有明文。然其適用前提為：「地政機關」根據平均地權條例第15條或第46條提送臺中市地價及標準地價評議委員會評議之區段地價議案（即評定各區段之公告地價及公告現值之議案）及依修正後土地徵收條例第30條規定提送之徵收補償市價及依市價變動幅度，調整徵收補償價格之議案（按101年1月4日修正之土地徵收條例第30條，將徵收之補償費改依市價補償），始有適用。至於臺中市地價及標準地價評議委員會評議區段徵收後各地段之地價時，僅作為應領抵價地權利價值及分配之計算基準，並不受上開作業規範第4點之限制。
⒏按實施區段徵收係為達成區域開發建設之重大公益，所有
開發費用均由政府負責編列及籌措，尚需考量政府負擔開發所生之財務風險，「非」以謀求被徵收土地所有權人之最大利益為主要目的。是以，倘區段徵收符合法定程序，且從其徵收計畫足認被徵收土地所有權人得受合理之補償時（亦即土地所有權人領回抵價地之權利價值大於或等於應領之補償費數額），即應認該區段徵收之實施為適法。再者，區段徵收之主要目的非謀求被徵收土地所有權人之最大利益，且區段徵收之財務風險，復由需用地土地之機關承擔，因此應許需用地之機關評估風險與成本後，核定抵價地之合理比例，只要申領抵價地所有權人因之受有上述合理之補償，其所為抵價地比例之核定，即屬合法，尚不得以抵價地比例未滿足被徵收土地所有權人之最大利益，而認該區段徵收為違法或不當等情，業經最高行政法院於102年度判字第199號判決中闡釋甚明。另依平均地權條例施行細則第80條之規定，區段徵收土地之地價收入，除抵付開發成本外，全部撥充實施平均地權基金。經查本件開發單位評定土地標讓售價格之時間與嗣後臺中市地價及標準地價評議委員會評定區段徵收後各區段價格之時間，並不相同，且各有考量因素，原告逕以兩種之價格存有差異，而謂被告不合理低價讓售土地予中國醫藥大學與逢甲大學云云，已無足取。另本件被告嗣後標售土地於抵付成本後，即令有盈餘，依法亦應撥充實施平均地權基金。再者，本件區段徵收原告得領取抵價地之權利價值較應領補償費之價值高達2.456倍，且申領之總地價為3,765,172,283元，遠較應領之補償費1,532,730,480元為高，已受合理之補償，已滿足原告因區段徵收之特別犧牲所受之損失，尚不得以抵價地比例未滿足原告之最大利益，而認區段徵收為違法或不當，亦不因被告讓售予中國醫藥大學或逢甲大學金額之多寡及被告實施區段徵收是否有助於市庫之收入，而影響其權益，蓋其因區段徵收之特別犧牲所受之損失，既已受合理之補償，而無損失，焉有何權益受影響。
（九）綜上，原告所爭執之原處分，除不具行政處分之性質外，原告亦未踐行土地徵收條例第22條所定之異議、復議程序，原告所提之撤銷訴訟，自非合法。另被告均依法行政，並無違法之處，原告並已受合理之補償，其權益並未受有任何損害，自與行政訴訟法第4條第1項所定：人民因中央或地方機關之「違法」行政處分，認為「損害其權利或法律上利益」之要件有間，其所為之請求自無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。至於被告報請內政部核准本件抵價地比例之函文則為99年8月12日府地用字第0990230716號函，原告仍聲請被告提出上開資料，自無必要。
五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有原處分書、被告99年8月12日府地用字第0990230716號函、100年4月7日府授地區二字第1000060661號函、99年9月14日府用地字第0990264207號開會通知單、99年9月14日府用地字第0990264235號開會通知單、101年11月6日府授地區二字第1010196882號開會通知單、99年10月26日府地用字第0990300750號公告、100年4月7日府授地區二字第1000060666號公告、100年11月28日府授都計字第1000119057號公告、100年11月29日府授都計字第1000220048號公告、100年11月變更臺中市都市計畫（配合水湳機場原址地區整體開發）暨擬定臺中市都市計畫（水湳機場原址整體開發區）細部計畫書、水湳機場原址整體開發區都市計畫摘要本、99年12月臺中市水湳機場原址南側區段徵收計畫書、99年9月25日臺中市水湳機場原址北側、南側區段徵收協議價購會議紀錄、99年10月27日水湳機場原址北側、南側區段徵收範圍內公有土地處理方式協商會議紀錄、99年9月25日臺中市水湳機場原址北側、南側區段徵收說明會會議○○○區段徵收說明會資料、101年11月臺中市水湳機場原○○○區段徵收抵價地抽籤配地作業說明書、臺中市重大建設示意圖、100年9月擬定臺中市都市計畫（水湳機場原址整體開發區）細部計畫書、98年12月變更臺中市都市計畫（配合水湳機場原址整體開發）書、辦理水湳機場原址北側、南側區段徵收公示送達清冊、99年10月27日水湳機場原址北側○○○區段徵收範圍內公有土地處理方式協商會議紀錄、99年11月17日第二次協調會議紀錄、被告所屬地政局100年1月6日中市地區字第1000000506號函、臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤暨配地作業說明書、被告所屬地政處99年12月10日處地用字第0990007024號函、被告所屬都市發展局99年12月31日中市都計字第0991000994號函、被告所屬文化局99年12月8日中市文資字第0990014483號函、臺中市○○區段徵收委員會99年6月1日第2次會議紀錄、水湳機場區段徵收作業基金長期投資明細表、臺中市地價及標準地價評議委員會101年7月18日101年第2次會議紀錄、101年9月7日101年第3次會議紀錄、99年6月14日99年度第2次會議提案、內政部都市計畫委員會98年12月8日第720次會議紀錄、99年4月13日第728次會議紀錄、99年11月30日第744次會議紀錄、99年12月15日第249次會議紀錄、內政部99年8月5日內授中辦地字第0990725133號函、99年9月16日內授中辦地字第099075448號函、99年12月21日內授營都字第0990810905號函、100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函、內政部土地徵收審議委員會100年1月26日第252次會議紀錄、財政部國有財產局99年9月17日臺財產局改字第09900282041號函、原告地價補償費明細表、臺中市水湳機場原址南側區段徵收各分配街廓面積與權利價值表、土地所有權人應領抵價地權利價值計算表、歸戶清冊、臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵費地分配街廓圖、應領補償費與抵價地權利價值對照表、水湳機場原址南側區段用地公告現值一覽表、水湳機場原址南側區段徵收土地改良物清冊、訴外人卓越不動產估價師事務所水湳機場原址整體開發區區段徵收○○○區段○區段徵收後地價不動產估價報告書、南側及北側區段徵收抵價地比例評估報告書、臺中市○○區○○段○○○○號土地登記第二類謄本、臺中市○○區○○○段○○○○○○○號土地登記第二類謄本、臺中市○○區○○段○○○○號土地登記第二類謄本、7期市地重劃區土地使用分區圖等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、本件訴願機關決定「訴願不受理」，其理由無非以○○○區段徵收程序尚在依區段徵收實施辦法第26條規定召開抵價地分配作業說明會階段，尚未進行抽籤分配抵價地，亦未公告抵價地分配結果，該抵價地分配作業說明會之權利價值計算表僅係說明會中之參考資料，作為原土地所有權人領回抵價地計算基準及差額地價領繳依據，故抵價地分配作業說明會之權利價值計算表僅屬分配抵價地作業之一環，尚非行政處分。」等語，固非無見。但查：
（一）按，「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定自明。另「官署依其行政權之作用，就具體事件所為之單方行政行為，發生公法上具體效果者，不問其對象為特定之個人或某一部份有關係之人民，要不謂非行政處分。人民如因該行政處分致權利或利益受有損害，自得提起訴願以求救濟；此與官署對於一般人民所為一般性之措施或雖係就具體事件，而係為抽象之規定，不發生公法上具體之效果，影響其權利或利益者不同。」有最高行政法院59年判字第192號判例意旨可資參照。又「區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，除依第43條規定配回原管理機關及第43條之1規定配售外，其處理方式如下：一、抵價地發交被徵收土地所有權人領回。其應領回抵價地之面積，由該管直轄市或縣（市）主管機關按其應領地價補償費與區段徵收補償地價總額之比率計算其應領之權利價值，並以實際領回抵價地之單位地價折算之。……四、國民住宅用地、安置原住戶或經行政院專案核准所需土地得以讓售。……依前項第1款規定領回面積不足最小建築單位面積者，應於規定期間內提出申請合併，未於規定期間內申請者，該管直轄市或縣（市）主管機關應於規定期間屆滿之日起30日內，按原徵收地價補償費發給現金補償。第1項第2款以外之公共設施用地，如該事業得許民營者，其用地應依第1項第5款之規定辦理。依第1項第3款至第5款撥用或讓售地價及標售底價，以開發總費用為基準，按其土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展等條件之優劣估定之。……」「實施區段徵收時，直轄市或縣（市）主管機關應預計區段徵收土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○○路街之路線價或區段價，提經地價評議委員會評定後，作為原土地所有權人領回抵價地之計算基準。」土地徵收條例第44、45條定有明文。
（二）經查，被告為辦理水湳機場原址北側及南側區段徵收開發案，於勘選此兩區區段徵收開發範圍後，奉內政部99年8月5日內授中辦地字第0990725133號函（參見本院卷第443頁）核定在案。嗣被告考量區段徵收範圍內各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例等狀況，將抵價地總面積擬定為徵收總面積之40％，並經臺中市區段徵收委員會99年第2次會議（參見本院卷第444頁至第446頁）審議通過，並依土地徵收條例第39條第2項及其施行細則第40條、區段徵收實施辦法第16條等規定以99年8月12日府地用字第0990230716號函（參見本院卷第447頁）報請內政部核定，經該部99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函（參見本院卷第449頁）准予辦理。被告復於99年12月間提出臺中市水湳機場原址南側區段徵收計畫書（參見本院卷第450頁至第454頁背面），報請內政部准予照案徵收。經內政部以100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函（參見本院卷第455頁）核准徵收，被告並於100年4月7日辦理區段徵收公告（參見本院卷第456頁至第458頁）在案，有上開函文、公告、臺中市水湳機場原址南側區段徵收計畫書、臺中市○○區段徵收委員會99年6月1日第2次會議紀錄等件在卷可稽。嗣被告辦理抵價地分配作業程序，除依區段徵收實施辦法第26條規定，計算抵價地總面積、規劃抵價地分配街廓、分配方向及訂定各街廓最小分配面積、劃定區段徵收○○○區段○○○區段徵收後地價、計算各分配街廓面積、單位地價及抵價地總地價、計算各土地所有權人應領抵價地之權利價值外，復以101年11月6日府授地區二字第1010196882號函（參見本院卷第459頁）檢送附有原處分書（即土地所有權人應領抵價地權利價值計算表）之臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤配地作業說明書予原告，並訂於101年11月17日舉辦抵價地抽籤配地作業說明會。其中，原處分所記載本件各原告應領抵價地權利價值計算表部分，係依土地徵收條例施行細則第50條規定所計算得出，計算公式（即該條文所稱附件2）為：「一、全區預計抵價地面積（A1）＝全區之徵收土地總面積×抵價地比例二、農地重劃區預計增加之抵價地面積（A2）＝農地重劃區之徵收土地面積×增加之抵價地比例三、預計抵價地之總面積（A）=A1＋A2四、預計抵價地之總地價（V）＝（Σ規劃供抵價地分配之各分配街廓面積×各該分配街廓評定之單位地價）×（A÷規劃供抵價地分配之總面積）五、區內各原土地所有權人領回抵價地之權利價值（V1）=V×【A1÷A】×【該所有權人申請領回抵價地之補償地價÷全區之徵收土地補償總地價】六、位於農地重劃區內各原土地所有權人領回抵價地增加之權利價值（V2）=V×【A2÷A】×【位於農地重劃區內之該所有權人申請領回抵價地之補償地價÷農地重劃區之徵收土地補償總地價】七、各原土地所有權人領回抵價地之面積=（V1＋V2）÷該領回土地之評定單位地價」，可見原處分所記載各原告應領抵價地權利價值，即為彼等領回抵價地面積之依據。另依前揭土地徵收條例第45條規定，實施區段徵收時，應估計區段徵收後地價，經提送地價評議委員會評定後，作為原土地所有權人領回抵價地之計算基準。復依區段徵收實施辦法第26條第5款及第10款規定：「抵價地分配作業程序如下：……五、計算各土地所有權人應領抵價地之權利價值。……九、訂期通知土地所有權人辦理抵價地分配。一○、依配定之位置，計算各土地所有權人領回抵價地面積，繕造分配結果清冊。……」被告經計算各土地所有權人應領抵價地之權利價值後，始辦理抵價地分配，確定分配位置及面積。本件原處分既載明原告應領抵價地權利價值計算方式應參考土地徵收條例施行細則第50條附件2，並就「個人申領領回抵價地之徵收土地補償地價」、「預計抵價地之總面積」及「預計抵價地之總地價」部分，於徵收公告後，經由地價評定程序依首揭規定作成決定，其內容係在計算及分配區段徵收範圍內各地主所能配得之具體抵價地權利價值及面積，顯見，原處分乃是被告辦理抵價地分配作業、決定各該土地所有權人配定之位置及計算各該所有權人領回抵價地面積之依據，已屬被告就區段徵收各土地所有權人應領抵價地之權利價值如何所為之決定，並經○○○區段徵收實施辦法第27條規定，於寄發召開臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤暨配地作業說明會通知單時，一併檢附送達給原告，即對外發生效力，而原告若以原處分辦理抵價地分配之申請，即對原告得申請分配之抵價地面積大小、補償金多寡直接發生影響其權益之具體法律效果，依首揭規定及說明，應屬行政處分而非單純之事實通知。原告如認為原處分之作成，將導致其抵價地分配權利或利益受有損害，自得提起訴願以求救濟。最高行政法院87年度判字第2726號判決認定：「……惟查，原告主張被告85年11月20日以北市地五字第85136455號書函通知申請領回抵價地之原土地所有權人辦理合併事宜，惟該通知書函所檢附之『基隆河中山橋至成美橋段河道○○○區區段徵收抵價地街廓位置圖及圖說』（以下簡稱『區段徵收抵價地街廓位置圖及圖說』）、『原土地所有權人應領抵價地之權利價值計算表』等，前者逕為編定大○○○區○○○區段徵收原住戶安置案精神；後者將土地所有權人應領抵價地之權利價值依85年公告現值計算，卻將應領補償地價部分則依79年之公告現值計算，因此原告若依該書函通知辦理抵價地分配之申請，即對原告得申請分配之抵價地面積大小、補償金額多寡發生具體法律效果，應為行政處分等語。且被告亦辯稱被告依平均地權條例施行細則第70條規定估計區段徵收○○○區○○街廓之區段徵收後地價，提請臺北市地價評議委員會暨標準地價評議委員會評定，報經內政部85年10月7日臺（85）內地字第8509808號函准予備查在案，並以該評定區段徵收後地價為基礎，依原土地所有權人被徵收土地應領補償地價占區段徵收補償地價總額之比例，計算原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地之權利價值，依法並無不合等語。則被告該書函檢附之原土地所有權人應領抵價地之權利價值計算表、基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區區段徵收抵價地街廓位置圖（南段）（北段）及圖說（分配區塊一覽表），似非屬單純事實通知之性質，原告以若依此原土地所有權人應領抵價地之權利價值計算表辦理抵價地分配之申請，即對原告得申請分配之抵價地面積大小、補償金多寡發生影響其權益，對被告該書函，提起訴願、再訴願，揆諸首揭說明，似非法所不許。一再訴願決定就此未予審酌，遽認本件被告該書函屬單純通知之性質，非行政處分，就程序上予以駁回，自有違誤，爰將再訴願決定及訴願決定均撤銷，由受理訴願機關重為實體上之決定……」即採此見解。是訴願決定就此未予審酌，遽認原處分僅屬分配抵價地作業之一環，尚非行政處分，就程序上予以駁回，難認無違誤。
（三）雖區段徵收實施辦法第31條規定：「抵價地分配完竣後，直轄市或縣（市）主管機關應將土地分配結果清冊、分配結果圖，於該機關之公告處所及區段徵收土地所在地公告30日，並通知受分配之土地所有權人。前項通知應同時檢附該土地所有權人之土地分配結果。土地所有權人對於分配結果有異議者，應於公告期間內以書面向直轄市或縣（市）主管機關提出。未於公告期間內提出者，其分配結果於公告期滿時確定。主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知異議人。依本條例第42條規定申請於發給之抵價地設定抵押權或典權者，直轄市或縣（市）主管機關應於抵價地分配結果公告時，同時通知他項權利人。」然此主要是針對抵價地分配結果所為之行政救濟規定，並未排除當事人在「計算各土地所有權人應領抵價地之權利價值」階段之救濟權利。固然，抵價地分配完竣後之土地分配結果清冊，係依據各土地所有權人應領抵價地之權利價值計算結果辦理，該計算結果似在前揭規定之權利保護射程範圍內。惟原處分乃是被告辦理抵價地分配作業，決定各該土地所有權人配定之位置及計算各該所有權人領回抵價地面積之依據，已屬被告就區段徵收各土地所有權人應領抵價地之權利價值如何所為之決定，並經說明會通知單之送達，而對外直接發生法律效果，自屬行政處分，已如前述，基於權利即時保護原則，被告在作成原處分之後，原告認為其權利或法律上之利益受到損害，自得依據訴願法及行政訴訟法之規定，提起訴願及行政訴訟，實無由仍待被告辦理抵價地分配完竣後，始得提起行政救濟。否則，若未給予土地所有權人即時救濟之機會，被告可能因此無法正確辦理接踵而至之抵價地分配作業，導致土地所有權人之權益受損，甚至於到達無法補救之程度，此顯非立法之本意。且原處分所計算各土地所有權人應領抵價地之權利價值，內容涵蓋計算抵價地總面積、評定區段徵收後地價、計算各分配街廓面積、單位地價及抵價地總地價、計算各土地所有權人應領抵價地之權利價值等（參見土地徵收條例施行細則第50條附件2），若有計算錯誤之情事，將影響原告可得分配之抵價地面積多寡。另該權利價值若非正確，亦將損及土地所有權人可自行選擇分配街廓（區段徵收實施辦法第28條），及能否申請合併分配或申請主管機關協調合併分配（區段徵收實施辦法第29條）之權益。而抵價地分配完成後，土地所有權人可能即開始辦理土地登記，並進行買賣交易，甚至於興建房屋，若此刻始給予異議者提起行政救濟之機會，顯將難以回復原狀，即便能回復原狀，亦將牽連甚廣而對公益有重大損害。因此，原告針對原處分計算各土地所有權人應領抵價地之權利價值事項所得提起之行政救濟權利，自不應因上開區段徵收實施辦法第31條規定而受到限縮，應給予原告在被告作成原處分時即能進行行政救濟，始謂合理。
（四）另按，行政法院對行政機關具體案件之行政行為，原則上雖有完全之審查權，然對於行政機關依裁量權所為行政處分之審查範圍，則限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。又對於行政行為合法性審查之繁簡，繫於規範該行政行為相關法規密度的高低，如果法規嚴密，行政法院之審查即較強而有力，反之則可能大幅減低。至於計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，應承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。查區段徵收後之地價評議，為地價及標準地價評議委員會之任務，為地價及標準地價評議委員會組織規程第3條第3款所規定，依該組織規程第4條及第7條規定，委員係由議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者、不動產估價師、地政士公會代表、不動產經紀業公會代表、建築師公會代表、建築開發商業同業公會代表、銀行公會代表、農會代表、地政主管人員、財政或稅捐主管人員、工務或都市計畫主管人員、建設或農業主管人員組成，開會時得邀請經辦估價人員列席。評議異議或復議案件時，得通知異議人或復議人列席說明，並以合議制作成決定，顯見該委員會之審議判斷，係經由不同屬性之代表，依其專業，據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地（最高行政法院103年度判字第56號、103年度判字第453號判決意旨參照）。
（五）依前揭土地徵收條例第45條規定，實施區段徵收時，直轄市或縣（市）主管機關○○○區段○○○○路街之路線價或區段價，提經地價評議委員會評定後，作為原土地所有權人領回抵價地之計算基準。另地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第4點規定：「地政機關根據平均地權條例第15條或第46條規定提送本會評議區段地價之議案及依土地徵收條例第30條規定提送之徵收補償市價、市價變動幅度議案，於本會開始評議前，應準備下列資料先向本會簡報：（一）地價調查、區段劃分、地價估計等作業情形及其他相關統計圖、表。（二）最近一期地價動態情形及影響地價主要因素分析。（三）公共建設及其鄰近土地地價調整情形。（四）說明會民眾反應意見及研處情形。（五）相鄰鄉、鎮、市、區間及市、縣間地價情形。（六）需地機關提供之預定徵收地區。（七）預定徵收地區市價查估作業情形。前項簡報，得視地方實際情形分區辦理之；必要時，並得邀請本會委員實地查訪之。」第6點規定：「本會對於地價、土地改良物價額、標準地價或土地徵收補償市價之評議，應切合該地當時土地或土地改良物之實值。委員對於議案所載主管機關調查估計結果，如有修正意見，應詳述理由，列舉事實，於經出席委員二人附議，並經出席委員過半數同意，始得決議修正。各議案決議修正之地價與毗鄰性質相同或相近區段之地價，應維持均衡、合理原則。」又「二、地價調查估計作業程序如下：……（七）繪製地價區段圖。……（十）擬定公告土地現值（公告地價）向市長及地價評議委員會簡報。（十一）編造土地地價（現值）評議表。……」「八、繪製地價區段圖：地價區段圖之製作依下列規定辦理：……（二）地價區段圖上應以紅線標示地價區段界線，○○○區段號○區段地價、主要街道及重要公共設施位置與名稱。地價區段劃分完竣且地價區段勘查表經核定後，地政事務所應依規定繪製地價區段圖1份，地價區段略圖1份（供地價評議說明用）。……」「本府地政局應擬定公告土地現值（公告地價）向市長及地價評議委員會簡報下列事項：（一）地價調查、區段劃分、地價估計等作業情形及其他相關統計圖、表。（二）最近1期地價動態情形及影響地價主要因素分析。（三）公共建設及其鄰近土地地價調查情形。（四）說明會民眾反應意見及研處情形。（五）相鄰各行政區及市、縣間地價情形。」「編造土地地價（現值）評議表：劃○○○區段○○○區段地價完竣後，地政事務所應按估價結果編造土地地價（現值）評議表，並詳加校對，裝訂成冊，加蓋承辦員職章，經主管課長、主任審核蓋章後，送交本府地政局主辦員、地價科長及局長等核章。」「評議及紀錄，應依下列規定辦理：（一）地政事務所辦理估計區段地價完竣後，應依平均地權條例第15條或第46條規定送本府提交本市地價及標準地價評議委員會評議。（二）地價評議委員會評議時，本府地政局應準備之資料如下：1.會議提案資料。2.土地地價（現值）評議表。3.地價區段略圖。」復經100年1月24日訂定之臺中市實施地價調查估計作業規定第2點第7款、第10款、第11款、第8點第2款、第11點、第12點、第13點第1款、第2款所明定。足認評定區段徵收地價，需經區段徵收單位繪製區段徵收後地價圖，並編造地價評議表，送請被告所屬地政局、地價科（課）彙辦後，提送臺中市地價及標準地價評議委員會評議；而地價及標準地價評議委員會評定區段徵收地價，亦需參酌地價調查、區段劃分、地價估計等作業情形及其他相關統計圖、表、最近一期地價動態情形及影響地價主要因素分析、公共建設及其鄰近土地地價調整情形、說明會民眾反應意見及研處情形、相鄰鄉、鎮、市、區間及市、縣間地價情形、預定徵收地區市價查估作業情形等條件，是依照上開說明，地價及標準地價評議委員會所作成之評議結果，行政法院審查其合法性時，除行政機關有未遵守法定程序，基於錯誤之事實為判斷，不遵守一般有效價值判斷，或夾雜與事實無關之考慮因素作成決定之情形外，應尊重該地價及標準地價評議委員會所為具不可替代性、專業性及法律授權之專屬性之決定，而承認其有判斷餘地，在判斷餘地範圍內，行政法院應尊重行政機關所為之專業判斷。本件原處分有關各土地所有權人應領抵價地之權利價值計算部分，其中「個人申領領回抵價地之徵收土地補償地價」及「預計抵價地之總地價」等，於徵收公告後，需經由地價評定程序作成決定，自有裁量權形成之空間。
（六）再按，訴願決定從程序上不受理之案件有違法情形時，若行政機關之行政處分屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，高等行政法院依法可自行審查，自不須將訴願決定撤銷發回；但若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由訴願機關負責審查，則除當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保障當事人審級（訴願）利益，自得將原訴願決定撤銷，由訴願機關重為決定（高等行政法院89年度第2次法律座談會第6號提案結論參照）。本件訴願管轄機關之訴願決定，既有違誤，已如前述，則原告訴請撤銷訴願決定，即無不合，應予准許。另被告所作成之原處分，因屬裁量處分，依照上述說明，行政法院僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，則應由訴願機關負責審查，非法院所能取代，且本件原告並未明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟，在該訴願管轄機關作成實體決定前，原告仍有經作成有利決定之期待可能性，不能由法院以實體理由作裁判，否則即有侵害該訴願利益之疑慮，是本件即應將原訴願決定撤銷，由訴願機關重為決定。至於兩造其餘有關實體上之主張，包含原告所爭執「由本件抵價地比例評估報告書之內容可知，當時周邊之土地行情早已遠高於41,309元/平方公尺，然被告不但完全未考量未來之土地漲幅，甚至在預估未來可讓售價格時加以減價，被告顯然刻意於訂定抵價地比例時低估本案之未來讓售價格，以達降低抵價地比例之目的」、「由臺中市地價評議委員會101年9月19日之會議紀錄明顯可知，本案在未具體估算平均開發成本、未提出土地公告現值資料、亦未參考鄰近開發案評定地價之情況下，即逕予照案通過，顯然根本未進行實質審查，其瑕疵顯而易見，並已違反平均地權條例施行細則第70條、地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第4點之規定」等各節，涉及原處分是否有違法或不當之情事，仍應由訴願機關詳予審酌，另為適法決定，本院於現階段尚無庸判斷。另原告聲請向內政部函詢，並請內政部提供99年間審議通過本區段徵收案以徵收總面積40％為抵價地比例之會議紀錄，以證實被告於本徵收案並未依據內政部之指示，逐年就預算部分核實修正報部，致內政部無法續為實質審查，被告仍堅持以40％作為抵價地發還比例之正當性已不存在；暨命被告提出99年間評估本案土地未來平均標售地價為41,309元/平方公尺之完整評估報告書、審議過程、審議會議紀錄等相關資料、評估本案抵價地比例應為40％始能收支平衡之完整評估報告書、審議過程、審議會議紀錄等相關資料、內政部呈報本案抵價地比例應為40％始能收支平衡之函文資料，及內政部之決議資料、審議會議紀錄等相關資料，以究明該地價、成本之評估是否合理而無瑕疵、被告之報部資料是否完整、屬實以及內政部之同意內容為何等，經核均與本件判決之結果不生影響，故無庸逐一調查，俱附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年12月25日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官林秋華
法官張升星法官劉錫賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年12月25日
書記官杜秀君