裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第1473號判決
裁判日期：民國93年10月19日
裁判案由：平均地權條例
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第一四七三號
原告甲○○
乙○○共同訴訟代理人丁○○被告新竹市政府代表人丙○○市長）訴訟代理人戊○○右當事人間因平均地權條例事件，原告不服內政部中華民國九十二年三月二十日台內訴字第○九二○○○二七六○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告平均負擔二分之一，餘由被告負擔。
事實
一、事實概要：原告等以其所有坐落新竹市○○段二一三、二一三─一至二一三─二二、二五一地號計二十四筆土地（下稱土地），前方道路旁排水溝不連續，中斷數十公尺，未施工完竣，無法排水，形成斷絕，上方之化糞池污水、廚餘污水，皆在此囤積，無法排放等由，於民國九十一年十一月十三日向被告提出申復，主張系爭土地應認定為公共設施未完竣地區，經被告以九十一年十一月二十五日府都計字第○九一○○八九○九○號函復略以，系爭土地確屬公共設施完竣地區，至於該地區排水無法通暢，係工程改善問題，該府工務局業以九十一年（誤繕為九十年）十月十六日府工養字第○九一○○八○二八三號函轉新竹市北區區公所辦理中云云。原告等不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，請求判決撤銷上開行政處分，並確認上開土地於被告未完成排水系統前，其公共設施未完竣。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉確認原告所有系爭二十四筆土地，於被告未完成排水系統前，其公共設施未完竣。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：⒈原告所有之土地前，其排水系統尚有二十公尺未完成，不能排入後段之排水系
統，而係自然渲洩至低窪土地，能否認為公共設施已完竣？⒉原告能否請求判決確認其土地於被告未完成排水系統前，公共設施未完竣。
㈠原告主張之理由：
⒈系爭土地唯一臨接道路旁之排水溝在面前斷絕，無法排水，下雨時積水明顯漲
出淹入較低之系爭土地，幾成澤國，乃依平均地權條例施行細則第三十六條規定「排水系統以能排水為準」，既然排水溝斷絕，應視為公共設施未完竣。
⒉按系爭土地較公共排水溝面為低，多年來為排水問題所困擾，且因路面中心系
拱狀突起，不可能排水至對側水溝。如房屋排水系統，未對外接通，屬不能排水，而本案水溝在系爭土地前斷絕，尚有數十公尺未接通，水溝完全不能排水，為被告所不爭。
⒊訴願決定稱「基地面前之道路兩側排水溝亦完成施工」而不理會面前水溝斷絕
、無法排水、排水不通之事實，違反前開法規之基本意旨，除損害原告法益外，亦恐此種不當公設，因合法化而出現更多，又如防洪系統只要有其中一段施工完成，雖不能排水，只要能裝水，就是完成該段可排水之排水系統，工廠之污水只要有排水溝，雖然斷絕工廠地界外，亦是完成可排水之排水系統等顯然於整體有不利之影響，請判決如原告訴之聲明云云。
㈡被告主張之理由：
⒈被告轄內土地其公共設施完竣與否，係依據平均地權條例施行細則第三十六條
規定略示：「．．．公共設施未完竣前，指道路、自來水、排水系統、電力等四項設施尚未建設完竣而言。前項道路以計畫道路能通行貨車為準；自來水及電力以可以自計畫道路連通輸送者為準；排水系統以能排水為準。」原告係因被告依據平均地權條例施行細則第三十六條規定認定系爭土地屬公共設施已完竣地區，而提起訴訟。上開條例所稱「排水系統以能排水為準」，應指道路兩側公共排水溝可供臨接道路基地內污、雨水接排為準。
⒉查原告所有座落新竹市○○段○○○○號等二十四筆土地使用分區為住宅區，
基地單側面臨接計畫道路，該計畫道路（○一─一一Ｍ─四八道路），被告已於七十七年九月六日府地用字第三四八八七號函公告征收在案，並由內政部營建署新竹工務所（原台灣省政府住宅及都市發展處新竹工務所）依都市○○道路寬度於八十二年十二月二十二日開闢完成使用。該計畫道路可通行大型貨車，自來水及電力均已完成配管線，基地面前道路兩側側溝亦施設完竣，被告依前開規定認定其公共設施已完竣，應屬適法。
⒊有關原告指稱系爭基地前道路排水溝斷絕未續接而造成積水現象部份，經查前
開條例第三十六條所稱排水系統以能排水為準，應指基地內之污雨水能接排至公共排水溝為準，至於道路兩側之公共排水溝之排水溝斷面、排水方向及銜接係由道路施工單位整體考量區域排水情況設計施工，系爭土地之面前道路兩端銜接現有巷道及已開闢完成之計畫道路，既經被告轄下市區道路開闢施工之施工單位施工完竣，驗收合格開放通車使用應已就上開應考量事項評估後設計施工，若有原告所稱排水不良，下雨淹水情事應向道路養護等工程單位提出改善之申請，無涉及否定系爭土地公共設施已完竣之事實。而前述排水改善問題，被告道路養護主管機關業函轉新竹市北區區公所辦理。
⒋綜上所述，被告認定原告所有土地為公共設施完竣地區並無不當，原告之訴顯無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理由
一、關於撤銷之訴部分：㈠本件原告等所有系爭二十四筆土地（分割前為十一筆），係屬都市計畫住宅區
土地，原告於收受新竹市稅捐稽徵處九十一年地價稅單，課徵範圍包括系爭土地後，認系爭土地前方道路旁排水溝不連續，中斷數十公尺，未施工完竣，無法排水，形成斷絕，上方之化糞池污水、廚餘污水，皆在此囤積，無法排放等由，於九十一年十月三日向新竹市稅捐稽徵處提出陳情，請求將系爭土地減免地價稅。新竹市稅捐稽徵處收受原告之陳情後，於九十一年十月十八日以新市稅財二字第○九一○○四六五五七號函請被告查復系爭土地使用分區及編定土地使用種類？又該地區因無排水是否屬公共設施尚未完竣地區？嗣被告以九十一年十一月一日府都字第○九一○○八一八一○號函復新竹市稅捐稽徵處略稱：「．．．經查該二十三筆地號土地使用分區住○區○○○○道路（○一─一一─四八道路）業已開闢完成使用，依據平均地權條例施行細則第三十六條規定，係屬公共設施完竣地區。至於該地區排水無法暢通，係為工程改善問題，與公設完竣區、未完竣區並無相關。．．．」新竹市稅捐稽徵處遂依據被告上開復函，以九十一年十一月十一日新市稅財二字第○九一○○五二二六七號函復原告略稱，本件據被告九十一年十一月一日府都字第○九一○○八一八一○號函復，原告所有系爭土地，係屬公共設施完竣地區，至於該地區排水無法暢通，係為工程改善問題，與公共設施是否完竣並無相關。準此，系爭土地既屬公共設施完竣地區，核與土地稅法第二十二條第一項第二款規定課徵田賦要件不符，本處原按一般用地課徵地價稅尚無違誤，台端申請退還往年繳納之地價稅，未便照准等語。原告收受新竹市稅捐稽徵處上開復函後，於九十一年十一月十三日向被告提出申復，主張前方道路旁排水溝不連續，中斷數十公尺，未施工完竣，無法排水，形成斷絕，上方之化糞池污水、廚餘污水，皆在此囤積，無法排放等由，請求被告在系爭土地排水系統未完成前，應認定為公共設施未完竣地區，經被告以九十一年十一月二十五日府都計字第○九一○○八九○九○號函復略稱，系爭土地確屬公共設施完竣地區，至於該地區排水無法通暢，係工程改善問題，該府工務局業以九十一年（誤繕為九十年）十月十六日府工養字第○九一○○八○二八三號函轉新竹市北區區公所辦理中云云。
㈡按都市土地公共設施尚未完竣前，仍作農業使用者，徵收田賦，平均地權條例
第二十二條第一項但書第二款定有明文。次按「本條例第二十二條第一項第二款所稱公共設施尚未完竣前，指道路、自來水、排水系統、電力等四項設施尚未建設完竣而言。前項道路以計畫道路能通行貨車為準；自來水及電力以可自計畫道路接通輸送者為準；排水系統以能排水為準。．．．」平均地權條例施行細則第三十六條亦定有明文。本件原告主張其所有系爭土地前之排水系統，僅施工至原告所有系爭土地前，其後段尚有二十公尺並未施工，以致無法排入排水系統一節，為被告所不爭，並有被告提出該府所屬工務局會勘紀錄記載：「經查原施工單位內政部營建署新竹工務所）該條道路於八十二年十二月二十二日施工完成，水流方向為附圖箭頭指向，另水溝未施作部分約二十公尺。」等語，及「工程結算驗收證明書」影本一紙證明系爭未完成之排水系統，係於九十二年三月十三日始完成。足證原告所有系爭土地前之排水系統，於九十一年地價稅徵收前尚未施作至可達到排水系統設施之排水情形，依上開法律之規定，即屬公共設施尚未完竣。被告雖辯稱，該排水系統已施工至原告系爭土地前，僅其後段不知何故尚有約二十公尺未為施作，以致不能排入排水系統，惟原告之土地屬低窪地區，可自然渲洩，不影響其排水云云。惟查「平均地權條例施行細則第三十六條第一項、第二項所稱排水系統以能排水為準，係指排水系統設施能排水而言，自然排水者不能認定為排水系統建設完竣。」業經內政部八十年十一月十四日台內地字第八○七九三四二號函釋在案。是依內政部上開解釋，平均地權條例施行細則第三十六條所稱「排水系統以能排水為準」，自係指排水系統設施能排水而言，自然排水者不能認定為排水系統建設完竣。本件被告既自承原告所有系爭土地前之排水系統尚有二十公尺未完成，不能排入後段之排水系統，而係自然渲洩至低窪土地，依上說明，自非屬公共設施完竣。原告以道路旁排水溝不連續，中斷數十公尺，未施工完竣，無法排水，形成斷絕，上方之化糞池污水、廚餘污水，皆在此囤積，無法排放等由，請求被告在系爭土地排水系統未完成前，應認定為公共設施未完竣地區。被告竟以九十一年十一月二十五日府都計字第○九一○○八九○九○號函復略稱，系爭土地確屬公共設施完竣地區，至於該地區排水無法通暢，係工程改善問題，該府工務局業以九十一年（誤繕為九十年）十月十六日府工養字第○九一○○八○二八三號函轉新竹市北區區公所辦理中為由，函復否准，核與上開法律之規定及內政部之解釋意旨不符，且原告所有系爭土地應否課徵地價稅，係以被告認定系爭土地之公共設施已否完竣為準，本件原告所有系爭土地之九十一年地價稅，原告以其排水系統設施未完竣為由，向稽徵機關新竹市稅捐稽徵處申請免徵地價稅，新竹市稅捐稽徵處以案據被告九十一年十一月一日府都計字第○九一○○八一八一○號函復：「該二十三筆地號土地使用分區住○區○○○○道路業已開闢完成使用，依據平均地權條例施行細則第三十六條規定，係屬公共設施完竣地區。至於該地區排水無法暢通，係為工程改善問題，與公設完竣區、未完竣區並無相關。」等由，因認原告之申請與土地稅法第二十二條但書規定第二款課徵要件不符，無需再會同相關單位勘驗是否作農業用地使用，即駁回原告之申請，此有該處九十三年九月二十九日新市稅地字第○九三○○二八七一八號函附卷可按，足徵被告否准認定系爭土地為公共設施未完竣地區，顯係對人民依法申請之案件，予以駁回，自屬行政處分，原告主張損害其權益，並以訴願決定未予糾正，於法均有不合，訴請撤銷，經核原告此部分之訴為有理由，應予准許，爰將訴願決定及原處分均予撤銷，著由被告按本院判決意旨，另為適法之處分。
二、關於確認之訴部分：按行政訴訟法第六條第一項前段規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。
」同條第三項規定：「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」是依上開規定，提起確認之訴，以確認行政處分無效或確認公法上法律關係成立或不成立為限，始得提起，且如原告得提起撤銷訴訟者，即不得提起確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟。本件原告於收受新竹市稅捐稽徵處九十一年地價稅書，課徵範圍包括系爭土地後，認系爭土地前方道路旁排水溝不連續，中斷數十公尺，未施工完竣，無法排水，形成斷絕，上方之化糞池污水、廚餘污水，皆在此囤積，無法排放等由，於九十一年十月三日向新竹市稅捐稽徵處提出陳情，請求將系爭土地減免地價稅。新竹市稅捐稽徵處收受原告之陳情後，於九十一年十月十八日以新市稅財二字第○九一○○四六五五七號函請被告查復系爭土地使用分區及編定土地使用種類？又該地區因無排水是否屬公共設施尚未完竣地區？嗣被告以九十一年十一月一日府都字第○九一○○八一八一○號函復新竹市稅捐稽徵處略稱：「．．．經查該二十三筆地號土地使用分區住○區○○○○道路（○一─一一─四八道路）業已開闢完成使用，依據平均地權條例施行細則第三十六條規定，係屬公共設施完竣地區。至於該地區排水無法暢通，係為工程改善問題，與公設完竣區、未完竣區並無相關。．．．」新竹市稅捐稽徵處遂依據被告上開復函，以九十一年十一月十一日新市稅財二字第○九一○○五二二六七號函復原告略稱，本件據被告九十一年十一月一日府都字第○九一○○八一八一○號函復，原告所有系爭土地，係屬公共設施完竣地區，至於該地區排水無法暢通，係為工程改善問題，與公共設施是否完竣並無相關。準此，系爭土地既屬公共設施完竣地區，核與土地稅法第二十二條第一項第二款規定課徵田賦要件不符，本處原按一般用地課徵地價稅尚無違誤，台端申請退還往年繳納之地價稅，未便照准等語。原告收受新竹市稅捐稽徵處上開復函後，於九十一年十一月十三日向被告提出申復，主張前方道路旁排水溝不連續，中斷數十公尺，未施工完竣，無法排水，形成斷絕，上方之化糞池污水、廚餘污水，皆在此囤積，無法排放等由，請求被告在系爭土地排水系統未完成前，應認定為公共設施未完竣地區，經被告以九十一年十一月二十五日府都計字第○九一○○八九○九○號函復略稱，系爭土地確屬公共設施完竣地區，至於該地區排水無法通暢，係工程改善問題，該府工務局業以九十一年（誤繕為九十年）十月十六日府工養字第○九一○○八○二八三號函轉新竹市北區區公所辦理中云云。經查被告對原告之復函內容，顯係對事實之認定，非屬法律關係成立或不成立之範圍，此項事實之認定如有不法，原告得依行政救濟程序請求撤銷，依上說明，原告不得提起確認之訴，請求本院判決確認系爭土地於被告未完成排水系統前，其公共設施未完竣。從而，原告此部分之訴為無理由，應予駁回。
三、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條民事訴訟法第七十九條、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十三年十月十九日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官鄭小康
法官黃秋鴻法官林金本右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年十月十九日
書記官簡信滇