臺灣臺南地方法院臺南簡易庭民事判決
111年度南小字第753號
原告 施錦雀
訴訟代理人 蔡大明
被告 王玉珠
法定代理人 黃素美
兼上一人
訴訟代理人 黃柏漳
上列當事人間請求侵權行為損害賠償事件，本院於民國111年5月6日言詞辯論終結，判決如下：
主文
原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣壹仟元由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但擴張或減縮應受判決事項之聲明者不在此限，民事訴訟法第255條第1項第3款定有明文。本件原告原起訴請求：㈠被告應將原告恢復列入「獨居老人」名冊。㈡被告應賠償原告實物、名譽及精神損害新臺幣（下同）20,000元，有民事起訴狀在卷可參（見調字卷第11頁），嗣原告於民國111年5月6日審理中當庭更正訴之聲明如後所示（見本院卷第390頁），核其性質係為減縮應受判決事項之聲明，依前開規定，自屬適法。復依變更後訴之聲明，本件訴訟標的金額已在100,000元以下，屬民事訴訟法第436條之8第1項規定之範圍，應適用小額訴訟程序，爰依職權改行小額訴訟程序。
貳、實體方面：
一、原告起訴主張：
㈠臺南市政府為照顧年長市民，由臺南市政府社會局（下稱社會局）擬訂「臺南市政府社會局關懷獨居老人服務計畫」（下稱系爭計畫），經市府層級主管核准後在臺南市政府官網公告，讓市民週知並配合遵行，本項業務由社會局擬定計畫並負責全面主管及督導，其他各局處依相關業務協助，再責成各區區公所負責實際執行獨居老人照顧服務工作。
㈡原告配偶於96年往生，之後一直單獨居住，各子女分別居住籍設籍於不同之處：次子於臺南市東區、三子於臺南市永康區、四子臺南市安平區、其他子女戶籍都在外縣市；102年原告約77歲時搬入「二空新城B區社區」，並將戶籍遷入（門牌號碼：臺南市○○區○○○00號13樓之5），嗣該地區里長及鄰長主動協助，代為向被告臺南市仁德區公所（下稱仁德區公所）申請列為「獨居老人」，並經被告仁德區公所依系爭計畫審查核准後列入「獨居老人」名冊，接受臺南市政府及被告仁德區公所之關懷照顧服務，公所人員及里長等人會在特定節日及狀況需要時，至社區發放慰問物資及精神關懷，至109年4月30日被告仁德區公所訪視時，原告仍符合資格，109年9月時也還接受發放防疫口罩的關懷。
㈢然於109年9月18日，原告獨自一人在家中客廳不慎滑倒，造成髖骨斷裂完全無法自行起身，只能孤獨躺在冰冷地板上長達近5小時，恰逢侄女婿來訪發現，才請管理室保全協助呼叫救護車緊急送成大醫院就醫，經住院開刀治療穩定後，轉送榮民醫院台南分院住院進行復健。直到109年10月8日才回到家中休養，因原告無法站立，生活無法自理，故由次子陪同照顧。
㈣109年底，公所人員及里長等人到社區給獨居老人分發年節關懷物資，原告被略過關懷，經查問公所人員，渠等告知因子女的戶籍和原告都在臺南市，不符合資格規定，已被移除獨居老人名冊。然經查閱臺南市政府官網於該時公告之系爭計畫（108年3月20日修訂版）第4條明列之獨居老人資格項目，完全沒有獨居老人和子女需戶籍不得在同一縣市的規定；嗣經詢問被告仁德區公所，其發函告知該所依社會局計畫執行獨居老人照顧業務，另參照臺北市等縣市「鄰近居住」之定義，強調「本市歷來即規範有具照顧能力子女鄰近居住即不列冊獨居老人」，所以必須依照社會局對獨居老人的定義，從嚴評估資格，因原告違反「鄰近居住」規定，即不再將原告列入獨居老人名冊；另詢問社會局，該局發函回覆，其中「…未有具照顧能力子女家屬、外籍看護工同住（或鄰近居住）…」等語，並未出現於在官網公告給民眾查閱之系爭計畫中內。
㈤原告初始在被審核獨居老人身分時，戶籍就和3個兒子在同一縣市，公所人員即依系爭計畫同意核准；多年後原告家族人戶籍未變、計畫辦法資格項目也未修正，被告仁德區公所卻依系爭計畫中沒有的資格條件即「鄰近居住」將原告移除名冊，擅自以行政裁量權擴大解釋計畫，傷害原告權益，應屬違法行政，其效力應屬無效，應負責賠償原告受有之物資損失。
㈥原告訴訟代理人蔡大明向被告仁德區公所抗議上情，也向社會局陳情，被告並不接受，不久社區傳出對原告的惡意批評，指稱蔡大明與社區人不和、常提告，原告及子女貪財、貪小便宜、甚麼都要佔好處，非要爭到手不可，甚至原告摔斷髖骨竟還有「惡有惡報」等非事實的惡言，使原告受有名譽損失。
㈦被告王玉珠為被告仁德區公所之社會課課員，負責辦理獨居老人關懷服務等業務；被告黃柏漳為被告仁德區公所之課長，為被告王玉珠之直屬長官，負責督導及管理其工作。然被告王玉珠執行系爭計畫，應依核定的計畫辦理，卻違反公務員行政規定，擅自採用未經臺南市政府法定程序核定的法條，被告黃柏漳未盡督導責任及時糾正其缺失，卻讓其通過初核後陳送區長，區長公務繁忙未經細查即核定，並將核定結果以被告仁德區公所名義送社會局存檔備查，已造成原告權益受損，應與被告王玉珠、黃柏漳共同賠償原告人格名譽及實物損失。
㈧被告王玉珠、黃柏漳因上開過失行為造成原告受有名譽及物資之損害，而被告仁德區公所應負僱用人之責任，為此，依民法第184條第1項前段、第185條、第186條、第188條、第195條之規定提起本訴，請求被告共同賠償原告精神慰撫金20,000元及物資損害4,000元等語。並聲明：被告應共同給付原告24,000元。
二、被告答辯：
㈠被告王玉珠辯稱：
⒈有關獨居老人列冊，係依照社會局系爭計畫辦理，按旨揭計畫目的，係為落實在地老化及對長者關懷，藉由提供獨居長者相關補充性、支持性之服務，使獨居之長者獲得妥善、周全之社會照顧及網路支持為主要目的，使其免於孤寂與生活危難。獨居老人之認定係依據該系爭計畫第九點實施方法，由民政局辦理獨居老人戶籍之清查，由里長、里幹事親自訪視評估列冊獨居老人，並受理通報等事項。區公所則負責將相關資料列冊建檔，將名單提供認養單位，俾利關懷訪視所需。至於系爭計畫所訂「自我照顧能力不足」，並無明確認定依據，亦無相關函釋可供參考，惟主張入住機構、使用外籍看護工、子女比鄰而居等應予排除；而被告仁德區公所係以子女家屬與老人居住地點車程30分鐘以內為標準。
⒉被告仁德區公所之獨居老人訪視流程係由志工做第一線訪視，如有異動則報告，再由被告仁德區公所依系爭計畫評估是否列冊，當有質疑時，會再做訪視評估。而被告王玉珠承辦業務繁多，不可能凡事親為；志工隊中有位志工至原告家中學記帳，發現其中一子即原告訴訟代理人蔡大明確實住在中華東路附近，且天天回家探望撫養其母親，於是告知小隊長，因此小隊長來告知被告仁德區公所是否除列獨居老人，被告王玉珠與長官討論評估後，依系爭計畫行政，除列其獨居老人資格。原告除列後，於110年初來質疑，被告王玉珠於110年2月9日會同里幹事經訪查其附近住戶，證實蔡大明確實住在中華東路附近，且非常孝順，天天回家探視撫養原告，在其子女家屬住在近鄰，且子女都有在照顧撫養母親前提下，被告王玉珠報告長官依系爭計畫確定除列原告獨居老人身分。獨居老人之列冊不是永久性，在發現有異動或家屬出面照顧，除冊是很正常的情況，而非一直不變的列冊給社會局，在志工人力資源老化與志工人力資源有效整合運用下，社會局於110年12月5日修正系爭計畫，已明確將有直系血親卑親屬居住臺南市者不得列入獨居老人資格。
⒊原告既經被告仁德區公所查明其子女鄰近居住，不符獨居老人，自然無關懷物資取得的資格，被告王玉珠上開所為，均有所本，並非無查證。而刪除原告獨居老人身分之主體，係行政機關即被告仁德區公所所為，被告王玉珠已自111年1月16日退休，原告向被告王玉珠提起本件訴訟，應為主體不適格等語。並聲明：原告之訴駁回。
㈡被告黃柏漳、仁德區公所辯稱：
⒈有關原告陳報主張被告違反公務員行政規定，擅自採用未經臺南市政府法定程序核定之法條損及原告權益，有違法疏失責任。被告以為，倘如原告所言獨居老人列冊係為行政處分，原告應依正當法律程序，先提訴願以維其個人之權益，而非逕為提出民事訴訟。
⒉就性質而言，有關獨居老人列冊與否之依據即系爭計畫，應屬行政指導，是以被告仁德區公所依社會局關懷獨居老人服務計畫辦理獨居老人通報，並依社會局行政指導將另有具照顧能力子女同住或鄰近居住，於獨居老人名冊中刪除，處置並無不當。
⒊另依原告陳報所言，原告於排除列冊之後，多方、多次向社會局、臺南市政府政風處陳情，然相關局處亦未指陳被告仁德區公所處置不當。被告及區長逢年過節本就會抽訪獨居長輩，故被告基於陳情事由本乎權責偕同承辦人員被告王玉珠及區長黃素美至原告社區關懷，並了解原告需求，尚無不妥。至於原告指陳受到社區他人關注、經由某些人刻意渲染誣衊嘲諷等，應請原告提出事證並向誣衊原告之人提訟，與被告間並無關聯，不應據此對被告興訟等語。並聲明：請求駁回原告之訴。
三、得心證之理由：
㈠按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第2項定有明文。所謂行使公權力係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為（最高法院93年度台上字第255號民事判決意旨參照）。次按因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任；公務員因故意違背對於第三人應執行之職務，致第三人受損害者，負賠償責任；其因過失者，以被害人不能依他項方法受賠償時為限，負其責任；前項情形，如被害人得依法律上之救濟方法，除去其損害，而因故意或過失不為之者，公務員不負賠償責任，民法第184條第1項前段、第186條分別定有明文。觀諸上開規定，第184條第1項前段係一般侵權行為之規定，而第186條則係就公務員侵權行為之特別規定，是以公務員之侵權行為責任，須以民法第186條之規定為據，自無同法第184條規定之適用（最高法院93年度台上字第628號判決意旨參照）。原告主張雖被告王玉珠、黃柏漳有前揭行為，應依民法第184條第1項前段規定，對原告負損害賠償責任等語。然查，被告王玉珠、黃柏漳於原告經除列獨居老人名冊時，分別係被告仁德區公所之社會課課員及課長，故被告王玉珠、黃柏漳均為任職於被告仁德區公所之公務員，而有關公務員之侵權行為責任，民法第186條已有特別規定，揆諸前揭說明，原告自不得依民法第184條第1項規定向被告王玉珠、黃柏漳請求損害賠償。
㈡公務員之侵權行為責任，須以民法第186條之規定為據。故其因過失違背對於第三人應執行之職務，致第三人之權利受有損害者，被害人須以不能依他項方法受賠償時為限，始得向公務員個人請求損害賠償。惟國家賠償法已於民國70年7月1日施行，被害人非不得依該法之規定，以公務員因過失違背對於第三人應執行之職務，致其權利受損害，而請求國家賠償（最高法院87年度台上字第473號民事裁判意旨參照）。又「公務員於執行職務行使公權力時，因過失不法侵害人民自由或權利者，有請求權人僅得依本法之規定，向賠償義務機關請求損害賠償，不得依民法第186條第1項規定，向該有過失之公務員請求損害賠償，91年11月4日修正之法院辦理國家賠償事件應行注意事項第7點前段定有明文。而本件原告主張被告王玉珠負責辦理獨居老人關懷服務業務，被告黃柏漳為被告王玉珠之直屬長官，負責督導及管理被告王玉珠執行該項工作應依核定之計畫辦理，惟被告王玉珠卻違反公務員行政規定，擅自採用未經法定程序核定之法條，將原告自獨居老人名冊除列，被告黃柏漳課長未盡督導責任及時糾正其缺失，讓其通過初核後陳送區長，被告仁德區公所並將上開核定結果送社會局存檔備查，已造成原告權益受損，原告並主張被告係過失違法侵害其權利等語（訴字卷第205、390頁）。則依原告之主張，被告王玉珠、黃柏漳係於執行辦理獨居老人關懷業務中，因過失將原告自獨居老人名冊除列，致原告受有損害，核屬公務員執行職務因過失所生之侵權責任，並非因故意所生之侵權責任，依上開說明，自無民法第186條前段規定之適用；又縱原告認被告王玉珠、黃柏漳應就其等執行職務之過失對原告負損害賠償責任，惟原告尚非不得依國家賠償法之相關規定，對被告王玉珠、黃柏漳主張其等有過失行為之賠償責任，自非不能依他項方法受賠償，亦無民法第186條後段規定之適用。
㈢公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，除其他法律有特別規定外，祇能依據國家賠償法之規定向國家請求賠償，要不能依民法第184條侵權行為之規定向國家請求賠償（最高法院71年度台上字第448號、72年度台上字第1897號、85年度台上字第1556號民事判決意旨參照)；又公務員因故意違背對於第三人應執行之職務，致第三人之權利受損害者，負賠償責任，其因過失者，以被害人不能依他項方法受賠償時為限，負其責任，固為民法第186條第1項所明定。本條所定公務員執行之職務，既為公法上之行為，其任用機關自無民法第188條第1項或第28條（舊）規定之適用（最高法院67年台上字第1196號民事判例要旨參照）。原告雖主張被告仁德區公所應依民法第184條第1項前段、第188條負賠償責任云云，然對國家機關主張賠償責任，應依國家賠償法之相關規定提起國家賠償訴訟，並無民法第184條之適用，且公務員與行政機關間，並非僱傭關係，亦無民法第188條規定之適用。
㈣從而，原告依民法第184條第1項前段、第186條、第188條向被告請求損害賠償，核與法律規定不符，自屬無據。又原告主張依民法第184條第1項前段、第186條、第188條之規定請求被告賠償，既於法不合，自無再探究民法第185條、第195條相關侵權行為損害賠償條文之餘地，併予敘明。
四、綜上所述，原告依民法第184條第1項前段、第185條、第186條、第188條、第195條之規定，請求被告共同賠償原告精神慰撫金20,000元及物資損害4,000元，並無理由，應予駁回。
五、訴訟費用，由敗訴之當事人負擔；小額訴訟，法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，民事訴訟法第78條、第436條之19第1項分別定有明文。經核本件之訴訟費用額確定為1,000元（裁判費），應由敗訴之原告負擔。
六、本件事證已臻明確，原告雖另請求被告提供原告之個案資料建立、電話問安記錄、里幹事訪視評估、獨居老人異動名冊，以查明原告是如何、由何人核定列入獨居老人名冊、何時移出獨居老人名冊及理由等節，然本件原告尚不得依民法第184條第1項前段、第185條、第186條、第188條、第195條等相關侵權行為損害賠償條文向被告請求損害賠償，業如前述，故原告上開調查證據之聲請，核無調查之必要。此外，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經本院斟酌後，認為均不足影響本判決之結果，爰不逐一論列，附此敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條、第436條之19第1項。
中 華 民 國 111 年 5 月 20 日
臺灣臺南地方法院臺南簡易庭
法官余玟慧
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後廿日內，向本院提出上訴狀並表明上
訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
廿日內補提上訴理由書（須附繕本）。
對於小額程序之第一審判決之上訴，非以其違背法令之理由，不
得為之。且上訴狀內應記載表明(一)原判決所違背之法令及其具
體內容。(二)依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實者
。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 111 年 5 月 20 日
書記官于子寧