裁判字號：臺北高等行政法院102年訴更一字第63號判決
裁判日期：民國102年08月06日
裁判案由：衛星廣播電視法
臺北高等行政法院判決
102年度訴更一字第63號102年7月23日辯論終結原告 東森 電視事業股份有限公司代表人 施維德 （董事長）訴訟代理人 林聖鈞 律師被告國家通訊傳播委員會代表人 石世豪 （主任委員）訴訟代理人 黃睿迪
王裴芝 林其鴻 上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國10
1年4月19日院臺訴字第1010128552號訴願決定，本院判決後，經最高行政法院發回本院更審，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
第一審及發回前第二審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告係衛星廣播電視事業，經營東森幼幼台、東森新聞台、東森財經新聞台、東森電影台、東森洋片台、東森綜合台、東森戲劇台等7頻道；其中東森戲劇台頻道（執照號碼：0000000000）營運計畫中節目內容以華語戲劇、大陸劇、港劇、青春偶像劇為主，被告認定原告於該頻道播出韓國節目比率明顯偏高，與民國（下同）94年換照時獲被告許可之營運計畫內容不符，涉嫌違反衛星廣播電視法（下稱衛廣法）第13條第1項規定。被告依衛廣法第38條第2款規定，以100年9月30日通傳營字第10000428420號裁處書處原告罰鍰新臺幣（下同）60萬元，並應依被告100年8月17日通傳營字第10041048130號函辦理（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院以101年11月22日101年度訴字第970號判決駁回，原告仍不服，提起上訴，經最高行政法院102年5月9日102年度判字第
283號判決廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：㈠原告100年1月至6月韓劇播送比例偏高並未「變更」營運計畫：
⒈按原告起訴主張，本件原處分係以原告100年1月至6月韓劇
播送比例違反原告94年營運計畫第65頁為由，下命處以罰鍰
60萬元。⒉次按，衛星廣播電視之經營乃採申請許可方式以為管理，除
就執照核發設有一定要件，並另定有6年有效期限，於執照期限屆滿前，頻道經營業者應為換照之申請。而衛星廣播電視法施行細則（下稱衛廣法施行細則）第4條乃就主管機關於受理換照申請時應審酌之事項加以規定，規範之事項均事涉衛星廣播電視事業之營運或營運計畫之執行，又行政處分依行政受法律拘束之程度，可區分為羈束處分與裁量處分，換照處分事涉公益，衛廣法施行細則規定既係主管機關審核換照申請時所應斟酌之事項，則鑑於行政管理事項之複雜多樣性，為確實落實管理之目的，當然賦予主管機關視具體個案，考量衛星廣播電視執照之換發，所涉促進衛星廣播電視事業之健全發展及保障公眾視聽權益等公益，經與該業者之私益衡量後，為「合目的性」之准、駁換照裁量，以作出決定。此由衛廣法第6條第1項規定，應為申請換照所比照之申請經營衛星廣播事業，應填具申請書及營運計畫向主管機關提出申請，經審核許可；而同法第8條，就申請節目供應者營運計畫所列應載明事項之「節目規劃」內容，均係由主管機關待裁量之事項，益明所謂主管機關之「審核許可」自係指實質審查，而非形式審查。
⒊承上，原告94年至100年營運計畫第（四）點「節目企劃及
製作」所載「本國節目與外國節目比例」，係載明「未來六年將本國節目與非本國節目比例設定為：(A)短程1-2年：60％（本國）與40％（非本國）節目比例。(B)中程3-4年：70％（本國）與30％（非本國）節目比例。(C)長程5-6年：希望能達到80％（本國）與20％（非本國）節目比例為最高目標。」按前述文義可以理解，原告在短程1到2年即94年8月至95年8月，在中程3到4年即96年8月至97年8月，本國與外國節目有確切之製播比例。然而在長程5到6年，其文字明確記載為「希望能達到80％本國節目與20％外國節目為最高目標」，與短程中程之記載不同，足以顯示原告已預先聲明80％本國節目與20％外國節目為願景，並非確定且應達成之目標。
⒋退萬步言，原告「長程5到6年本國節目與外國節目比例」文
義記載為「希望能達到80％本國節目與20％外國節目為最高目標」，重點是該記載內容曾經被告機關為實質審查後形成營運計畫，原告也確實信賴被告審查的營運計畫，以「希望能達到80％本國節目與20％外國節目為最高目標」之願景在執行，且被告歷年來歷經二次評鑑並未就此有所指正，被告若認為原告「100年1至6月韓劇播送比例」未達預定目標是「變更」營運計畫，無疑是自我否定經其實質審查之營運計畫。
⒌末按，被告審查許可之營運計畫，在本國節目與外國節目製
播比例上，應係許可原告以達到80％本國節目與20％外國節目「為最高目標」，而非「原告應達到80％本國節目與20％外國節目比例」。
㈡原處分違反法律保留原則，且有違法裁量情事：
⒈經查，被告自承在94年以降原告「本國與外國節目比率」均
有違反營運計畫，但不嚴重之情節，原處分則認為原告於10
0年1至6月有「播出韓劇比例過高」違反營運計畫之事實，但何謂「違反營運計畫但不嚴重」、「比例過高而違反營運計畫」，均未有詳細規定或認定標準，顯見被告因應此類案件漫無標準，原處分顯在欠缺法源基礎下基於恣意解釋而作成，此一處分自有違反法律優位原則。
⒉按原告申請換照前，原告曾於100年8月1日邀集包括原告在
內之頻道業者至該機關就衛星廣播電視事業執照換發事宜陳述意見，嗣後被告另以100年8月17日通傳營字第1004104813
0號函為許可換發執照之行政處分，同時對原告附有下列負擔：「新執照有效期間之本國節目（新播、首播、新製及合製）比率，自101年4月1日起不得低於20％。」，並核准原告100年至106年度之營運計畫。
⒊被告以上開附款要求原告自101年4月1日起本國節目比例不
得低於20％（100年至106年度），此乃被告100年8月1日作成之決定，則顯然被告在100年8月之前，並未確切要求國內衛星電視廣播業者本國與非本國節目之製播比例。由此可見，在100年8月之前，被告之行政政策也未曾要求衛星頻道業者遵守本外國節目比例，而觀上開附款內容可知，被告附加之本國節目比例是20％。
⒋另查，被告95年4月11日第29次委員會議決議：「未來事業
執照之換發，將與平時之行為管制分流，對於非利用稀有資源之媒體如衛星頻道，因其無總量管制，原則上均予換發；對於利用稀有資源之事業，原則上將要求其運作應符合設立宗旨……」可知，「廣播電視法」及「有線廣播電視法」有關於本國自製節目最低比例之限制，係針對利用稀有資源之媒體所設規範，原因在於無線及有線電視所取得及營運係依附在稀有資源，然衛星頻道則非，是故衛星廣播電視法並無也沒有本國自製節目最低比例之限制。
⒌綜上，原告在94年至100年營運計畫第（四）點「節目企劃
及製作」之（4）所載「本國節目與非本國節目比例第5-6年希望達到80％（本國）與20％（非本國）節目為最高目標」，並非政策或法律之要求而載入營運計畫內，純粹只是一個事業單位的營運目標，此一營運計畫內涵並未違反被告行政政策及現行法律義務，且現行就其他事業未達審查時營運計畫或目標也未立法處罰，是以，原告本國與非本國節目預定目標有落差，應僅評價為不具行政或法律非難性之行為。
⒍查原處分「理由及法令依據」所載：「本件受處分人本次違
法等級列為『普通』等級，且2年內未具相同違法事證」，則依「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表（表二：電視事業適用）」之「事業2年內受裁處次數（含警告）」之評分規定，原告於此項目評分應為「
0」，詎料被告竟評價為「22分」，前述「22分」之總積分，被告一再稱：「對照評量表考量項目『違法情節或營運型態』係第6項『事業營運計劃變更未經主管許可』之『前揭變更內容未依規定申准』情形，應為普通等級、採計10分……再對照該表考量項目『其他判斷因素』，認定其事實為『該頻道自100年1月至6月播出韓國節目比率平均超過90％，已明顯超過94年換照資料所載非本國節目佔20％，按其行為應受責難程度加計12分』」，惟觀分別採計10分及12分之理由，其實均係基於被告所認定之同一原因事實即認定「東森戲劇台之節目播出比例與營運計畫不符，原告涉嫌未經申准，擅自變更營運計畫，違反衛廣法第13條第1項之規定」，然縱使本件原告違反衛廣法第13條第1項規定，被告已基於同一原因事實評價原告為「普通級」採計10分，本件原告既無具有行政或法律可非難性之行為，被告裁罰時豈可再次判斷原告有「其他判斷因素」而再加計12分？原告既未違法，被告竟評價尚有其他可非難性因素，即屬違反法律保留。
⒎又依「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法
行為評量表（表二：電視事業適用）」，被告若有違反衛廣法第13條第1項規定，則被告裁量時，第一部分被告既認為案情屬於「普通級」採計10分，第二部分「事業2年內受裁處次數（含警告）」之評分規定為0分，第三部分「其他判斷因素」尚有三種選項，即：⑴加1-15分。⑵減1-15分。⑶無0分。由上可知被告裁量時，尚需斟酌違規情事可為上述
3種選項之處理，本件原告在第一部分應已受完整評價，被告應選擇就第一部分減15分或不加減分。詎料，被告未具理由，漫無標準，逕行選擇加10分或12分，此應係最高行政法院102年度判字283號廢棄原判決及指摘之根本理由。
⒏末查，假設原告因本國與非本國節目預定目標有落差，為此
一落差乃不具行政或法律非難性之行為，是以，原告一再爭執被告不應依「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表」再次認為原告有「其他判斷因素」存在，自屬有據。
㈢綜上所述，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分關於罰鍰60萬元部分均撤銷。
⒉第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：㈠按原告之東森戲劇台頻道因違反衛廣法第13條第1項規定，
經被告委員會議決議，依衛廣法第38條第2款規定處罰60萬元，係衡諸衛廣法之立法意旨而為適法處理，故被告原處分並無違誤，合先敘明。
⒈經查被告東森戲劇台頻道94年換照資料，關於「（4）本國
節目與非本國節目比例」所載：短程（1-2年，本國節目60％、非本國節目40％）、中程（3-4年，本國節目70％、非本國節目30％）、長程（5-6年，本國節目80％、非本國節目20％），實係載明於東森戲劇台94年3月4日之「申請衛星廣播電視節目供應者證照換發相關要件」中，營運計畫書「二、營運計畫內容」、「（四）節目企畫及製作」之「3.未來6年之逐項具體計畫與時程」項下，爰原告稱此係「願景說明，而非具體節目規畫」云云，實無足採。且依該營運計畫內容，於節目企畫及製作項下之頻道節目規畫記載，略以長程為累積多年製播優勢，增加自製戲劇比例，更運用自製戲劇的版權優勢，配合在世界各地的傳播網，提供海外華人觀看，奠定東森戲劇的優質品牌等語，可知原告係以朝自製節目為主之發展方向為擘畫，並於本國節目與非本國節目比例部分設定未來6年本國與非本國節目之比例，為逐年提高播出本國節目之比例，當屬其營運計畫之一部分，縱退萬步言之，如原告所聲稱長程5-6年本國節目80％、非本國節目20％比例係希望能達到之最高目標；然該頻道第6年後期（即100年1月至6月）實際播出內容所佔非本國節目比例，僅韓國節目平均即高達90％，顯與其所規畫之發展方向背道而馳，與上開營運計畫第65頁所載之「中程3-4年：30％（非本國）節目比例」或「短程1-2年：40％（非本國）節目比例」之具體計畫比例設定，亦相距甚遠，足見原告於經營該頻道6年以來，不僅未依其營運計畫降低非本國節目比例，更於第6年後期（即100年1月至6月）播出韓國節目高達90％，此已非執行率與期望值之落差，係明顯與換照時獲被告許可之營運計畫內容不符卻未申請變更，已涉違反衛廣法第13條第1項規定。
⒉原告稱東森戲劇台就營運計畫內容之變更，原告已於98年10
月28日之評鑑項目資料說明書「頻道節目編排策略」、「東森戲劇台收視概況」中，將本國與非本國節目比例以圖表方式呈現，經被告函示評鑑結果為「合格」，亦未曾要求原告改正云云，然查：
⑴被告與衛星廣播業者間關於營運計畫變更申請之多年實務執
行情形，係除於公文明確載明視為營運計畫之變更情形外，均須由業者以公文表明申請原營運計畫之變更，並檢附變更後之營運計畫書，嗣後由被告函復許可變更與否；而評鑑制度係主管機關每2年對衛星廣播電視業者營運計畫之執行實施評核監理，兩者並不相同。原告於98年10月30日所提之東森戲劇台頻道評鑑資料，係在每2年之評鑑程序中，針對96年8月至98年8月（共2年）期間之營運計畫執行情形提出說明，其中「頻道節目編排策略」、「東森戲劇台收視概況」呈現之節目排播、平均收視點數，並非營運計畫變更之申請，被告亦未依衛星廣播電視法第13條予以許可，且該評鑑資料第34頁「節目內容與規畫符合營運計畫內容或變更後之營運計畫內容」項目中更明確表示「目前本頻道排播之節目內容以戲劇節目為主，與營運計劃內容吻合未行變更……。」
並無原告所陳營運計畫已變更情事，是以原告聲稱評鑑項目資料說明書之內容可視為其已向被告為變更之申請云云，實不可採。
⑵又96年度評鑑係針對94年8月至96年8月期間，評估東森戲
劇台頻道之營運計畫執行情形，考量上開2年期間嗣經換照，且94年換照資料所載逐項具體計畫與時程關於本國節目與非本國節目短程（1-2年）比例設定為60％（本國）與40％（非本國）節目比例，與當時實際播放內容之非本國節目比例尚無明顯落差；98年度評鑑係針對96年8月至98年8月期間，評估過去2年該頻道之營運計畫執行情形，依據原告98年10月28日評鑑項目資料說明第11頁所載年度戲劇節目排播量佔比，韓國節目播放比例雖較94至96年間為高，惟考量該部分執行情形與94年換照資料所載中程30％（非本國）節目比例相較，亦尚未呈現明顯、較大之落差，且該年度評鑑重點項目雖落在消費資訊節目之杜絕、節目重播率等，惟評鑑合格，並非謂原告毫無缺失，亦或無須按該營運計畫繼續、確實執行，亦非代表被告對於執照末2年營運計畫未經許可而有實際變更之情形不得調查、裁處；然原告非但未確實執行其營運計畫，經被告抽查該頻道100年1月至6月實際播出內容（此期間與前2年度評鑑期間無涉），韓國節目平均已超過90％（此為本件裁處基礎事實，並有該頻道6個月節目表可稽），實與東森戲劇台94年換照資料第65頁所載，將未來5-6年節目比例設定為80％（本國）與20％（非本國）之節目比例設定（即原規畫100年非本國節目比例20％）呈現極大落差，本國節目比例僅剩10％以下，不僅未符長程之80％（本國）節目比例，且顯與其營運計畫所規畫之逐年提高播出本國節目之比例發展方向背道而馳。故此，被告原處分並無違誤，亦無違行政自我拘束原則。退萬步言，原告「希望」100年非本國節目僅20％，但面對後來韓國節目卻高達90％之極大落差，亦仍無任何舉措。
㈡衛廣法相較於廣播電視法第19條、有線廣播電視法第43條規
定，雖無明文要求本國自製節目比例，惟衛星廣播電視業者須依其申請書及營運計畫內容確實執行，以保障公眾視聽權益，係為衛廣法第13條及第1條所明文要求，如獲准之營運計畫之執行情形有實際變更之情事，依衛廣法第13條第1項須向被告為變更之申請。今原告為衛星廣播電視事業，本有遵守衛廣法等相關規定之義務，任令東森戲劇台頻道節目內容與營運計畫不符而仍予播出，顯有應注意能注意而不注意之過失。故此，被告基於該頻道播出內容與營運計畫及換照資料不符等情事，明顯違反衛廣法第13條第1項規定，依同法第38條第2款處以罰鍰，並未違反法律保留原則。
㈢本件並無原告所稱違反一事不二罰原則：
⒈原告未依經被告許可之營運計畫節目辦理，違反衛廣法第13
條第1項規定，違法事實確鑿，應依衛廣法第38條第2款規定裁處；另本件違法行為發生日於99年5月1日之後，應適用系爭處理要點。依系爭處理要點第2點第3款、第5點規定，裁量基準表係行政機關於法定法律效果範圍內，為機關內部處理相同類型裁罰案件所訂定之裁量基準，惟其僅屬裁量基準，至於裁處罰鍰額度仍必須衡量個案情狀加以審酌加減及擴張。而罰鍰額度之酌科，我國行政罰法第18條基於憲法法治國原則下之比例原則及平等原則定有明文，使行政機關受到立法者之授權，就罰鍰額度之決定，有個案酌科之空間。
⒉依行政罰法第18條第1項規定，被告於上揭評量表明定，（
表二：電視事業適用）「考量項目（三）其他判斷因素」（佔15分）說明欄載明：「符合下列情事者，得加重或減輕其罰鍰：1.有無將節目、廣告做適當修正。2.一行為違反數個行政法上義務。3.行為應受責難程度及所生影響。4.違反行政法上義務所得之利益。5.受處罰者之資力。」經查，本件評量表所採計之10分普通等級，依其說明欄，係就違反衛廣法第13條第1項構成要件：「（事業營運計畫）變更內容未依規定申准」所採計之基礎等級，即一般、典型之事業營運計畫變更未經主管機關許可之案件，於評量表中原則均採計最輕10分之普通等級，此並未作違法「程度」之評價；惟具體個案情況如違法情節較為嚴重、行為故意或過失程度較高等應受責難程度或所生影響較大等因素，行政機關應依行政罰法第18條第1項為裁處罰鍰之審酌，並加以說理。是以，被告除基於本件係事業營運計畫變更內容未依規定申准情形，採計普通等級10分外，並依行政罰法第18條第1項規定，於評量表所定其他判斷因素之事實部分敘明：「該頻道自10
0年1月至6月播出韓國節目比率平均超過90％，已明顯超過94年換照資料所載非本國節目佔20％，按其行為應受責難程度加計12分。」加計積分，故此，並無重複評價採計積分，亦未違反一事不二罰之原則⒊反之，倘本件以變更內容未依規定申准且經認定影響情節重
大而採計嚴重等級30分，又依其他判斷因素如所生影響等加計積分時，始有原告聲稱之重複評價採計之問題。故更足證本件裁量並無重複評價，亦無違一事不二罰原則。
⒋原處分亦無原告所稱處罰鍰額度違反系爭處理要點情事：
⑴本件依上述被告按原告東森戲劇台頻道之違法情節，對照評
量表分計計以10分，並按原告行為受責難程度加計12分，總積分確為22分，爰原告所稱「2年未具相同違法事證」之評分採計為12分，實乃誤解。
⑵承前所述，被告於原處分書「理由及法令依據」中敘明：「
查本件受處分人本次違法等級列為『普通』等級，且2年內未具相同違法事證，依前揭處理要點規定，按違法情節及其他判斷因素等考量事項，分別採計10分、12分，合計總積分22分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第3級，對應衛廣法第38條之罰鍰額度，處罰鍰新臺幣60萬元……。」殆無疑義。
⒌本件原處分係基於抽查100年1月至6月實際播出內容而為裁處依據，查：
⑴按東森戲劇台頻道於營運計畫書述明於第6年後期（即100
年1月至6月）實際播出內容所占非本國節目比率，惟僅韓國節目平均即高達90％，顯然與其所規畫之發展方向背道而馳，與上開營運計畫第65頁所載之具體計畫比率設定，亦相距甚遠，詳如上述。
⑵復按，頻道經營者本應依其衛廣法第6條規定，依營運計畫
書所載事項進行營運規畫與節目管理，並依其所規畫之短、中、長程期間之本國與非本國節目比率，據以作為節目播送之最高準則，於執照最後兩年期間仍應依其所規劃之比率進行節目排播。且依原告94年換照資料第65頁所載之「長程（5-6年，本國節目80％、非本國節目20％）」，並非指2年之總平均，而係原告系爭頻道自執照第5年開始之節目排播，非本國節目即不得逾其所規畫並經許可之營運計畫所載20％之比率，是以，被告以原告第6年後期（即100年1月至
6月）節目排播，非本國節目播放已高達90％，以其違反衛廣法第13條第1項規定予以裁處，於法並無不合，且系爭比率非指長程2年之總平均已如前述，故原處分以特定時期為事實基礎，亦無違誤。倘本件依原告所言，主管機關不可依特定時期進行監理，即形同大開業者可隨意操弄節目播送比率之偏門，僅需於最後兩年期間，將節目播送總時數「調整」符合營運計畫書所載明之本國節目及非本國節目比率即可，此舉不僅不符監理實務，亦使得業者大可恣意排播節目，可謂視營運計畫書於無物，對於觀眾收視權益亦有嚴重影響，即使主管機關察覺頻道業者大幅偏離營運計畫書之問題，仍須被動等待特定期間（最後兩年）完畢後，才可進行核處與導正，將嚴重限縮主管機關監理權限，無法發揮即時規範、平時監理之功能，要求業者應依營運計畫書進行營運規畫，因此原告此部分主張並不足採。
㈣原告94年度之「營運計畫書」內「節目規畫」即為衛廣法第13條第1項營運計畫內容：
⒈營運計畫於衛廣法中雖無定義，但相關規定得知「營運計畫
」係為主管機關審核衛星廣播事業特許執照及進行評鑑、換照等監理業務之重要依據。由衛廣法第6條第1項、同條第
4項、第8條及第13條之規定可知，「營運計畫」係衛廣法第6條申請衛星廣播電視事業經營所應具備之文件，而「節目」係同法第8條所規定之營運計畫中「應記載事項」之一，且依同法第13條規定，除第7條第3款內容有變更無須經許可外，營運計畫內容（包含第7條第3款以外各款，及第
8條所列之營運計劃應載明事項），於獲得許可後有變更時，衛星廣播電視事業應向主管機關為變更之申請。故此，第
8條第4款之申請節目供應者營運計畫之「節目」係屬「法定應記載事項」，為法律構成要件之一，且亦為衛廣法第13條第1項營運計畫內容之一部分。
⒉東森戲劇台頻道94年換照資料第65頁，關於「（4）本國節
目與非本國節目比例」所載，為兩造所不爭執，並載明於東森戲劇台94年3月4日之「申請衛星廣播電視節目供應者證照換發相關要件」中，營運計畫書「二、營運計畫內容」、「（四）節目企畫及製作」之「3.未來6年之逐項具體計畫與時程」項下，爰原告稱此係「願景說明，而非具體節目規畫」云云，實無足採。
⒊次查，東森戲劇台頻道第6年後期（即100年1月至6月）
實際播出內容所佔非本國節目比例，僅韓國節目平均即高達90％，顯與其所規畫之發展方向背道而馳，與上開營運計畫第65頁所載之「中程3-4年：30％（非本國）節目比例」或「短程1-2年：40％（非本國）節目比例」之具體計畫比例設定，亦相距甚遠，足見原告於經營該頻道6年以來，不僅未依其營運計畫降低非本國節目比例，更於第6年後期（即
100年1月至6月）播出韓國節目高達90％，此已非執行率與期望值之落差，係明顯與換照時獲被告許可之營運計畫內容不符卻未申請變更，已違反衛廣法第13條第1項規定，原告主張營運計畫未變更云云，並不足採。
㈤依衛廣法第6條第4款及第5款規定，衛星廣播電視業者接
受評鑑，僅有「已達營運計畫」與「未達營運計畫」兩種態樣，尚難謂「評鑑合格（就所有評鑑項目之分數加總，平均後達合格門檻之謂）」即代表主管機關同意或認可過去兩年期間業者之所有營運情形。又按衛廣法規定，頻道執照之發給係屬特許執照之性質，頻道經營者所自提之營運計畫係代表該頻道未來之營運重點，並且為主管機關審核衛星廣播事業執照換發及評鑑等作業之重要依據，更是頻道經營者自我管理與日後經營之重要基礎，斷不可借「評鑑合格」作為擅離營運計畫書之合理化藉口，或托言可藉此迴避營運計畫書所載明內容所代表頻道經營者之自我管理責任與應有角色。
因此原告主張評鑑合格，本件並未違法云云，自無理由。
⒈查，東森戲劇台頻道94年換照資料第65頁，關於「（4）本國節目與非本國節目比例」所載，為營運計畫書詳如上述。
⒉東森戲劇台頻道第6年後期（即100年1月至6月）實際播
出內容所佔非本國節目比例，僅韓國節目平均即高達90％亦為原告所不爭，因此明顯與換照時獲被告許可之營運計畫內容不符卻未申請變更，原告所為已違反衛廣法第13條第1項規定。
⒊原告96、98、100年度原告營運計畫內容評鑑之資料，被告評鑑結果雖為合格，然與本件原處分無關：
⑴96年度評鑑係針對94年8月至96年8月期間，評估東森戲劇
台頻道之營運計畫執行情形。被告於97年8月6日以通傳營字第09741053520號函，依衛廣法第6條第4項規定，評鑑結果「限期改正」，惟94年換照資料所載逐項具體計畫與時程關於本國節目與非本國節目短程（1-2年）比率設定為60％（本國）與40％（非本國）節目比率，與當時實際播放內容之非本國節目比率雖有部分落差，但考量上開2年期間嗣經換照，部分節目尚待購入與安排播送，尚可給予業者調整機會，並觀察其後續節目排播情形，視其是否依其營運計畫書進行營運。
⑵98年度評鑑係針對96年8月至98年8月期間，評估過去2年
該頻道之營運計畫執行情形。被告於99年11月8日以通傳營字第09941072580號函，依衛廣法第6條第4項規定，評鑑結果「合格」。依據原告98年10月28日評鑑項目資料說明第11頁所載年度戲劇節目排播量佔比，韓國節目播放比例雖較94至96年間為高，惟考量該部分執行情形與94年換照資料所載中程30％（非本國）節目比例相較，亦尚未呈現明顯、較大之落差，且該年度評鑑重點項目落在消費資訊節目之杜絕、節目重播率等，絕非代表被告認同或默許業者未依營運計畫書之行為。
⑶承上，96年度評鑑及98年度評鑑，係依衛廣法第6條第4項
規定，分別就「94年8月至96年8月期間、96年8月至98年
8月期間」，評估東森戲劇台頻道之營運計畫執行情形；而本件原處分係就「100年1月至6月期間」，原告實際播出情形與其營運計畫內容顯有不符，卻未依衛廣法第13條第1項規定申請變更許可，是以，前兩年度之評鑑與本件系爭處分所依據之事實、期間及法律規定均不相同，兩者之間並無關連。況前兩年度評鑑合格，並非謂原告毫無缺失，抑或無須按該營運計畫繼續、確實執行，亦非代表被告對於執照末
2年營運計畫未經許可而有實際變更之情形不得調查、裁處。
⑷98年8月至100年8月，即94年營運計畫書所載執照效期最
後2年，因執照即將屆期（當時執照期限至100年8月2日）而須當事人提前申請，並經被告審查換照與否，是以，並未對原告先前營運計畫內容為100年度之評鑑，而直接就10
0年2月原告申請換照等相關資料進行換照審查，決定是否給予未來6年之執照，並依衛廣法第6條第1項、第2項規定進行審核，許可原告之東森戲劇台頻道換發衛星廣播電視事業執照，執照有效期限自100年8月3日至106年8月2日止。是以，100年度並無對原告94年度之營運計畫書內容進行「評鑑」資料。
⑸96年度評鑑及98年度評鑑，係依衛廣法第6條第4項規定，
分別就「94年8月至96年8月期間、96年8月至98年8月期間」，係由主管機關就頻道定位、節目排播、時段規畫、品質管理、客訴與申訴制度之建立以及人力安排等等項目，以該等兩年期間之整體性表現，評估東森戲劇台頻道對於營運計畫之執行情形，並且配合該等期間我國衛星頻道產業政策之監理重點實施評鑑作業，並非意指主管機關給予評鑑合格即無任何待改進問題，更非謂評鑑合格，即無本件違章情事。
㈥原告違反衛廣法第13條第1項前段規定，被告依衛廣法第38
條第2款之核處，為最高行政法院102年度判字第283號判決肯認：
⒈本件原告所經營之「東森戲劇台」頻道94年換照資料第65頁
，關於「（4）本國節目與非本國節目比率」所載：短程（1-2年，本國節目60％、非本國節目40％）、中程（3-4年，本國節目70％、非本國節目30％）、長程（5-6年，本國節目80％、非本國節目20％），實係載明於東森戲劇台94年
3月4日之「申請衛星廣播電視節目供應者證照換發相關要件」中，營運計畫書「二、營運計畫內容」、「（四）節目企畫及製作」之「3.未來6年之逐項具體計畫與時程」項下。然被告抽查原告第6年後期（即100年1月至6月）實際播出內容，非本國節目播放已高達90％，明顯與換照時獲被告許可之營運計畫內容不符（營運計畫第65頁，未來5-6年節目比率設定為本國80％與非本國20％之節目比率設定，即原規劃100年非本國節目比率20％）。鑑此，原告實際播出情形與其營運計畫內容規劃「顯有不符」，嚴重背離營運計畫所載明之經營方向，卻未依據衛廣法第13條第1項規定，向被告申請營運計畫變更許可，被告基於職權依法裁處。
⒉承上，最高行政法院102年度判字第283號判決肯認原告實際
播出情形確與其經許可之營運計畫內容有相當之背離，卻未依衛廣法第13條規定申請營運計畫變更，確已違反衛廣法第13條第1項前段規定，已該當同法第38條第2款之構成要件，本件最高行政法院未指摘被告援引法規不適用或不當之處，核其此部分之認事用法並無不合（參最高行政法院102年度判字第283號判決頁7至頁9第1段）。
㈦被告於本院前審時提出之違法行為評量表與訴願卷附之行為
評量表前後內容不同（參最高行政法院102年度判字第283號判決頁9第2段），此部分認定事實與證據資料不符，應釐清認定事實與證據資料，補充如下：
⒈按衛廣法第13條第1項規定：「申請書及營運計畫內容於獲
得許可後有變更時，衛星廣播電視事業應向主管機關為變更之申請……。」衛廣法施行細則第8條第1項規定：「依本法第13條第1項為變更之申請時，應附具理由，並檢送下列文件：一、變更內容對照表及說明。二、其他經主管機關指定之文件。」違反者，依同法第38條第2款規定，處20萬元以上200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷衛星廣播電視事業許可，並註銷衛星廣播電視事業執照或撤銷境外衛星廣播電視事業分公司或代理商之許可。
⒉次按99年4月16日通傳播字第09948014850號令修正發布之
國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點第
2點第3款規定：「本會處理裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表（以下簡稱評量表，表一：廣播事業適用、表
二：電視事業適用）及違法等級及罰鍰額度參考表（表三），適用於依衛廣法第36條至第38條或第40條裁處罰鍰之案件。」同處理要點第5點規定：「主管業務單位於適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項（依電視事業適用之罰鍰案件額度參考表所載，其考量項目包括：違法情節、事業2年內受裁處次數及行政罰法第18條第1項所定之情事等）並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表（表三），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。」同處理要點第7點規定：「本要點適用於違法行為日發生於00年0月0日後之案件。」裁量基準表係行政機關於法定法律效果範圍內，為機關內部處理相同類型裁罰案件所訂定之裁量基準，惟其僅屬裁量基準，至於裁處罰鍰額度仍必須衡量個案情狀加以審酌加減及擴張。而罰鍰額度之酌科，行政罰法第18條基於憲法法治國原則下之比例原則及平等原則定有明文，使行政機關受到立法者之授權，就罰鍰額度之決定，有個案酌科之空間。
⒊按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行
政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」爰被告於上揭評量表（表二：電視事業適用）明定，裁處罰鍰，於其他判斷因素下，得考量下列情事，為加重或減輕其罰鍰：1.有無將節目、廣告做適當修正。2.一行為違反數個行政法上義務。3.行為應受責難程度及所生影響。4.違反行政法上義務所得之利益。5.受處罰者之資力。經查，本件評量表所採計之10分普通等級，依其說明欄，係就違反衛廣法第13條第1項構成要件：「（事業營運計畫）變更內容未依規定申准」所採計之基礎等級，即一般、典型之事業營運計畫變更未經主管機關許可之案件，於評量表中原則均採計最輕10分之普通等級，此並未作違法「程度」之評價；惟具體個案情況如違法情節較為嚴重、行為故意或過失程度較高等應受責難程度或所生影響較大等因素，行政機關應依行政罰法第18條第1項為裁處罰鍰之審酌，並加以說理。
⒋是以，被告除基於本件係事業營運計畫變更內容未依規定申
准情形，採計普通等級10分外，並依行政罰法第18條第1項規定，於評量表所定其他判斷因素之事實部分敘明：「該頻道自100年1月至6月播出韓國節目比率平均超過90％，已明顯超過94年換照資料所載非本國節目占20％，按其行為應受責難程度加計12分。」合計總分22分，並經被告委員會議決議，東森戲劇台頻道因違反衛廣法第13條第1項規定，依衛廣法第38條第2款規定處罰60萬元，係衡諸上揭立法意旨而為適法處理，故被告100年9月30日通傳營字第10000428
420號裁處書並無違誤。⒌承上，本件被告核處東森戲劇台涉違反營運計畫書事，原告
不服訴願決定而提起行政訴訟，嗣本院於前審審理期間，函請被告提供原處分卷相關資料，為能依限提供資料過院，復以檢附文件繁多，未察誤附內部作業業務單位原草擬具之建議分數及罰鍰金額（調整前之違法行為評量表，受責難程度加計10分之罰鍰建議係內部參考之用，尚未經被告提送委員會議審議），致有前揭最高行政法院要求再行檢視訴願卷所附之違法行為評量表（訴願卷所附係調整後之違法行為評量表，受責難程度加計12分，嗣經被告提送委員會議審議，並經委員會議決議。）之情形。另本件於100年11月至102年2月間之前審雙方爭訟之攻防過程中，由兩造所遞交之書狀及本院前審5次之言詞辯論庭筆錄得知，承審法官及當事人雙方均明確認知東森戲劇台違法受責難程度係加計12分，此節尚不影響裁處事實之本質。
㈧綜上所述，並聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
四、本造兩造之爭點為：（一）上開節目比例中「(C)長程5-6年：希望能達到80%（本國）與20%（非本國）節目比例為最高目標」是否為衛廣法第13條第1項之「營運計畫」？或僅為原告之願景？（二）若為營運計畫則原告東森戲劇台頻道100年1月至6月播出外國（韓國）節目比率超逾90%是否屬營運計畫變更？（三）原處分裁罰有無違誤？（四）原處分有無違反法律保留原則？
五、本院判斷如下：
（一）按「申請節目供應者之營運計畫應載明下列事項︰一、預定供應之服務經營者、有線廣播電視系統經營者(包括有線電視節目播送系統)或無線廣播電視電台之名稱。二、使用衛星之名稱、國籍、頻率、轉頻器、頻道數目及其信號涵蓋範圍。三、開播時程。四、節目。五、收費標準及計算方式。六、其他經主管機關指定之事項。」、「（第
1項）申請書及營運計畫內容於獲得許可後有變更時，衛星廣播電視事業應向主管機關為變更之申請。」、「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上2百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照或撤銷境外衛星廣播電視事業分公司或代理商之許可︰……二、未依第13條第1項規定申准，擅自變更者。……」衛廣法第8條、第13條第1項前段及第38條第2款定有明文。
（二）經查：1.原告東森戲劇台94年3月4日之「申請衛星廣播電視節目供應者證照換發相關要件」，嗣經被告核可之營運計畫書中「二、營運計畫內容」、「（四）節目企畫及製作」之「3.未來六年之逐項具體計畫與時程」項下載明「(4)本國節目與非本國節目比例：A.未來六年將本國節目與非本國節目比例設定為：(A)短程1-2年：60%（本國）與40%（非本國）節目比例。(B)中程3-4年：70%（本國）與30%（非本國）節目比例。(C)長程5-6年：
希望能達到80%（本國）與20%（非本國）節目比例為最高目標。(5)具台灣特色、國家形象、本土優質節目的製播（報導）比例：目前戲劇台播出較具台灣特色、國家形象、本土優質節目的比例約佔50%，未來隨著自製戲劇的增加及金鐘系列的經營，未來1-2年將比例增加為60%、3-4年增加為70%、5-6年將能達到80%的比例目標……」；2.被告嗣核准原告之東森戲劇台頻道衛星廣播事業執照換發（執照有限期限94年8月1日起至100年8月2日止），原告在上開獲核准換發執照有效期限內，並未以書面申請變更上開營運計畫，嗣被告查獲原告之東森戲劇台頻道第6年後期（即100年1月至6月）實際播出內容所佔非本國節目比例，僅韓國節目平均達90%；3.另100年
1月至8月原告東森戲劇台外國節目之製播比率則達97.56%等事實，為兩造所不爭執，並有兩造提出之營運計畫書（見前審卷第121頁）及原告自行統計資料（見前審卷第
222頁）可查，堪認為真實。
（三）原告雖主張：上開營運計畫書中，用「希望」、「最高目標」等字句，未載及任何具體節目，係原告之願景說明，非屬原告承諾達成之事項，且因衛星電視頻道之經營競爭激烈且市場瞬息萬變，原告就本國節目及非本國節目之製播比例，須隨時因應市場狀況及觀眾喜好而調整，縱東森戲劇台之實際營運無法達到原所希望達成之最高目標，惟此僅係原告期望之願景無法實現，並非可謂原告擅自為營運計畫之變更云云。然查：
1.按「（第1項）申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及『營運計畫』，向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運。」「（第4項）主管機關應就衛星廣播電視事業所提出之營運計畫執行情形，每二年評鑑一次。（第5項）前項評鑑結果未達營運計畫且得改正者，主管機關應通知限期改正；其無法改正，主管機關應撤銷衛星廣播電視許可，並註銷衛星廣播電視事業執照。」衛廣法第6條第1項、第4項、第5項分別定有明文。再參照前開衛廣法第8條第4款規定「節目」係屬「法定」「應記載之營運計畫」內容可知，衛廣法第13條第1項所指之「營運計畫內容」即包括業者於申請換照時之節目。職是，本件原告提出東森戲劇台94年3月4日之「申請衛星廣播電視節目供應者證照換發相關要件」中，營運計畫書「二、營運計畫內容……節目企畫及製作……（4）本國節目與非本國節目比例：……(C)長程5-6年：希望能達到80%（本國）與20%（非本國）節目比例為最高目標。」參照上開說明，核自屬衛廣法第13條第1項之「營運計畫內容」。
2.原告上開營運計畫書中，本國節目比例後，緊接載明「……(5)具台灣特色、國家形象、本土優質節目的製播（報導）比例：目前戲劇台播出較具台灣特色、國家形象、本土優質節目的比例約佔50%，未來隨著自製戲劇的增加及金鐘系列的經營，未來1-2年將比例增加為60%、3-4年增加為70%、5-6年將能達到80%的比例目標……」等語（見前審卷第153頁反面）。已經明確載明本土優質節目的比例……5-6年將能達到80%的比例目標，已非屬原告所指稱之「願景」或「期待」而已。
3.且查該營運計畫內容，於節目企畫及製作項下之頻道節目規畫記載，略以長程為累積多年製播優勢，增加自製戲劇比例，更運用自製戲劇的版權優勢，配合在世界各地的傳播網，提供海外華人觀看，奠定東森戲劇的優質品牌等語（見前審卷第153頁正面），足證原告營運計畫，係以朝自製節目為主之發展方向為擘畫，並設定期（6年）間逐年提高播出本國節目至一定比例，核屬原告製播節目規畫重要部分。
4.因此，依上開原告提出營運計畫內容可知，「於5-6年（按即98年8月至100年8月）將能達到80%的比例目標」等語，顯非僅原告主張之願景等語，應足證明。本件本國節目比例為原告營運計畫之一部，則原告是否有「承諾達成」，則非所問。是原告主張：系爭營運計畫中上開計畫，僅是願景，原告未承諾達成，原處分違法云云，即不可採。
5.綜上，足見原告此部分之主張，不足採信。
（四）原告又主張：被告在100年度前未曾決議本國與外國節目規畫之比例，自不能認原告有「變更」營運計畫云云。然查：
1.有關營運計畫所載事項之內容涵括事項之型態多樣，重點亦各不相同。除頻道名稱、預定刊播之平台等基礎事實資訊，以及訊號載具與傳輸方式等可歸屬客觀之事實性資訊外，其中有關本件「節目規畫」，乃指頻道經營理念與定位、節目編排與時段、製播流程與品質管理節目企劃與節目分級、節目製播標準與設備資源等事項。因此，「節目」項目係代表頻道自我定位，落實至節目與排播，其性質不僅係為衛星廣播電視業者向主管機關陳述之營運規畫與節目編排之自我管理，更為主管機關審酌衛星廣播電視業者進行申設、換照以及評鑑之重要審查依據，故「節目」及節目排播若與營運計畫有重大不同，依衛廣法第13條第
1項規定，原告等衛星電視業者，即負有向主管機關即被告申報變更義務，應先敘明。
2.查原告之東森戲劇台頻道第6年後期（即100年1月至6月）實際播出內容所佔非本國節目比例，僅韓國（外國）節目平均即高達90%，核與原告提出之系爭營運計畫一部分，即原告規畫之發展方向（即原告營運計畫第65頁所載
(C)長程5-6年：希望能達到80%（本國）與20%（非本國）節目比例為最高目標）已經完全背離。
3.再參照原告自行提出之94年迄99年間原告東森戲劇台頻道外國節目比率（見前審卷第222頁），均在50%至70%間，顯然亦超出原告營運計畫一部，即與其規畫之發展方向之「中程3-4年：30%（非本國）節目比例」或「短程1-
2年：40%（非本國）節目比例」之具體計畫比例設定，亦相距甚遠。又查：本件原告自承本件韓國（外國）節目與本件節目之比例，「須隨時因應市場狀況及觀眾喜好而調整」；再對照原告自行製作提出之外國節目比例表，可知本件原告東森戲劇台頻道第6年後期（即100年1月至
6月）播出韓國節目高達90%，與之前年度外國節目比例相較，已大幅變動，與原預計之外國本件節目製播比例完全相反，顯然非屬節目製播執行率與期望值之落差，或衛廣法第6條第5項規定評鑑「未達營運計畫」之範疇。另查：本件原告亦自承「隨時因應市場狀況及觀眾喜好而調整」本件韓國（外國）節目與本件節目之比例等語。
4.綜上，被告因而認定（二）原告東森戲劇台頻道100年1月至6月播出外國（韓國）節目比率超逾90%，屬衛廣法第13條第1項之營運計畫變更，自屬有據。
5.承前所述，原告之東森戲劇台頻道，依據前開衛廣法第13條規定，原則均應依其營運計畫書所載事項進行營運規畫與自我管理；又因衛星廣播電視節目編排質量，實務運作上所涉之層面繁複多元，且如原告所稱衛星電視頻道之經營競爭激烈且市場瞬息萬變，就節目編排質量上，本國節目及非本國節目之製播比例，須隨時因應市場狀況及觀眾喜好而調整。因此，原告之東森戲劇台頻道等業者，在衛星廣播電視節目編排質量，若未有嚴重逸脫頻道設立理念，或致生營運方向與營運計畫產生重大扞格或嚴重相背離之情況下，確實應予原告等頻道業一定之調整空間，不能逕認頻道日常營運事項之任何變動，均為「變更營運計畫」之嚴厲拘束狀態，並據以要求依衛廣法第13條申請營運計畫變更。因此，被告主張本件考量衛廣法乃促進衛星廣播電視正常發展及確保公眾視聽權益下，一定程度授權由主管機關即被告針對衛星廣播電視產業政策規管方向，就具體個案進行總體判斷與選擇之裁量，以確保行政作為可因時制宜，並綜合考量衡平政策目標與管制效能及頻道規管措施促進公益擴大化等因素後，方能判斷是否有「變更營運計畫」之行為。
6.另查：本件被告主張原處分已經審酌原告經營實務事態，即原告之東森戲劇台頻道第6年後期（即100年1月至6月）實際播出內容所佔非本國節目比例，僅韓國（外國）節目平均即高達90%，核與原告提出之系爭營運計畫完全相背等情，嗣經由被告100年12月21日第459次委員會議審議通過之專業判斷，認本件原告之東森戲劇台頻道100年1月至6月，實際播出韓國（外國）節目平均比例已達「變更營運計畫」之範疇，而未申報獲得許可等語，即屬有據。又原告之東森戲劇台頻道，自94年度換照起外國節目比例從未低於51%，此有原告製作被告不爭執之比例表（見前審卷第222頁）可查。因此，被告主張本件審酌前開原告經營實務事態，並未認前開年度原告有違反衛廣法第13條第1項「變更營運計畫」之範疇等語，並非無據。
7.至衛廣法及其施行細則，有無規範本國節目與外國節目比率，本件被告未對原告東森戲劇台頻道決議或核定本國節目與外國節目比率，自核均與原告是否有本件違章事實無關；又原告指稱換照處分及衛廣法第8條「節目」內容，均為主管機關裁量之事項，足證主管機關應為實質審查而非形式審查等語，核與本件認定原告有否變更營運計畫等爭點無涉，均併此敘明。
8.綜上，足見原告此部分之主張，洵非可採。
（五）原告再主張：於二年定期評鑑時已申請變更營運計畫，並經被告評鑑合格而許可云云。惟查：
1.評鑑制度係主管機關依衛廣法第6條第4項規定對衛星廣播電視業者營運計畫之執行情形實施評核監理，與衛星廣播電視業者依衛廣法第13條第1項及同法施行細則第8條第1項規定，申請營運計畫變更，其性質不同，實施之程序與應檢附之文件亦不同，係屬二事。
2.又原告於98年10月30日所提出之東森戲劇台頻道評鑑資料，係針對96年8月至98年8月期間之營運計畫執行情形提出說明，其中頻道節目編排策略、東森戲劇台收視概況呈現之節目排播、平均收視點數，核均非前述「營運計畫變更」之申請，被告亦未依衛廣法第13條規定予以許可，而原告於該評鑑資料第34頁節目內容，與規畫符合營運計畫內容或變更後之營運計畫內容項目中並記明，目前該頻道排播之節目內容以戲劇節目為主，與營運計畫內容吻合未行變更，故本件原告營運計畫並未申請變更，被告亦未許可。
3.綜上，足見原告此部分之主張，並非可採。
（六）原告復主張：被告就原告之東森戲劇台前於96年及98年間曾進行頻道評鑑，就該台實際播映節目內容是否符合營運計畫內容為實質審查，經被告實質審查，二次評鑑結果均為「合格」，並未曾指摘原告營運情形有與營運計畫內容不符之情事，亦未曾就東森戲劇台之本國與非本國節目比例未達成94年營運計畫所設目標乙節，要求原告改正，因此被告事後以原處分認原告東森戲劇台之節目比例不符營運計畫，有嚴重違反行政自我拘束原則之違法云云。然查：
1.按衛廣法第6條第4項及第5項規定：「主管機關應就衛星廣播電視事業所提出之營運計畫執行情形，每二年評鑑一次。前項評鑑結果未達營運計畫且得改正者，主管機關應通知限期改正；其無法改正，主管機關應撤銷衛星廣播電視許可，並註銷衛星廣播電視事業執照。」因此。衛星廣播電視業者接受評鑑，僅有「已達營運計畫」與「未達營運計畫」兩種態樣，至於被告依前開法令每二年之固定評鑑項目高達20項，其中節目規畫、製播之評鑑僅為其中之12項，至評鑑「合格」與否，係以所有評鑑項目分數加總平均達60分合格等情，亦據被告提出原告96年、98年之二次定期評鑑資料（見前審卷第232頁至第364頁）可證。而原處分以原告實際變更原經被告核可之營運計畫，而未向被告申請，而認為原告違反衛廣法第13條第1項規定、爰依第38條第2款規定裁處，核與被告前依衛廣法第6條第4項對原告為整體綜合平均之評鑑（每二年一次），本分屬二事。換言之，被告對頻道業，每兩年度之定期評鑑與本件原處分所依據之事實、期間及法律規定均不相同，兩者之間並無關連。定期評鑑「合格」，並非謂原告毫無缺失，或無須按該營運計畫繼續、確實執行，更非代表被告對於原告營運計畫未經許可而有實際變更之情形不得調查、裁處。
2.被告對原告東森戲劇台①96年度定期評鑑係針對94年8月至96年8月期間，評估東森戲劇台頻道之營運計畫執行情形，其中原告東森戲劇台當時實際播放內容之非本國節目比率，雖有94年經被告許可之營運計畫短程比率有部分落差，但被告考量上開2年期間嗣經換照，部分節目尚待購入與安排播送，尚可給予業者即原告調整機會，並觀察其後續節目排播情形，視其是否依其營運計畫書進行營運，乃併同其他事項命「限期改正」而評鑑合格。②98年度定期評鑑係針對96年8月至98年8月期間，該次定期評鑑之重點落在消費資訊節目之杜絕、節目重播率等，而最後評鑑結果為「合格」，至於原告98年10月28日評鑑項目資料說明第11頁所載年度戲劇節目排播量，韓國節目播放比率雖較94至96年間為高，惟考量該部分執行情形與94年換照資料所載中程30%（非本國）節目比率相較，亦尚未呈現明顯、較大之落差等事實，亦有被告97年8月6日通傳營字第09741053850號函（見前審卷第232頁）、被告99年11月8日通傳通訊字第09941072580號函（見前審卷第30
0頁），及被告提出原告提出之評鑑說明資料等在卷可查，自足認為真實。
3.從上可知，被告對原告東森戲劇台所為二次定期評鑑，乃被告以主管機關地位，就頻道定位、節目排播、時段規畫、品質管理、客訴與申訴制度之建立以及人力安排等等項目，以原告東森戲劇台於兩年期間之整體性表現，評估其營運計畫整體之執行情形，並且配合該等期間我國衛星頻道產業政策之監理重點實施評鑑作業，從而被告主張並非「評鑑合格（就所有評鑑項目之分數加總，平均後達合格門檻60分之謂）」即代表被告同意或認可原告東森戲劇台過去兩年期間業者之所有營運情形。因此原告主張被告對原告之定期「評鑑合格」，自非認定原告（被定期評鑑人）亳無缺失，更非容認原告無須依照經許可之營運計畫繼續、確實執行，亦不能認被告對原告變更營運計畫未經許可予以容認，而以行政自我拘束原則，禁止被告嗣後為調查、裁處。
4.足見原告此部分之主張，委無足採。
（七）原告另主張：原處分以原告東森戲劇台播出韓國節目比率偏高為由開罰，並無法律或法律授權之法規命令依據，違反法律保留原則云云。然查：本件原告乃變更營運計畫未經申請被告許可而違章，與原告之東森戲劇台播出韓國（外國）節目與本國節目間之比例問題無涉，從而原告主張無法律授權之法規命令為依據，即認定原告違章並予裁罰云云，自有誤會，自不足採。
（八）本件原處分處原告罰鍰60萬元並無違誤：
1.按99年4月16日通傳播字第09948014850號令修正發布之國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點第2點第3款規定：「本會處理裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表（以下簡稱評量表，表一：廣播事業適用、表二：電視事業適用）及違法等級及罰鍰額度參考表（表三），適用於依衛廣法第36條至第38條或第40條裁處罰鍰之案件。」同處理要點第5點規定：「主管業務單位於適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項（依電視事業適用之罰鍰案件額度參考表所載，其考量項目包括：違法情節、事業2年內受裁處次數及行政罰法第18條第1項所定之情事等）並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表（表三），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。」同處理要點第7點規定：「本要點適用於違法行為日發生於00年0月0日後之案件。」
2.次按行政機關為行使法律所授與裁量權，除在遵循法律授權目的及範圍內實踐具體個案正義外，尚須顧及法律適用的一致性，符合平等對待原則，乃訂頒行政裁量準則作為行使裁量權準則，非法律所不許。被告為通訊傳播相關法令事件取締及處分的主管機關，系爭處理要點，對於違反衛廣法第38條第2項裁罰案件，在法定裁罰金額範圍內，將違法等級分為10級，以評量積分決定等級，依等級不同而異其對應的罰鍰額度，並參以主管業務單位審酌違法相關情狀所為分數及罰鍰金額的建議，而評量積分係依違規情節或營運型態加以分類、區分普通及嚴重程度訂定違法行為評量表，適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表，擬具適當罰鍰建議，提請委員會議審議。核係為利不同案件同一違規情事，得適用相同裁罰原則，所為細節性、技術性的規定，客觀合理，被告援用為裁罰基準，本院予以尊重。
3.又按裁量基準表係行政機關於法定法律效果範圍內，為機關內部處理相同類型裁罰案件所訂定之裁量基準，惟其僅屬裁量基準，至於裁處罰鍰額度仍必須衡量個案情狀加以審酌加減及擴張。而罰鍰額度之酌科，行政罰法第18條基於憲法法治國原則下之比例原則及平等原則定有明文，使行政機關受到立法者之授權，就罰鍰額度之決定，有個案酌科之空間。另行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」爰被告於上揭評量表（表二：電視事業適用）明定，裁處罰鍰，於其他判斷因素下，得考量下列情事，為加重或減輕其罰鍰：1.有無將節目、廣告做適當修正。2.一行為違反數個行政法上義務。3.行為應受責難程度及所生影響。4.違反行政法上義務所得之利益。5.受處罰者之資力。而系爭評量表所採計之10分普通等級，依其說明欄，係就違反衛廣法第13條第1項構成要件：「（事業營運計畫）變更內容未依規定申准」所採計之基礎等級，即一般、典型之事業營運計畫變更未經主管機關許可之案件，於評量表中原則均採計最輕10分之普通等級，此並未作違法「程度」之評價；惟具體個案情況如違法情節較為嚴重、行為故意或過失程度較高等應受責難程度或所生影響較大等因素，行政機關應依行政罰法第18條第1項為裁處罰鍰之審酌，並加以說理。
4.經查：本件之東森戲劇台頻道，100年1月至6月間實際播出韓國（外國）節目平均比例已達90%屬「變更營運計畫」之範疇，而原告未經向被告申請獲得許可，違反衛廣法第13條第1項規定，其違章事證明確，被告自得依衛廣法第38條第2款規定為裁罰。次查：本件被告就原告東森戲劇台頻道之違法情節，依系爭處理要點所附之違法行為評量表（表二：電視事業適用），除基於本件係事業營運計畫變更內容未依規定申准情形，採計普通等級10分外，並依行政罰法第18條第1項規定，於評量表所定其他判斷因素之事實部分敘明：「該頻道自100年1月至6月播出韓國節目比率平均超過90％，已明顯超過94年換照資料所載非本國節目占20％，按其行為應受責難程度加計12分。
」等語，合計總分22分（見本院卷第30頁至第31頁），再按被告裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表（表三：違法等級及罰鍰額度）（見本院卷第32頁），裁處原告罰鍰60萬元，參照上開說明，經核並無不合，並未違反法律保留原則。是原告主張：然縱使本件原告違反衛廣法第13條第1項規定，被告已基於同一原因事實評價原告為「普通級」採計10分，本件原告既無具有行政或法律可非難性之行為，被告裁罰時豈可再次判斷原告有「其他判斷因素」而再加計12分？足見原處分違反法律保留原則云云，並非可採。
5.至前審判決引為認定事實依據之原處分裁罰原告之違法行為評量表（見前審卷第400頁以下）（被告答辯狀所附卷宗第24頁以下），其「考量項目」欄中（三）「其他判斷因素」係載：「加10分（1-15分）事實：該頻道自100年
1月至6月播出韓國節目比率平均超過90％，已明顯超過94年換照資料所載非本國節目佔20％，按其行為應受責難程度加計10分」（見前審卷第403頁），乃係被告未察誤附內部作業業務單位原草擬具之建議分數及罰鍰金額（調整前之違法行為評量表，受責難程度加計10分之罰鍰建議係內部參考之用，尚未經被告提送委員會議審議），業據被告以行政訴訟補充答辯狀陳明在卷（見本院卷第28頁反面）；而訴願卷所附係調整後之違法行為評量表，受責難程度加計12分，嗣經被告提送委員會議審議，並經委員會議決議，亦據被告以行政訴訟補充答辯狀陳明在卷（見本院卷第28頁反面），實為本件之違法行為評量表。另原告於行政訴訟起訴狀第9頁載明：「……是以，原處分機關縱使認定原告有前述違法情事，則既已依評量表之考量項目（一）之『前揭變更內容未依規定申准』規定採計10分，即不能重複根據同一原因事實，另依考量項目（三）之『其他判斷因素』規定採計12分。……」等語（見前審卷第19頁）；被告於行政訴訟答辯狀第8頁載明：「……是以，被告機關除基於本案係事業營運計畫變更內容未依規定申准情形，採計普通等級10分外，並依行政罰法第18條第1項規定，於評量表所定其他判斷因素之事實部分敘明：『該頻道自100年1月至6月播出韓國節目比率平均超過90％，已明顯超過94年換照資料所載非本國節目占20％，按其行為應受責難程度加計12分。』加計積分，故此，並無重複評價採計積分，亦未違反一事不二罰之原則。……」等語（見前審卷第69頁反面）。足見兩造明確認知原告所經營之東森戲劇台違法受責難程度係加計12分，況此節尚不影響裁處事實之本質，併此敘明。
六、綜上，本件原告所經營之東森戲劇台，於第6年後期，即10
0年1月至6月間，實際播出內容所佔非本國節目比例，僅韓國節目平均達90%，變更94年換照時獲被告許可之營運計畫內容，而未申請被告許可，被告認原告違反衛廣法第13條第1項，乃依行政罰法第42條規定，請原告陳述意見後，並審酌行政罰法第18條情事，依衛廣法第38條第2款規定，裁處原告60萬元罰鍰之原處分，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告仍執前詞訴請撤銷如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年8月6日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官王立杰
法官陳鴻斌法官許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年8月6日
書記官林淑盈