裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第599號判決
裁判日期：民國97年10月30日
裁判案由：優惠存款
臺北高等行政法院判決
97年度訴字第599號原告甲○○被告 銓敘部 代表人乙○○部長）住同訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年12月25日96公審決字第0746號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告原係財政部秘書，前經被告以民國（下同）
94年4月6日部退二字第0942489304號函重行審定，核定自
94年2月2日退休生效並支領月退休金。嗣被告以96年9月29日部退管一字第0962843922號函（下稱系爭處分）依增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3點之1規定，核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為新臺幣（下同）920,934元。原告不服，提起復審，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈復審決定及原處分不利於原告部分均撤銷。
⒉被告應作准予原告優惠存款金額回復為1,597,400元之處分。
⒊被告另應作成准予原告軍職年資領有一年排長職務主管加給2000元併入公式計算之處分。
⒋訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈請求判決駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告依公保優存要點第3點之1之規定，核算原告於公保養老給付優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額920,934元，是否適法?㈠原告主張之理由：
⒈被告依公保優存要點，以及公務人員退休所得合現化改革
方案宣導講習資料（附件2、3）之計算公式及核定如下：（本俸/月+專業加給平均數+主管職務加給+年終工作獎金/月）×94%－（退休金/月+年終慰問金/日）=每月優存利息。（每月優存利息×12）÷18%=優存金額。即（44375+27310+0+9503）×94%－（57270+5214）=13,814每月優存利息。（13814×12）÷18=920,934元（優存金額）⒉查原告經被告審定退休年資為33年7個月，該退休年資中
含1年多之軍職，其中1年任職少尉排長（附件1退伍證明書），領有主管職務加給，依上述要點附件宣導講習資料第26頁所載「本方案實施前已退休人員…（3）於公務生涯中…曾任3年以下支領主管職務加給（含代理主管）職務者，依其核定之退休等級，按其主管加管之定額之半數計算主管職務加給。」⒊被告核定原告退休等級為薦任第9職等年功俸6級，又核定
退休年資為33年7個月，當中含有軍職年資領有1年排長職務主管加給，均經被告審定在案。被告自應將該主管加給2,000元（曾任3年以下者減半）計入上述公式：（44375+27310+2000+9503）×94%－（57270+5214）=15,713元（每月優存利息）。（15713×12）÷18%=1,047,533元（優存金額），優存金額應增加126,599元，被告原核定未將該主管加給予計入，即有未合。
⒋被告97年3月28日部退二字第0972925003號答辯略以原告
雖曾任軍職主管職務，並領有主管加給，惟未依公務人員俸給法規定支領主管加給，自不得列入計算云云。查原告軍職年資既已計入公務員年資，乃明確審定之事實，軍職主管加給自應一併列計，始名實相符，詎被告竟予切割，欠缺合理性預量，有失公平及違反公平原則，被告上述答辯是表示須另向國防部處理，似無此理。況公保養老給付依繳付保險費屆滿年限，請領保險給付金額，與俸給法何干。
⒌原告94年2月2日退休生效，94年4月6日重行審定確定，95
年1月17日增訂公保優惠存款要點第3點之1，95年2月16日施行。上開增訂規定應不得適用於該規定生效前業已終結之事實，及法律關係，亦即不得對已審定確定之退休人員予以追溯適用，況其增訂之行政命令是否有效，頗有爭議。其造成損害退休人員之財產損害甚鉅，屬法律保留範圍，方可施行。惟被告一意孤行，淪為政治選舉之操作工具，拿退休人員當祭品，違法違憲之行為，不言可喻。
⒍18%優惠存款84年7月1日已廢止，代替的是84年7月1日起
實施之退休金新制，新制退休金基數為本俸加1倍，退休給與提高很多，因此之故，84年7月1日起取消18%優惠存款，亦即18%優惠存款本質上為退休金之一環，被告以早期之「福利措施」並論，顯與新制退休金之立法意旨不合。
㈡被告主張之理由：
⒈查公保優存要點第3點之1規定：「（第1項）支領月退休
金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；……。（第7項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。……。（第8項）前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；……。」本案原告係於94年2月2日自財政部退休並支領月退休金人員，故本部前開96年9月29日部退管一字第0962843922號函，核算原告優惠存款期滿後得辦理續存之總額，於法並無違誤。
⒉原告主張其曾服義務役期間，曾任少尉排長職務，領有主
管職務加給，其現職待遇計算內涵中應依原告退休等級薦任第九職等，加計主管職務加給定額之半數2,000元一節，玆說明如下：
⑴查公保優存要點第3點之1第6項第2款規定：「最後在職
同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：……2、申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較有利者所計算之主管職務加給：（1）自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。……（2）曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額2000元主管職務加給，每增加一職等增給500元，最高增至簡任第十四職等定額為6500元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。」準此，退休公務人員公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額之核算公式中，其最後在職同等級人員現職待遇中主管職務加給之計列，必須以「依公務人員俸給法」相關規定支領主管職務加給為要件。
⑵原告軍職年資中，自59年7月至60年7月雖曾任陸軍步兵
少尉排長職務並領有主管職務加給，惟並未依公務人員俸給法相關規定所支領之主管職務加給，依上開規定，自不得列入現職待遇計算內涵中主管職務加給計算。
理由
一、本件被告代表人原為 朱武獻 ，嗣於97年5月20日由乙○○接任，其聲請承受訴訟，核無不合，應予准許；又按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第
1項定有明文，惟原告訴之聲明第3項請求「被告另應作成准予原告軍職年資領有一年排長職務主管加給2000元併入公式計算之處分」，核屬原告本件起訴後所追加之課予義務訴訟，依上揭法條規定，應先向被告申請，再經訴願前置程序處理，始得起訴。此部分原告之訴既未經申請及訴願前置程序處理即予以起訴，與法未合，本應以裁定駁回，惟為審慎及避免卷宗割裂，一併與本件訴訟訴以判決駁回之，合先敘明。
二、按公保優存要點第3點之1第1項規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比．．．。」同要點第7項規定：「本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。
．．．。」及同條第8項規定：「前項人員每月退休所得超過依第一項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比．．
．。」對於本點規定實施前已退休並支領月退休金之公務人員，於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額已有明定。
三、查原告原係財政部秘書，前經被告以94年4月6日部退二字第0942489304號函重行審定，核定自94年2月2日退休生效並支領月退休金。嗣被告以系爭處分依增訂退休公務人員公保優存要點第3點之1規定，核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為920,934元。原告不服，提起復審，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟之事實，有原告退休（職）事實表及月退休金證書、被告94年4月6日部退二字第0942489340號函、系爭處分及復審申請書等，各附原處分卷足稽。兩造主張之事實、理由及陳述，有如上述整理，雙方主要爭執在：被告依公保優存要點第3點之1之規定，核算原告於公保養老給付優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額920,934元，是否適法?
四、經查：㈠本件原告係於94年2月2日自財政部自願退休，並經核定原
告自94年2月2日退休生效並支領月退休金之退休人員，有被告94年1月7日部退二字第0942454700號函及94年4月6日部退二字第0942489340號重行審定函附原處分卷足稽。是原告係於94年2月2日自財政部退休且支領月退休金之公務人員，並於同日依當時公保優存要點規定，以其按退撫新制施行前年資核給之公保養老給付金額1,597,400元存入臺灣銀行股份有限公司南門分公司，至96年8月26日期滿，洵堪認定。故被告以96年9月29日部退管一字第0962843922號函即系爭處分函，依增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點即公保優存要點第3點之1規定，核算其公保養老給付優存期滿後得辦理續存之最高金額，於法自屬有據。
㈡原告訴稱其於94年2月2日退休生效，94年4月6日重行審
定確定，95年1月17日始增訂公保優惠存款要點第3點之1，並於95年2月16日施行，上開增訂規定應不得適用於該規定生效前業已終結之事實及法律關係，亦即不得對已審定確定之退休人員予以追溯適用，況其增訂之行政命令是否有效，頗有爭議。其造成損害退休人員之財產損害甚鉅，違反法律保留及不得回溯適用原則等語。
⒈關於違反法律保留原則部分：
⑴按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院
法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」；對於學校退休教職員部分，另由行政院於64年2月3日以台64財字第989號令訂定發布本件公保給付優存要點6點後開辦。
⑵按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，
與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留。是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。（最高行政法院93年度判字第78號、95年度判字第1902號判決意旨參考）。
⑶又，優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政
策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，此種基於情勢變更原則所做之要點修正，難謂被告上開系爭處分與中央法規標準法第5條及同法第6條之規定有違，自無違法律保留及依法行政原則可言。
⒉關於法令不溯及既往部分：
⑴按中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲
請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」即所謂「從新從優」原則，惟係指於機關受理「人民申請許可」案件之處理程序「尚未終結前」，據以准許之法規有所變更，始有適用。本件尚非原告依法申請許可之案件，自與中央法規標準法第18條規定無涉。
⑵又，本件行政主管機關係依現實社會經濟狀況、財政收
支情形及社會公平，調整政府日後之給付優惠存款利息範圍，此一給付並未影響已退休教職人員既已取得之優惠存款利息。而公務人員以其所具之前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休人員或將來辦理退休人員，無論首次辦理或換約續存，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款，均應受相同之規範。本於退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息。換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿與臺灣銀行換約時，始適用修正要點，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，故修正要點係往後生效並無溯及既往，自無違反不溯及既往原則，亦無違反中央法規標準法第18條後段之規定。
⒊從而原告主張被告84年7月1日起取消18%優惠存款，認
為18%優惠存款本質上為退休金之一環，非屬「福利措施」，顯與新制退休金之立法意旨不合，違法違憲等云，要屬誤解法令，難謂可採。系爭處分尚無侵害其財產權、違反比例原則等可言。
㈢至原告另訴稱被告97年3月28日部退二字第0972925003號答
辯略以原告雖曾任軍職主管職務（曾任少尉排長職務），並領有主管加給，惟未依公務人員俸給法規定支領主管加給，自不得列入計算，請求依其現職待遇計算內涵中應依原告退休等級薦任第九職等，加計主管職務加給定額之半數2,000元等語。核屬其訴之聲明第3項課予義務訴訟之請求，其起訴本不合法，前已述及。惟退而言之：
⒈按公保優存要點第3點之1第6項第2款規定：「最後在
職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：……2、申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較有利者所計算之主管職務加給：⑴自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。．．．⑵曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額2000元主管職務加給，每增加一職等增給500元，最高增至簡任第十四職等定額為6500元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。」準此，退休公務人員公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額之核算公式中，其最後在職同等級人員現職待遇中主管職務加給之計列，必須以「依公務人員俸給法」相關規定支領主管職務加給為要件。
⒉查原告軍職年資中，自59年7月至60年7月固曾任陸軍步
兵少尉排長職務並領有主管職務加給（見本院卷第10頁），惟並未依公務人員俸給法相關規定所支領之主管職務加給，依上開規定，自無法列入現職待遇計算內涵中主管職務加給計算。原告主張應予以列計，與法亦有未符，無法准許。
五、綜上，原告所訴委無足採，從而被告核定退休年資，分別為新制施行前任職年資為23年，新制施行後任職年資為10年7月，核定退休年資為33年7個月，並經依據公保優存要點第
3點之1規定，第1項第1款、第6項第1款第1目及第2款第3目、第7項及第8項規定，核計其退休所得上限為94％，其每月退休所得之最高金額為76,316元，扣除月退休金57,287元及1/12之年終慰問金5,215元，其每月得領取之優惠存款利息為13,814元，再以優惠利率年息18％計算，復審人得辦理優惠存款最高金額為920,934元。以原告原優惠存款金額高於得續存優惠存款之最高金額，爰以系爭處分通知原告於上開公保優存要點修正施行後，續存時應按該得續存優惠存款最高金額920,934元辦理，並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞訴請就不利部分撤銷，並令被告作成准原告得辦理優惠存款之公保養老給付金額回復為1,597,400元及另應作成准予原告軍職年資領有一年排長職務主管加給2000元併入公式計算之處分，均無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘主張或陳述，與判決結果無影響，不再一一論述。另原告主張另據考試院已命被告於一個月內重行擬具新方案，在此之前，提請停止訴訟等語，惟未見提出證據以實其說，無以為憑。況擬具新方案，何時通過實施，亦未可知，本件並無停止訴訟之必要，無法准許，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年10月30日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官林文舟
法官許瑞助法官陳鴻斌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年11月3日
書記官陳清容