裁判字號：最高行政法院90年判字第2237號判決
裁判日期：民國90年11月29日
裁判案由：廣播電視法
最高行政法院判決九十年度判字第二二三七號
原告三立影視股份有限公司代表人乙○○被告行政院新聞局代表人 蘇正平 右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十九年一月二十七日台八九訴字第○二七四○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實緣原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視「SET電視台」頻道於八十七年十一月二十日至同年十二月四日競選活動期間於所播送之節目中插播競選廣告（播出時間、節目名稱、插播之競選廣告內容如附表），被告以其違反行為時廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一之規定，乃依同法第四十五條之二規定，以八十八年二月二日（八八）建廣五字第○一七九二號等（如附表）函各處原告罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元）。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、原告所播出之廣告非競選廣告，並未違反公職人選舉罷免法之規定：按所謂競選廣告者，係指以為候選人競選、拉票之目的，於電視、廣播播放之廣告。查原告播出之「民主進步黨－高雄換新衫」等政黨宣傳廣告（詳如附表）並非競選廣告。蓋此等廣告之內容及目的係為各政黨作宣傳，內容係昭告社會大眾各政黨為一優秀政黨，是領導中華民國走向二十一世紀之最佳政黨，目的在於建立各政黨之形象，表彰各政黨之能力，並未有為任何候選人宣傳、拉票、或請求賜票之言詞，純屬一單純之政黨形象廣告，與競選廣告有別，非公職人員選舉罷免法所規範之對象，自無違反公職人員選舉罷免法之情事。是此等廣告僅係一建立政黨形象之廣告，原處分僅以此等廣告之播出時間為競選期間，即認定原告所播出之廣告為競選廣告，顯有不當，應予撤銷。二、原處分認事用法有所違誤，應予撤銷：原告所播出之廣告非競選廣告已於前述，縱認定係屬競選廣告，然原處分認原告有違反廣播電視法第二十九條之一之情形，應準用同法第二十一條第二款規定，依同法第四十五條之二對原告為處分，其於認事用法上仍有違誤，蓋（一）按「廣播電視節目供應事業之設立應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定。」廣播電視法第二十九條之一定有明文。就條文內容以觀之，得準用廣播電視法第二十一條之規定之事項者為「廣播電視節目內容及有關管理事項」部分，並未及於廣告事項，縱原告所播出之廣告為競選廣告，仍無準用同法第二十一條、第二十五條、第十八條及第三十四條之餘地。是既然廣播電視法第二十九條之一並未就廣告事宜為規定，被告依廣播電視法第二十九條之一準用同法第二十一條之規定，而依同法第四十五條之二對原告為處分即屬用法有誤，自應予以撤銷。（二）次按，廣播電視法第二十一條第二款所謂違背「政府法令」係指政府之強行、禁止規定而言。經查公職人員選舉罷免法第五十條之一並非強行規定，而係一宣示性質之法規。縱觀公職人員選舉罷免法全法，就違反該法第五十條之一之行為人並無任何罰則規定可據以為處罰之依據，是公職人員選舉罷免法實係一任意規定，僅具宣示力，自非廣播電視法第二十一條第二款所指之政府法令，原處分據以對原告為行政處分實有未洽，應予撤銷。（三）再按，「除第一項規定外，政黨候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選事競選活動或為候選人宣傳。」公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項定有明文。查１公職人員選舉罷免法第五十條之一係於中華民國八十三年七月十五日增訂發布，其第一項增訂理由在使候選人及政黨得公平競爭，得以平等使用深具影響力之電視媒體競選，特明定選舉委員會須以公費舉辦電視政見發表會或辯論會，其規範對象為各選舉委員會及被指定之無線電台。第二項則明定傳播媒體應為公平公正之報導，其規範對象為廣播電台、無線或有線電視台。第三項則在規範政黨候選人及為「從事競選活動」或「為候選人宣傳」而自行要求於廣播電視託播競選廣告之第三人，並非限制廣播電視業者不得於為他人播送競選廣告，所指第三人並不包括廣播電視業者。是廣播電視業者接受政黨候選人或第三人之委託而為競選廣告之播放，僅係一單純之商業行為，並無違法情事，自亦無公職人員選舉罷免法第五十條之一之適用問題，被告以電視台違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項該當廣播電視法第二十一條第二款規定之「廣播電視節目不得違背政府法令」，其推理上容有誤會，原處分應予撤銷。２再縱認廣播電視業者之單純受託播送之行為仍屬違法，亦僅係為託播行為之政黨候選人或第三人之幫助行為，依學者之見解，除個別法規有明文規定得處罰幫助犯外，行政機關不得逕自對幫助犯為處罰。蓋若對廣播電視業者為處罰，無異於正犯不罰，幫助犯反受懲罰，其用法顯然輕重失衡，難謂適法。故廣播電視業者受他人委託而為播送競選廣告之行為自不得加以處罰。三、原處分違反信賴保護原則，應予撤銷：查於競選期間開始前全國各大電視台即不斷持續播放本廣告，惟均未見主管機關有任何阻止或警告之行為，原告本於信賴認播送本廣告並無違法情事而繼續播送，期間均未接獲主管機關（即被告）之函、令諭原告不得播送本廣告，詎被告竟於選舉過後始為秋後算帳，而對原告處以最高額之罰鍰，其處分顯違政府公信。蓋被告於原告播送本案廣告時並未善盡勸導之責，對各電視台之播送競選廣告之行為視若無睹，至競選結束後始為罰鍰之處分，原告實難甘服，原處分顯違信賴保護原則，應予撤銷。四、原處分與司法院釋字第三六四號牴觸，應予撤銷：（一）按「以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第十一條所保障言論自由之範圍。為保障此項自由，國家應對電波頻率之使用為公平合理之分配，對於人民平等接近使用傳播媒體之權利，亦應在兼顧傳播媒體編輯自由原則下，予以尊重，並均應以法律定之。」司法院釋字第三六四號解釋著有明文。又「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」中華民國憲法第十一條定有明文。又同法第二十三條明定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」顯見言論自由除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。揆諸前開解釋可知，以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第十一條所保障言論自由之範圍，自亦有憲法第二十三條之適用，非有憲法第二十三條規定之情形發生，不得以法律限制之。（二）查競選廣告亦屬意見表達之一種方式，其目的在使候選人得以電子媒體方式將其個人之政見於廣播、電視公開播送，使社會大眾得以共見共聞，並無憲法第二十三條之限制情事發生，自不得以法律加以限制。前開解釋旨在保障人民得平等接近使用傳播媒體之權利，候選人亦屬受保護之範圍，於無憲法第二十三條之情事發生時，自得平等接近使用媒體。經查競選廣告之播送並無憲法第二十三條之情事，自不得以法律限制之，公職人員選舉罷免法第五十條之一之規定有違憲法第二十三條之規定，即屬違憲，自不應予以適用，更遑論據以為處罰之依據，原處分不察，竟以之對原告為處罰，顯有違誤，原處分應予撤銷。五、原處分違反比例原則，應予撤銷：退萬步言，縱認原告有違法情事，應予處罰，然原處分亦有違比例原則之情事。按對人民任何不利之處分，行政權力必需採行最和緩的手段，以侵犯人民權利最小的方式為之，是為比例原則。經查廣播電視法第四十五條之二規定之罰鍰範圍係為三千元以上，三萬元以下，按前開比例原則，原告之法情節僅屬一般，原處分遽採最高額罰鍰對原告為處分，顯有違前開比例原則。按比例原則係行政法中之帝王條款，如有違反即屬違法，是原處分對原告採最高額罰鍰為處分，顯有未洽。六、請撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、廣播電視節目供應事業管理規則於八十九年二月十七日經行政院新聞局怡廣一字第○二三三三號令修正發布，本案原告違規事實及原處分之裁罰，發生於廣播電視節目供應事業管理規則修正公布施行前，是本案應適用修正前之廣播電視節目供應事業管理規則，合先敍明。二、按廣播電視法第二十九條之一規定「廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定」，廣播電視節目供應事業為廣播電視法之管理範疇，殆無疑義。同法第二十一條第二款規定「廣播電視節目內容，不得有違背政府法令之情形。」違反者，依同法第四十五條之二規定得處廣播電視節目供應事業三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。又修正前廣播電視節目供應事業管理規則第十二條規定「廣播節目製作業、電視節目製作業、廣播電視廣告業為無線廣播、電視電臺、有線電視系統及有線電視節目播送系統策劃、製作節目或廣告者，應分別依廣播電視法、有線電視法及其相關法規辦理。三、原告所製播之「set電視台」頻道，於八十七年十一月二十七日十四時播送之節目中插播「民主進步黨－高雄換新衫」、「中國國民黨－再造臺灣、跨越二○○○」競選廣告，經中央選舉委員會認定已違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，其所播出之廣告為競選廣告殆無疑義，自應依廣播電視法第二十九條之一規定準用同法第二十一條之規定，不得有違背政府法令之情形，違反者，則依同法第四十五條之二規定處以罰鍰。四、原告係經被告合法設立之廣播電視節目供應事業，並領有被告核發之節目供應事業許可證，其具節目供應事業之身分，殆無疑義。其所製播之節目內容之管理，自應依廣播電視法第二十九條之一規定準用同法第二十一條之規定，不得有違背政府法令之情形，違反者，則依同法第四十五條之二規定處以罰鍰。被告依法予以核處，認事用法並無違法之處。且廣播電視節目供應事業接受第三人為違法播送行為，並無原告所言正犯及幫助犯之關係。五、被告於八十七年間一再告知業者於競選活動期間及投票日當日勿播出競選廣告，原告均加以漠視，於所製播之頻道中播出競選廣告，經中央選舉委員會認定已違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定。原告違反法律上應有之注意義務，被告加以處分並無違法之處。原告指原處分違反信賴保護原則，實屬無據。六、原告係經被告合法設立之廣播電視節目供應事業，自應注意負其法律上應有之注意義務，對於播出之內容加以審查，不得有違背政府法令之情形。且頻道平等使用，並非謂其即可不受任何限制，任意播出違法之內容。至所言廣電法所指之政府法令係指強行法規而言，更不知依據為何。我國為民主法治國家，依法行政為最高原則，法令未經司法院宣告為違憲無效之前，自有其適用，不容任指違憲而否定其效力。準此，被告處分並無違法之處。七、又查，原告任令競選廣告於競選期間播送，無視被告多次告知而明知故犯，不盡其應盡之社會責任，被告於法定裁量範圍內處以罰鍰，合乎必要性，適當性，比例性，目的與手段間並無違反比例原則。原告對其所製作之節目內容未盡注意之義務，任令該違法節目於有線電視播送系統頻道中播出，顯已違反廣播電視法第二十一條第二款之規定，自應負法律上責任。被告機關依法核處，並無違法。八、綜右論述，原告違反廣播電視法規定之事實甚為明確，被告於認事用法上並無違誤。原告所持理由，實不足採，請駁回原告之訴等語。
理由按廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項，準用廣播電視法第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定，為行為時廣播電視法第二十九條之一所規定。廣播電視節目內容，不得違背反共復國國策或政府法令，復為同法第二十一條第二款所規定。違反者，依同法第四十五條之二規定得處廣播電視節目供應事業三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。又「關於中央公職人員全國不分區及省長、直轄市長選舉，各主管選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道，為候選人及其政黨舉辦二次以上電視政見發表會，每次時間不得少於一小時，受指定之電視台不得拒絕。．．．除依第一項規定外，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳。」公職人員選舉罷免法第五十條之一復定有明文。本件原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視「SET電視台」頻道於八十七年十一月二十日至同年十二月四日競選活動期間於所播送之節目中插播競選廣告（播出時間、節目名稱、插播之競選廣告內容如附表），被告以其違反行為時廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一規定，乃依同法第四十五條之二規定，以八十八年二月二日（八八）建廣五字第○一七九二號等（如附表）函各處原告罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元）。固非無見。惟查：按逾越權限或濫用權力之行政處分以違法論，行為時行政訴訟法第一條第二項定有明文。又法律既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就各案分別為適當之裁罰，此乃法律授權主管機關裁量權之行使。如主管機關未依各案違規之事實情節分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用。依附表所載，被告依前開法條裁罰原告總計有二十六件，播出時間從八十七年十一月二十一日至八十七年十二月四日止，頻道節目分別有一至三個節目，廣告則數分別有一至九則，被告未說明裁量理由，不分頻道節目，廣告則數之多寡，一律各科處最高罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元），與比例原則有違，實為行政裁量權之濫用，於法不合。綜上所述，原告起訴意旨指摘原處分有所違誤之詞，尚堪採信，訴願決定及再訴願決定未予糾正，仍予以維持原處分，亦有未洽，自應由本院將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，由被告另為適當處理。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年十一月二十九日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官徐樹海法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官張雅琴中華民國九十年十二月二十七日