裁判字號：高雄高等行政法院91年訴字第959號判決
裁判日期：民國93年01月09日
裁判案由：廢棄物清理法
高雄高等行政法院判決九十一年度訴字第九五九號
原告良泰資源處理股份有限公司代表人甲○○○被告嘉義縣民雄鄉公所代表人乙○○鄉長訴訟代理人丁○○
丙○○戊○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服嘉義縣政府中華民國九十一年九月六日九一府秘訴字第七三六八九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告於其所有坐落嘉義縣○○鄉○○村○○○段二六三之十號等四筆土地（以下簡稱系爭土地）經營廢輪胎貯存場。該貯存場於民國（下同）八十七年十二月三日發生火警，嗣經被告於九十一年四月十九日上午十一時五分前往稽查，發現其災後廢輪胎殘渣仍置於系爭土地上未清理，影響環境衛生，遂以原告違反廢棄物清理法第十一條第一款規定，據以依同法第五十條規定以被告九十一年五月九日清字第九一○○○○八八五六號函附處分書裁處原告罰鍰新台幣（下同）六千元，並命原告應於文到後七日內開始清除，限於一個月內清除完畢。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造主張之理由：
一、原告主張之理由：
（一）緣原告受行政院環境保護署（下稱環保署）委託，代為保管市收之廢輪胎。其位於系爭土地之貯存場，於八十七年十二月間發生火災，貯存之廢輪胎焚燒殆盡。有關清理災後廢棄物事項，環保署於八十八年六、七月間，業已依修法前廢棄物清理法第七條第四款之規定，函知立委、嘉義縣政府及被告等依規定處理。詎料，被告於九十一年五月九日，突然對原告以：「火災後殘渣堆置於違反地點，違反廢棄物清理法第十一條第一款」為由，執行告發處分。（第七條業經修正為第十一條）。經原告提出申辯，以該告發標的之所有人並非屬於原告為由，亦即「告發事項既屬於廢輪胎火災後殘渣，則應依廢棄物清理法第十一條第四款，將告發對象改為廢輪胎實際所有人環保署」，但遭駁回，經轉送嘉義縣政府訴願會亦以本案「與同條第四款無涉」，決定仍按第十一條第一款，予以處罰。本案爭點乃在於原告認為應適用廢棄物清理法第十一條第四款，而縣府訴願裁決書卻認與同條第四款無涉。然究其最大原因，無非在於告發單位被告擅改所依據之法令，誤導訴願會之決定，使本案所有權人環保署，規避應負清除災後廢棄物之責。
（二）查系爭土地上之廢輪胎，包括環保署廢輪胎資源回收管理基金管理委員會（下稱廢輪胎基金管理委員會）於八十七年七月一日成立後，概括承受原告與民間業者組成的前「財團法人中華民國廢輪胎處理基金會」所簽契約之一切權利義務，以及經其指定集中保管之廢輪胎，此部分為環保署與原告簽約，委託原告將原置於屏東與台南貯存場之廢輪胎，遷運至系爭土地貯存場集中貯存，俾減輕來自前述二貯存場附近居民抗議病媒蚊的聲浪。而此處所稱廢輪胎有整胎與碎片型態，蓋因回收機制實施初始，由於投資處理廠業者幾稀，且大多欠缺經驗，運轉不順，因此處理量不及回收量，回收之整胎只能先切成碎片，予以減容堆置。廢輪胎自回收至切片處理，所有投入該行列之作業，都是配合該機制而為，無論其為整胎或碎片，皆屬於此機制下之產物，其間所發生之費用，皆係來自基金會向輪胎製造業者先行徵收的費用予以補貼，即所謂「補貼費用」，目前由處理場直接向廢輪胎基金管理委員會申請每公斤補貼三．二元。
（三）按廢輪胎係無主物，其物權應屬於撿拾者，但當時無任何經濟價值，在回收與處理速度失衡的狀況下，無人撿拾該物據為己有，自無物權爭議，故才有補貼機制產生。嗣環保署安排將碎片運送至東南水泥廠當燃媒，廢棄物一夕之間變黑金，旋發函要求業者填具拋棄廢輪胎所有權之聲明書，自此乃確定廢輪胎物權之歸屬。何以時至今日，環保署反而還稱火災現場之廢輪胎屬於原告所有？本件火災發生後，廢輪胎基金管理委員會一再懇求原告先替其解燃眉之急，原告基於彼此關係密切，難於拒絕，不料卻慘遭其使用種種詐術，予以落井下石。
（四）原告與環保署間，原訂有廢輪胎保管儲存委託契約，環保署並於八十七年十月二十七日以（８７）環署廢字第○○七二六九二號函要求原告填具『聲明書』，聲明拋棄負責保管儲存待處理之廢輪胎，以確定環保署為廢輪胎當然處理者，而原告業於同年十一月四日簽立該拋棄『聲明書』。故本案之廢輪胎所有權人業經確定為環保署，而非原告。火災發生後，環保署就責任歸屬與原告僵持不下，卻怠忽對災後殘渣處置之責，經原告歷半年時間訴請，環保署始有所回應，但所有與相關單位來往函件皆未副知原告。後因原告就貯存場火災後處置規劃工程招標案提出異議時，經被告以九十一年四月二日清字第９１○○○○５３５○號函覆原告，始獲得環保署回應立委、縣政府及鄉公所之函件。據鄉公所前開函覆所載：「本所依廢棄物清理法第七條第一項第四款之規定辦理」，其內容與前述環保署回函所列內容完全相同，此即可確定本案所依據之法令為廢清法第七條第一項第四款。（第七條經業修正為第十一條。）
（五）按新修正廢棄物清理法第十一條分為九款，各款皆具特殊意義及範疇，俾釐定適用對象及應付各種特殊狀況，目的無非是為防範因界定模糊不清所可能引發之爭議。茲就第十一條摘錄其與本案息息相關之第一款及第四款之內容：「一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。‧‧‧
四、火災或其他災變後，經所有人拋棄遺留現場者，由建築物所有人或管理人清除；無力清除者，由執行機關清除。」第一款應泛指總則中所規範生活中產生之家戶垃圾等屬於日常、小量之廢棄物。第四款則特別規範適用於火災或其他災變發生後殘餘物之清理，屬於特殊、大量之廢棄物。職是，本案告發事項屬於火災後殘渣之清除，既適用第四款，則環保署當然應負清除責任。詎料，被告突於九十一年五月九日以「火災後殘渣堆置於違反地點」為由，對原告開出告發單、處分書，將前述所依據之法令竄改為：「違反廢棄物清理法第十一條第一款」。其後又於九十一年六月十一日訴願答辯書事實欄內載列：「其災後廢輪胎殘渣仍置於違反地點未清理，明顯違反廢棄物清理法第十一條規定」，在理由欄又同列：「按廢棄物清理法第十一條第一款及第四款之規定」，意圖模糊焦點，至為明顯。基於行政法公平裁量原則，該等不當之舉措，是否有構成瀆職行為之嫌？頗值深思！
（六）再訴願決定書所載：「惟查廢棄物清理法十一條第一款規定之廢棄物清除義務人為土地或建築物所有人、管理人或使用人，與廢棄物所有權無涉，且廢棄物清理法所設之處罰規定屬行政罰之性質，凡有此行為即應受罰，不以有製造污染髒亂之故意為必要，訴願人就其所管有土地之廢棄物未盡清除責任，即應受罰，原處分機關所為處分，並非無據」。訴願會之舉措，欲蓋彌彰，無非係遭誤導而自圓其說。充分凸顯地方政府，以模糊法令之手法，以達到維護中央主管單位之目的，其情縱屬無奈，其居心卻相當可議！職是，原告特提出本案待釐清與可議之點供庭上參酌，仍請庭上就被告民雄鄉公所與縣政府訴願會不當之處，予以公判，以正視聽，並敬效尤。茲臚陳如下：１、例如：空難發生時，機身殘骸、屍塊散落處，船難污染之海岸，車禍散落滿地之廢棄物，及遭火災、地震、颱風、土石流，甚或遭故意堆置廢棄物等，不勝枚舉之災變所波及污染之土地，是否都要指控土地或建物所有人負責清除？究竟物主或地主誰應負責？２、又試問：列舉諸多災變事件中，是否會因物主或事主延滯清除廢棄物，使地主須連帶受罰？
（七）本案之廢輪胎係屬於市面產生之廢棄物，由環保署委託專業回收、處理與保管，此機制乃為清除、處理廢棄物而設。反觀如本案縣政府訴願會之決定書所述：係依廢清法第十一條第一款所規範「廢棄物清除義務人為土地或建築物所有人、管理人或使用人」，就原告此種本身即是為消除廢棄物而設的機構而言，兩者相較，其性質、功能迴異，焉可相提並論？尤其以廢輪胎儲存場而論，如有因故衍生廢棄物，當非火災殘渣莫屬。否則，原告又如何能通過環保署之認證？
二、被告主張之理由：
（一）原告稱其受行政院環境保護署委託代為保管市收之廢輪胎，且其已於八十七年十一月聲明拋棄廢輪胎所有權，故廢輪胎應為行政院環境保護署所有。惟被告依現有相關資料查證廢輪胎均為原告所有，且土地亦為原告使用管理。
（二）原告辯稱災後殘渣物屬於特殊大量之廢棄物，應適用廢棄物清理法第十一條第四款，並以所有人行政院環境保護署負清除責任云云。惟查閱相關資料其物權使用人及管理人均為原告，而廢棄物清理法第十一條第一款及第四款均明訂一般廢棄物應由所有人、管理仁、使用人清除；其無力清除者，由執行機關清除。另同法第七十一條第一項規定：「不依規定清除、處理廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向高等行政法院聲請假扣押、假處分。」原告使用管理之上開土地仍置有大量廢輪胎殘渣，被告所依法告發、處分，並無違誤。
理由
一、按「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。二、與土地或建築物相連接之騎樓或人行道，由該土地或建築物所有人、管理人或使用人清除。三、因特殊用途，使用道路或公共用地者，由使用人清除。四、火災或其他災變發生後，經所有人拋棄遺留現場者，由建築物所有人或管理人清除；無力清除者，由執行機關清除。五、建築物拆除後所遺留者，由原所有人、管理人或使用人清除。六、家畜或家禽在道路或其他公共場所便溺者，由所有人或管理人清除。七、化糞池之污物，由所有人、管理人或使用人清除。八、四公尺以內之公共巷、弄路面及水溝，由相對戶或相鄰戶分別各半清除。九、道路之安全島、綠地、公園及其他公共場所，由管理機構清除。」、「有下列情形之一者，處新台幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第十一條第一款至第七款規定清除一般廢棄物。」分別為廢棄物清理法第十一條及第五十條第一款所明定。觀諸上述廢棄物清理法第十一條有關一般廢棄物清除之規定，除於指定清除地區以內者係由執行機關清除外，各應由相關土地或建築物之所有人、管理人、使用人等清除，可知此等清除義務人之成立要件是以土地、建築物、特定處所、家畜家禽等「物」為中心而構成，此乃因對於該土地、建築物、特定處所、家畜家禽享有法律上或事實上管領力之人，即負有因物所產生危險的狀態責任。因之，廢棄物清理法第十一條第一款之規定，除指定地區應由執行機關清除者外，一般廢棄物清理責任人係以所有權人、管理人或使用人為清除之責任人，此乃法律為貫徹改善環境衛生，維護國民健康之公共目的，而課予土地所有人、管理人或使用人清除其管領土地上廢棄物之社會義務，該項責任並非因行為與危害之發生有因果關係而承擔責任，而是因為對發生之危害之物具有事實管領力而負責，人民在法律上是否成為責任人的判斷，係以個人之社會表現作為判斷之標準，苟有違反的狀態即應負責，不問其出於故意或過失，因此，除因本身的行為而有可能成為責任人外，如已對其他人的生活產生違法狀態時，亦需負責。至廢棄物清理法第十一條第四款規定同係法律課予建築物所有人清除義務之狀態責任，惟因基於考量建築物所有人於災變後可能無力清除遺留現場之廢棄物，為儘速回復環境景觀並維護環境整潔，遂於該條款增列規定，可由執行機關代為清除，至遺留現場廢棄物之種類或其所有權究屬何人所有，則非所問，是其並非課予遺留現場之廢棄物所有人清除義務之規定甚明。
二、本件原告於其所有系爭土地經營廢輪胎貯存場；該貯存場於八十七年十二月三日發生火警，嗣經被告於九十一年四月十九日上午十一時五分前往稽查，發現其災後廢輪胎殘渣仍棄置系爭土地未予清除，影響環境衛生，遂以原告違反廢棄物清理法第十一條第一款規定，依同法第五十條規定以被告九十一年五月九日清字第九一○○○○八八五六號函附處分書裁處原告罰鍰六千元，並命原告於文到後七日內開始清除，限於一個月內清除完畢等情，為兩造所自陳，並有被告九十一年五月九日清字第九一○○○○八三五六號函附告發單及處分書暨現場照片附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟無非以：廢棄物清理法第十一條第一款規範之對象係指生活中產生之家戶垃圾等屬於日常、小量之廢棄物。至同條第四款則係關於火災或其他災變發生後殘餘物之清理，屬於特殊、大量之廢棄物。而系爭廢棄物既屬火災後殘渣之清除，即應適用第四款規定由物之所有權人負清除責任。查原告之廢輪胎貯存場所保管之廢輪胎均屬環保署所有，且環保署於災後與被告及嘉義縣政府間之公文往返已明示本件應依修正前廢棄物清理法第七條第四款即現行廢棄物清理法第十一條第四款規定辦理，故既應適用第四款，當應由輪胎所有權人之環保署負清除責任。詎料，被告竟改以廢棄物清理法第十一條第一款規定處罰原告，意圖迴護環保署，其處分顯然違法云云，資為爭執。
三、經查，系爭土地為原告所有而信託登記於訴外人 劉延生 名下，並由原告於系爭土地經營廢輪胎貯存場，為原告所是認，復有土地登記簿謄本附本院卷可稽。又廢輪胎屬一般廢棄物，且原告於八十七年六月二十六日與訴外人廢輪胎基金管理委員會簽訂「廢輪胎保管儲存委託契約」，由原告貯存保管經基金會指定回收之廢輪胎，嗣環保署依八十六年三月二十八日修正公布之廢棄物清理法第十條之一第八項：「本法修正施行前，由業者組成之共同回收清除處理組織及依相關法規成立之基金會賸除回收清除相關費用，應於本法修正後一年內移撥資源回收管理基金，依規定運用，並自本法公布日起，不得繼續從事廢棄物回收業務之營利行為。」之規定，於八十七年七月一日概括承受廢輪胎基金管理委員會關於上述契約與持有廢輪胎之一切權利義務關係；而原告於八十七年一月至八十七年十月間以其貯存廢輪胎數量三○、一五六、二七○公斤之數據，共計向環保署及其前手廢輪胎基金管委員會請領回收費五千四百二十八萬一千三百八十六元，貯存費六百零三萬一千二百五十四元，惟因廢輪胎實際數量清點不易，故原告雖已如數領款，惟其實際數量尚未經環保署作最終盤點。詎系爭土地於八十七年十二月三日發生火災，原告貯存之輪胎大部分化為灰燼，迨至九十一年四月十九日為止，原告就災後現場仍未整理清除，任令殘渣棄置現場，更因不時有悶燒污染空氣現象，尤以異味飄散，造成鄰近松山、大崎村居民生活品質低落，健康深受影響等情，有廢輪胎保管儲存委託契約書、環保署與原告間損害賠償事件之民事起訴狀、台灣嘉義地方法八十七年度偵字第七六○○號不起訴處分書、現場照片、剪報資料及環保署九十二年四月二十四日環署基字第○九二○○二四五五四號函附本院卷可憑。準此，原告不但為系爭土地之實際上所有人，更為利用該土地貯存保管廢輪胎從中牟利之土地使用人，其為對系爭土地具有事實上管領力之人，至臻明確，揆諸首揭說明，原告為廢棄物清理法第十一條第一款所課予清除土地上廢棄物之義務人，殆無疑義。況如前述，干涉行政法上之責任人非如刑法一般，僅對其個人的行為加以判定，行政法的責任人之重心在於排除危害，尚須對其人之生活周遭發生之行政法上之違法狀態負責，茲所謂狀態責任者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責，例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人事實上並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任（參見 黃啟禎 ，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法新論（中），翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，二ＯＯ二年七月，頁二九五以下）。原告既為廢棄物清理法第十一條第一款之清除義務人，則系爭土地因發生火災產生殘渣，且該災後殘渣因久未清除，致有悶燒及異味飄散影響公共衛生情事，則原告對於該項殘渣自負有清除義務。然原告於災後怠於清除現場殘渣，任令長期影響公共衛生，其有違反廢棄物清理法第十一條第一款之規定，堪予認定。原告訴稱廢棄物清理法第十一條第一款僅限於生活中產生之家戶垃圾等屬於日常、小量之廢棄物始應由土地所有權人或使用人清除云云，顯係對法律之誤解，不足採取。
四、至原告訴稱本件依廢棄物清理法第十一條第四款規定，應由廢輪胎所有權人環保署負清除義務乙節。經查，廢棄物清理法第十一條第四款規定同係法律課予建築物所有人清除義務之狀態責任，惟因基於考量該建築物所有人於災變後可能無力清除遺留現場之廢棄物，為儘速回復環境景觀並維護環境整潔，遂於該條款增列規定，可由執行機關代為清除，是該項課予建築物所有人或執行機關代為清除之責任，要與遺留現場廢棄物之種類及其所有權歸屬無涉，故其並非課予遺留現場之廢棄物所有人清除義務之規定，已如前述，是原告主張本件應由廢輪胎所有權人負清除義務云云，已非可採。況且，本件被告係以系爭土地災後殘渣未清除，影響公共衛生為由而為處分，此與廢輪胎所有權人究屬何人更屬無涉。尤其系爭土地上除有環保署委託原告保管之廢輪胎外，更有原告自行回收貯存之廢輪胎，為原告所是認，並有環保署九十二年十一月二十七日環署廢字第○九二○○八六一○一號函附本院卷足憑，是亦難認災後遺留現場之廢輪胎殘渣均屬環保署所有。再者，被告於災後曾與原告協調清除事宜，惟原告嗣又反悔不清除，屢經被告再為協調均無效果，甚且被告擬進入土地內處理，亦遭原告阻擋，被告始為裁罰並強制入內清除殘渣部分，至現場遺留未經焚燒之廢輪胎成胎及其碎膠片部分，則由環保署循回收管道予以處理等情，業據被告訴訟代理人陳述在卷，復為原告代表人所不爭執，並有被告九十一年四月二日清字第九一○○○○五三五○號函、環保署八十八年六月二十三日（八八）環署廢字第○○三五三三○號函、八十八年七月七日（八八）環署廢字第○○三七二六八號函及剪報資料等附本院卷可稽。由是，原告於災後任令殘渣棄置土地，更無視其對公共衛生之影響，怠為清除，復拒絕被告入內處理，終至被告動用強制力進入清除，並由環保署循回收管道處理成胎及其碎膠片部分，換言之，系爭土地為原告所有用以經營廢輪胎貯存場，依廢棄物清理法第十一條第一款規定本負有清除土地內與公共衛生有關之廢棄物，然原告於本件災後非但不盡其清除廢棄物之社會義務，更阻撓被告入內清除，抑且環保署就成胎及碎膠片部分亦已回收處理，然原告猶執與廢輪胎所有權無涉之廢棄物清理法第十一條第四款規定主張應由環保署清除系爭殘渣，進而主張其無清除義務，顯屬無據。至環保署與嘉義縣政府及被告間自系爭土地發生火災後，固有公文往返提及被告可依修正前廢棄物清理法第七條第四款（即現行同法第十一條第四款）規定處理等詞，然觀卷附被告九十一年四月二日清字第九一○○○○五三五○號函、環保署八十八年六月二十三日（八八）環署廢字第○○三五三三○號函、八十八年七月七日（八八）環署廢字第○○三七二六八號函、八十九年九月二十二日（八九）環署督字第○○五五五三七號函、九十二年四月二十四日環署基字第○九二○○二四五五四號函及嘉義縣政府八十九年九月二十九日八九府環字第一一二○四六號函，可知係因被告曾多次督促原告清除均無效果，復因其為災變產生之廢棄物，影響環境衛生至鉅，尤以地方民眾陳情殷切，未可拖延處理，乃考量如需由執行機關代為清除，可由被告逕予代為清除，以求儘速回復環境甚明，惟無論如何，上開函文均非關於應由廢輪胎所有權人負清除義務之函文，殆無疑義，況此亦僅屬機關間就系爭廢棄物處理方案所為之敘述，並無拘束被告之效力。是被告審酌原告為系爭土地所有權人，竟怠為處理系爭影響公共衛生之廢棄物，認原告有違反廢棄物清理法第十一條第一款規定，並無不合。原告前揭主張，均不足採。
五、綜上所述，原告之主張均不足採。從而被告以原告違反廢棄物清理法第十一第一款規定，據以依同法第五十條第一款規定裁處原告罰鍰六千元，並限期命原告清除，並無違誤，訴願決定予維持，亦無不合。原告起訴意旨，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年一月九日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官陳光秀法官楊惠欽法官簡慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十三年一月九日
法院書記官楊曜嘉