裁判字號：最高行政法院89年判字第2700號判決
裁判日期：民國89年09月14日
裁判案由：水利法
最高行政法院判決八十九年度判字第二七○○號
原告甲○○訴訟代理人 胡美慧 律師被告台北市政府代表人馬英九訴訟代理人鮮永中
王維良 鐘寶堂 右當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國八十八年二月九日台八十八訴字第○六一三五號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告乃坐落台北市○○區○○段二小段三二三、三二四地號土地之所有權人，自承購該私有土地以降，均按時繳納地價稅捐，期間並繼續為承購前土地原來之使用狀態加以使用收益，雖於其上建有地磅及放置貨櫃屋、石材使用，惟僅供原告生活上之需要自始即於法令限制之範圍內行之，毫未妨礙法令規定目的之使用。詎於民國（下同）八十六年五月二十三日竟遭被告台北市政府工務局養護工程處河川巡防隊指摘查獲原告違反水利法之規定。原告曾提出異議，被告遂於八十六年六月十七日上午十時辦理會勘，並遽行確認違規地點（即台北市○○路○段景美溪右岸北二高橋下游約三百五十公尺處），業經被告八十二年七月九日八二府工養字第八二○五一二八四號公告為景美溪行水區之範圍，依水利法第七十八條規定應禁止為妨礙水流之行為，經以八十六年七月十九日北市工養水字第八六六六○一八六○○號書函通知原告於八十六年八月二十六日前清除該地上所有設施及堆置物等，逾期將依水利法裁處。嗣被告又以原告違反水利法第七十八條第一項第一款及台北市河川管理規則第二十四條之規定，依水利法第九十二條之一規定，以八十六年九月十八日府工養字第八六○七二七一四○○號書函通知原告於文到次日起十五日內將所堆置之石材、貨櫃屋及地磅清除完畢，並附行政罰鍰裁定書以罰鍰一萬八千元（折合新台幣五萬四千元）。原告不服，向經濟部提起訴願，經遭駁回，遂又向行政院提起再訴願，亦遭駁回，爰依法提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」鈞院三十九年判字第二號判例著有明文。又鈞院七十一年判字第八一一號判決亦認「行政裁量權之行使，尚有違背法令、誤認事實、違反目的、違反平等原則或比例原則等情形之一者，揆諸行政訴訟法第一條第二項之規定，仍不失為違法。」本件被告於八十六年六月十七日上午十時辦理會勘，即遽行確認違規地點，經被告八十二年七月九日八二府工養字第八二○五一二八四號公告為景美溪行水區之範圍，又被告八十七年一月五日府工養字第八七○○○二三四○○號函補充答辯陳稱「以景美溪堤防預定線前經公告在案，其堤線係以木柵路五段都市○○道路邊線作為堤線，往堤線外劃設十五公尺為堤防用地」云云。惟查，會勘當時，被告雖曾通知相關單位文山區公所都市發展局（未到場）、建設局、文山第一分局、工務局養護工程處水利科等到場參與會勘，惟竟獨未見通知地政主管機關之專業測量人員到場，查被告自始即未曾通知並會同地政機關專業測量人員等客觀第三人之專業測量單位，依其專門知識經驗加以勘查測量判斷，被告本身又非測量專家，且所謂堤線外劃設十五公尺為堤防用地，被告亦未真正實際勘查測量，僅憑主觀上恣意認定，毫無客觀數據依據，又如何能辨明原告私有土地即在公告行水區範圍內，被告遽下論結，殊嫌速斷。二、次查，依都市計畫法第二十三條規定：「細部計畫擬定後．．．並應於核定發布實施一年內豎立樁誌計算座標，辦理地籍分割測量．．．」及水利法施行細則第一一○條：「防洪區之範圍、洪水平原限制使○○○區○設○○段之起訖地點，主管機關．．．依本法第六十五條辦理公告後，應分別測設境界樁、里程標、水準標及警戒水位標。」規定，本件所謂「景美溪堤防預定線」均未見被告測定樁位、豎立任何樁誌、界標以供客觀認定，亦無指示建築線或築有擋水牆為準之界線，顯與前揭都市計畫法及水利法施行細則規定不符，按都市計畫涉及行水區，堤防行水區用地尚未測定豎立樁位，且未依編定範圍，致無法依客觀情事確認範圍，原告毫無預見可能性、衡量可能性和審查可能性，此顯與法治國家行政行為應具有明確性原則有悖，不容被告任意率斷。三、再查，原告所有台北市○○區○○段二小段第三二三、三二四地號土地依被告都市發展局所核發土地使用分區及公共設施用地證明書觀之，其屬於在公共設施保留地道路用地及在保護區，並非在（水道用地）灼然至明，若被告倘有在八十二年公告原告所有前揭土地在行水區內，何以至迄未依據都市計畫地籍套繪圖所出示之土地使用分區及公共設施用地之證明書，原告所有前揭土地仍屬公共設施保留地（道路用地）及在保護區，另按「政府因實施土地重劃、區段徵收及依其他法律規定，公告禁止所有權移轉、變更、分割及設定負擔之土地，登記機關應於禁止期間內，停止受理該地區有關登記案件之申請。」土地登記規則第六十三條定有明文，本件原告於承購前揭土地當時，何以能通過地政主管機關之審核，順利完成產權登記，愈顯見原告所有前揭土地，並非行水區，已彰彰明甚。四、被告八十二年府養工字第八二○五一二八四號函所公告者係水道治理計畫線圖與堤線位置圖，並非公告行水區，故原告顯無違反水利法七十八條第一項第一款。（一）按水利法第七十八條第一項係規定主管機關為保護水道，應禁止左列事項：「一、在行水區內建造、種植、堆置、挖取、或．．．足以妨礙水流之行為。」而所稱行水區依水利法施行細則第一百四十二條規定係指（１）已築有堤防者，為二堤之間之土地。（２）未築有堤防者，為尋常洪水位到達地區之土地。而所謂尋常洪水位，係指五年內洪峰高度出現次數量多之洪水位。本件原告所有前揭土地之景美溪河段，尚未築有堤防，故該河段之行水區之認定自應依水利法施行細則第一百四十二條第二款及第一百四十六條之規定認定，原告所有前揭土地距該處之景美溪水道岸邊尚距六、七十公尺以上，地勢高度亦高於溪岸為二十五點二八公尺，原告於附近居住、工作多年，從未有洪峰淹至原告所有土地內且捷運總站高度為二十九點九三公尺，附近工廠高度為二十四點七五公尺，此有地形圖及照片可稽，原告所有土地既無洪峰到達過，即不可能經公告為行水區，即無違反水利法可言。（二）再依被告八十二年府養工字第八二○五一二八四號函所公告者為「景美溪寶橋下游河段整治計畫與局部變更左岸水道治理計畫線圖、景美溪寶橋上游左岸新店市界至無名溪口、萬福橋至省市界暨變更萬壽橋至萬福橋堤防新建工程堤線位置圖」。此觀該公司至明，既係公告（水道治理計畫線圖）及（堤線位置圖），而非公○○○區○○○○道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後得依法徵收之，未徵收者，為防止水患，並得限制其使用。」「本法第八十二條所稱水道治理計畫線，係指水道治理計畫之行水區域境界線」水利法第八十二條及水利法施行細則第一百四十五條前段亦定有明文○○○區○○○○○道治理計畫線內之土地、堤線內之土地之適用法條既分別規定且定義並不相同，自不得將水道治理計畫線土地或堤線內之土地充當行水區內之土地而無限擴張解釋，故被告該函所公告者既係水道計畫線及堤線位置圖，而非公告行水區，故原告所有前揭土地縱有經公告為水道計畫線及堤線內之土地，仍非屬公告為行水區內之土地，原告在非公告行水區內之土地，縱有設置或堆置貨櫃或石材，自不構成違反水利法。（三）再者水利法第一百四十五條「所稱水道治理計畫線，係指水道治理計畫之行水區域境界線．．．」，按「水道治理計畫之行水區域境界線」與「行水區」亦不相同，行水區之定義水利法施行細則第一百四十二條已有明文，在相同之法律下，不可能有不同之定義，是「水道治理計畫之行水區域境線」內之土地，並非行水區，蓋其僅係水道治理計畫之行水區域，係計畫中之行水區域，非實際行水區，而水利法七十八條係在規範實際有水流之水道行水區，故始有所謂二堤之間土地，或五年內洪峰高度出現次數最多之洪水位之規定，「水道治理計畫○○○區○○○○○道治理計畫之行水區域與實際水流之行水區並不相同，被告所認定事實及適用水利法及水利法施行細則，顯有將「水道治理計畫之行水區域」充當「行水區」之謬誤，殊不足取。五、末查，行政機關行政行為應以誠實信用方法為之，並應保護人民正當合理信賴，以保障人民權益，故不得為差別待遇，此乃憲法及行政程序法所揭櫫之「平等原則」（禁止差別待遇），本件系爭土地鄰近同區地段二
九七、二八三地號土地承租人 許清文 曾申請於該土地上供桂丞景觀有限公司經營苗圃使用，經被告同意備查，本件與該例並無相異，理應一體援引適用，以示公允，乃被告竟指摘原告行徑已妨礙水流，禁止原告為使用行為，然何以他人能於同一區域從事種植行為而無觸犯水利法第七十八條之嫌﹖足認被告其行政處分實違反行政法上之「平等原則」。倘該區域果為行水區，何以捷運木柵線總站得以設置附近，豈無影響水流之虞﹖足證被告於八十六年六月十七日會勘認定該處為其公告之「行水區」顯有違誤，其逕科處原告 伍萬肆 仟元整之行政罰鍰顯無理由，洵屬無據。六、首查，被告答辯事實略謂：「．．．惟原告對上項違規提出異議，遂於八十六年六月十七日上午十時辦理現場會勘，會勘時已『確認』該處業經台灣省政府八十二年七月十二日（八二）府建水字第一六六八九五號台北市政府八十二年七月九日（八二）府工養字第八二○五一二八四號聯銜公告堤線位置圖，依法限制使用。並告知原告按公告事項第三項水道治理計畫用地範圍內之土地，應依水利法第七十八條及第八十二條規定，禁止或限制使用。．．．該會勘結論並由原告『當場認同簽字』無誤．．．」云云，惟查：
（一）依八十六年六月十七日上午十時現場會勘紀錄其綜合結論三載明：「當高先生土地被確定為堤防行水區範圍後，一個半月內．．．」觀之，可知會勘時被告自始亦猶無法確認原告所有土地是否屬於公告堤線位置，更遑論是否屬於行水區，灼然至明。今被告竟徒托空言，純屬事後杜撰卸責之辭。（二）再依前揭現場會勘紀錄之結論七記載：「依本人資料，本處非屬河川地。」足見原告曾據理力爭，從未同意前開會勘結論，另綜覽該記錄全部，亦未見原告有任何「認同」前開會勘結論之記載，更遑論原告曾簽名捺印於其上。查原告僅於出席單位及人員欄內簽名，其係僅表示當天原告曾到場出席被告之會勘，惟並不當然解釋或適用原告當場「認同」該會勘結論，且原告當場亦表示意見認該區域為非行水區，詎被告竟故為曲解事實真相，無中生有，張冠李戴，胡亂指摘，竟誆稱誣指原告當場認同，純屬子虛烏有，被告空言主張，要無可採。此斷係被告推諉狡辯。七、又被告答辯書陳述「至於樁位測訂等依都市計畫法第二十三條，細部計畫比例擬定後，除首都直轄市應報由內政部核定實施外其餘一律由該管省政府核定實施，並應於核定發布實施一年內豎立樁誌計算座標，辦理地籍分割測量並將道路及其他公共設施用地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。細部計劃之擬定審議公開展覽及發布實施，應分別依照第十八條至二十一條之規定辦理，目前該公告水道治理計畫線堤防用地尚未辦理都市細部計劃，仍不必分別測設境界樁、里程標、水準標及警戒水位標。」然該區都市細部計劃既未擬定審議公開展覽及發布實施，原告事先無法依客觀情事確認範圍，其絲毫無預見可能性，被告陳述顯與法治國家行政行為應具明確性原則有悖，被告猶執前詞，實有貽誤亦殊無理由，不足採信。八、查被告八十二年府工養字第八二○五一二八四號公告之主旨載曰：「公告『（ａ）景美溪寶橋下游河段整治計劃與局部變更左岸水道治理計畫線圖（ｂ）景美溪寶橋上游左岸新店市界至無名溪口、萬福橋至市界、暨變更萬壽橋至萬福橋堤防新建工程堤線位置圖』，並依法限制使用」等語，均指景美溪「左岸」之土地，而本案系爭之富德段二小段三二三及三二四地號土地既皆座落於景美溪「右岸」之土地，故顯然應非該公告所指範圍內之土地。九、再查民國（下同）八十八年九月十五日上午十時三十分於台北市○○區○○路五段一○○之一號系爭土地現場，分別由被告台北市政府工務局養工處水利科一股、三股、河巡隊及台北市議會議員共同為原告違反水利法乙案辦理會勘，從其會勘結論：「景美溪為本市主要河川，且為省市○○○道，本市○○段堤線劃定係按照中央核定之兩百年重現期洪水保護標準於八十二年辦理公告，並未劃設五年尋常洪水位區域圖。」及被告台北市政府工務局養工處提供予台北市議會之資料自承：「二、查本市○○區○○段二小段三二三、三二四號等二筆土地，位處景美溪萬福橋上游至深坑縣市界右岸堤防、行水區用地範圍內，本處於八十年五月委託專業顧問公司完成『景美溪河川整治檢討規劃研究』，報奉經濟部審核通過，景美溪堤高為二○○年重現期洪水保護標準，設計洪水量為
二、一○○ｃ．ｍ．ｓ．．．三、因本市○○區○○段二小段三二三、三二四號等二筆土地，係位處木柵路五段側之景美溪行水區範圍內，本處已依經濟部審核通過，景美溪堤高為二○○年重現期洪水保護標準，二、一○○ｃ．ｍ．ｓ設計洪水量，完成堤線位置公告，並無需另案劃設五年尋常洪水位範圍。」觀之，在在均足證本案情節顯與水利法規定構成要件不符，灼然至明。末查，依被告機關台北市政府工務局養護工程處八十八年十一月十七日北市工養水字第八八六四八二三一○○號函復台灣台北地方法院八十八年十月十二日北院義刑至八八易二三五九字第二四六三七號函囑其提供科學數據說明原告之行為之說明三亦清楚載明：「 高君堆置 之行為在河道尚未整治前不致於阻塞現有河道排水功能，影響河川宣洩。又本市主要河川均以二百年洪水頻率設計洪水量，防洪牆、土堤均已考量安全係數，不虞潰堤。」亦足證原告確無任何違反水利法之情事，已彰彰明甚等語。
被告答辯意旨略謂：一、按水利法第七十八條第一項第一款規定主管機關為保護水道應禁止建造、種植、堆置、挖取、或設置遊樂設施、豎立廣告牌、傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行為。又水利法第八十二條規定水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之，未徵收者，為防止水患，並得限制其使用。原告未經申請許可，即擅自於景美溪所○○○區○○段○○段三二
三、三二四地號二筆土地，位於萬福橋上游木柵路五段，北二高橋下游三百五十公尺處堤防預定線內，建造地磅、堆置石材、貨櫃屋等行為顯已違反首揭法條規定，並經被告機關多次書函告誡，仍置之不理，乃依違反水利法科處原告新台幣五萬四仟元整之罰鍰。二、本河段堤線經經濟部八十二年一月十四日經（）水五六三○九號函同意核定，並經省市政府聯銜公告在案。其堤線係以木柵路五段都市○○道路邊線作為堤線，往堤線外劃設十五公尺為堤防用地，再依水利法施行細則第一百四十五條，本法第八十二條所稱水道治理計畫線，係指水道治理計畫之行水區域境界線。所稱堤防預定線，係指自堤外之堤址線起，包括堤基，堤內水防道路，歲修養護保留使用地及應施安全管制之境界線。另水利法施行細則第一百四十二條規定：「本法第七十八條所稱行水區，係指左列情形：⒈已築堤防者，為二堤之間之土地。⒉未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地」。本案系爭土地係位於公告堤線範圍內，雖尚未建造堤防，但為保護水道，仍不得有違反水利法第七十八條規定之行為。三、至於樁位測訂等依都市計畫法第二十三條，細部計劃比例擬定後，除首都直轄市應報由內政部核定實施外其餘一律由該管省政府核定實施，並應於核定發布實施一年內豎立樁誌計算座標，辦理地籍分割測量並將道路及其他公共設施用地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。細部計劃之擬定審議公開展覽及發布實施，應分別依照第十八條至二十一條之規定辦理，目前該公告水道治理計畫線堤防用地尚未辦理都市細部計劃，仍不必分別測設境界樁、里程標、水準標及警戒水位標。綜上論結，原告之訴應認為無理由，敬請駁回原告之訴等語。
理由按主管機關為保護水道，應禁止在行水區內建造、種植、堆置、挖取，或設置遊樂設施，豎立廣告牌，傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行為，為水利法第七十八條第一項第一款所規定。違反第七十八條第一項各款情形之一者，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處六千元以上三萬元以下罰鍰，同法第九十二條之一第一項前段定有明文。又「本法第七十八條所稱行水區，係指左列情形：一、已築有堤防者，為兩堤之間之土地。二、未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地。」「本法第八十二條所稱水道治理計畫線，係指水道治理計畫之行水區域境界線。所稱堤防預定線，係指自堤外之堤址線起，包括堤基、堤內水防道路、歲修養護保留使用地及應施安全管制之境界線。」復為同法施行細則第一百四十二條及第一百四十五條所規定。本件台北市政府工務局養護工程處（以下簡稱台北市政府養工處）河川巡防隊於八十六年五月二十三日查獲原告擅自於台北市○○路○段景美溪右岸北二高橋下游約三百五十公尺處建造地磅及堆置貨櫃屋、石材，違反水利法之規定。原告提出異議，台北市政府養工處於八十六年六月十七日上午十時辦理會勘，確認違規地點業經該府八十二年七月九日八二府工養字第八二○五一二八四號公告為景美溪行水區之範圍，依水利法第七十八條規定應禁止為妨礙水流之行為，經以八十六年七月十九日北市工養水字第八六六六○一八六○○號書函通知原告於八十六年八月二十六日前清除該地上所有設施及堆置物等，逾期將依水利法裁處。原告未予改善，被告台北市政府以原告違反水利法第七十八條第一項第一款及台北市河管理規則第二十四條之規定，依水利法第九十二條之一規定，以八十六年九月十八日府工養字第八六○七二七一四○○號書函通知原告於文到次日起十五日內將所堆置之石材、貨櫃屋及建造之地磅清除完畢，並附行政罰鍰裁決書處以罰鍰一萬八千元（折合新台幣五萬四千元）。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，主張：其建造地磅及堆積貨櫃屋、石材之位置係坐落於○○區○○段○○段三二三、三二四地號之土地，該三二三地號依台北市都市計畫為公共設施保留地之道路用地，三二四地號為保護區，有台北市都市發展局土地使用分區及公共設施用地證明書可稽，並非行水區；被告八十二年七月九日八二府工養字第八二○五一二八四號公告之水道治理計畫用地範圍係水道治理計畫線為臨路八公尺處，堤線為臨路二十公尺處，其建造之地磅及堆置貨櫃屋及石材之位置臨路約十二公尺，非在堤防預定線內；○○○區○○○○道治理計畫線內土地之定義不同，被告不能擴張解釋云云。惟查有關「行水區」之定義，依水利法施行細則第一百四十二條規定，係指下列兩種情形：（一）已築有堤防者，為兩堤之間之土地。
（二）未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地。另外關於水道治理計畫線及堤防預定線之定義，同法第一百四十五條規定「水道治理計畫線」係指水道治理計畫之行水區域境界線，而「堤防預定線」係指自堤外之堤址線起包括堤基、堤內水防道路、歲修養護保留使用地及應施安全管制之境界線。另依經濟部七十三年十一月七日經
（七三）水字第四三二一○號函釋認為河川行水區域線以政府公告者為準，未經公告者，依水利法施行細則第一百四十二條規定認定之，水道治理計畫線未經公告前，係屬政府內部計畫作業，為防止土地投機，應慎密進行；水道治理計畫線公告後，適用水利法第八十二條規定，而公告之治理計畫線在行水區域線「內」，該行水區域線未撤銷前，仍以該行水區域線為準；又公告之水道治理計畫線「超出」行水區域線，則應涵蓋該超出部分在內。本件系爭土地位於萬福橋上游木柵路五段旁，本河段堤線經經濟部八十二年一月十四日經（）水五六三○九號函同意核定，並經省、市政府會銜公告在案，其堤線以木柵路五段都市○○道路邊線作為堤線，往堤線外劃設十五公尺為堤防用地。原告系爭土地位於木柵路五段路邊，依上述經（）水五六三○九號函同意核定之堤線，系爭土地已於堤防用地之內，且既為堤線預定線，亦即日後將依該堤線建造堤防，依經濟部七十三年十一月七日經（七三）水字第四三二一○號函釋對行水區之認定，本件自應依水利法施行細則第一百四十二條規定認定之，亦即本件因堤線已公告，自應適用水利法施行細則第一百四十二條第一項第一款規定，以兩堤間之土地作為認定行水區之依據。再者，台北市政府八十二年府工養字第八二○五一二八四號公告之水道治理計畫用地範圍為水道治理計畫線臨陸八公尺以及堤線臨陸二十公尺內之土地，應依水利法第七十八條及第八十二條規定，禁止或限制使用。其中堤線臨陸二十公尺內，其範圍已延伸至木柵路五段之道路，既稱堤線臨陸二十公尺內禁止或限制使用，原告所有系爭土地既於公告之堤線內，更應依水利法第七十八條及第八十二條規定，禁止或限制使用。再依上述水道治理計畫線之定義以及經濟部經（七三）水字第四三二一○號函釋觀之，本件系爭土地位於行水區內自無疑義。另外根據原告起訴補充理由中附原卷之證十六由養工處提供予 李新市 議員之參考資料中之回答二，載明台北市○○區○○段二小段三二三、三二四號土地，已由台北市政府以八十八年七月二十七日府都二字第八八○四三八八○○○號公告發布完成都市計畫變更為行水區與堤防用地，因此系爭土地為行水區內土地甚明。綜上所述，原告於系爭土地上擅自堆置貨櫃屋、石材、建造地磅等行為，已違反水利法第七十八條第一項第一款及台北市河川管理規則第二十四條之規定，被告依水利法第九十二條之一規定，通知原告於文到次日起十五日內將所堆置之石材、貨櫃屋及建造之地磅等清除完畢，並附行政罰鍰裁決書處以罰鍰一萬八千元（折合新台幣五萬四千元），於法並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國八十九年九月十四日
最高行政法院第三庭
審判長法官曾隆興
法官黃合文法官吳明鴻法官徐樹海法官林家惠右正本證明與原本無異
法院書記官王福瀛中華民國八十九年九月十四日