裁判字號：最高行政法院88年判字第626號判決
裁判日期：民國88年03月19日
裁判案由：徵收補償
行政法院判決八十八年度判字第六二六號
原告甲○○被告雲林縣政府右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國八十七年八月三十一日台內訴字第八七○四五三七號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告所有雲林縣○○鎮○○段七一四、七一四－二、七一四－三等系爭三筆地號土地，經被告八十四年四月十七日以地權字第四五八八八號公告，徵收作為東西向快速公路台西－古坑線三二Ｋ＋五八○～八三四Ｋ＋二五○段工程用地。又上開土地之地上物亦經被告八十四年十一月二十七日府地權字第一五一六八六號公告徵收。原告於土地徵收公告期間對地價補償不合理提出異議，案經被告轉由其所屬斗南地政事務所以八十四年七月二十一日雲南地二字第二○八七號函駁復，未據原告提起訴願而確定。原告復於公告確定後之八十六年十二月十三日向被告提出聲明異議書指稱被告徵收系爭土地及地上物查估補償偏低，應提交地價評議委員會評定，被告於八十六年十二月二十六日以府地權字第八六○○○七九五一八號函復，否准其請求，原告不服，循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按「本條例實施地區內之土地，政府依法徵收時，應按照徵收當期公告土地現值，補償其地價，在都市計劃區內之公共設施保留地應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價」「本條例第十條所稱毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，以毗鄰各非公共設施保留地土地現值之平均數為準，並於每年編製土地現值時依第六十三條規定計算」「保留地處於繁榮街道路○○區段○○○路線價按其臨街深度指數計算規定甚明」，原告所有系爭三筆地號土地，經被告八十四年四月十七日以地權字第四五八八八號公告徵收作為東西向快速公路台西－古坑三二Ｋ＋五八○～八三四Ｋ＋二五○段工程用地，又上開土地之地上物亦經被告八十四年十一月二十七日府地權字第一五一六八號公告徵收，原告於土地徵收公告期間對地價補償不合理提出異議，案經被告轉由其所屬斗南地政事務所以八十四年七月二十一日雲南地二字第二○八七號函駁復。原告於八十六年十二月十三日提出聲明異議書指被告徵收系爭土地及地上物查估補償偏低及查估錯誤，應提交地價評議委員會評定，被告故意駁回處分，原告所爭者係「公告地價」之公告不法又不合實際，造成原告嚴重損失實難折服。第查「直轄市或縣市政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年七月一日公告．．．」作為補償徵收土地地價之依據。依該條例第四十六條規定編製之土地現值表，應每年公告一次，但在舉辦規定地價或重新規定地價之當年，應以公告地價為公告現值，被告既未踐行上述之規定，憑空編造八十三年度公告地價計算補償費乙節，顯屬不合，原告所有土地在公告期間內提出異議，迄今並未提交地價評議委員會通過，所為徵收核與事實不符，被告所為處分及決定濫用行政裁量權。司法院釋字第四四○號解釋：「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文，國家機關依行使公權力致人民之財產遭受損失者逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償，按土地法第二百三十一條規定：『需用土地人，應俟補償地價及其他補償費發給完竣後，方得進入被徵收土地內工作』依上規定國家為公益之目的，依法徵收人民之土地徵收時，依法應依據土地法第二百四十二條規定，應受之補償費等由該管市、縣地政機關會同有關機關估定之，既須估定，自應就被徵收之土地改良物設備按實際具體狀況為依據土地法第二百三十三條規定，應受之補償費，遷移費等由該管市、縣地政機關會同有關機關估定之。」既須估定，自應就被徵收之土地改良物設備按實際具體狀況，依據土地法第二百三十三條規定：徵收土地應補償及其他補償費應於公告期滿後十五日內發之。司法院釋字第一一○號解釋及同院第四○○號、第四二五號、第四四○號著有解釋，則內政部於七十八年發布的「土地徵收法令補充規定，增定於請求法律疑義期間，可大不必於十五日內發放，准徵收後有事實發生而失效，須先由應准駁回之機關依權處理」，基於前述原因，如仍以徵收僅徒增加政府財力負擔，且浪費土地資源之有效利用，已無徵收之價值存在，用地機關漠視民意，玩弄權益之事實，引起民眾抗爭，延今未能重新檢討改進，規劃最佳方案處理之違法。本件原告因請求撤銷東西向快速公路台西－古坑線台一線交流道規劃不當乙節，被告扭曲法令與事實，濫權否認原告之陳情及異議事項，顯然違誤不當，非但違背證據法則且公信力蕩然無存。綜上所陳，而被告故意未按行政院五十一年七月二十四日台五十一內字第四六六一號解釋令規定公告前應辦理重新協調說明會補救，所為其用法顯有違誤，惟被告出爾反爾濫權，悖理違法，罔顧事實，率爾駁回訴願、再訴願，自嫌率斷，違誤不當，訴願、再訴願決定亦未詳加審究，竟以程序不合為由，駁回原告之訴願，其認事用法均不當，實難令人折服。二、原告居住北側都是一般空田及公用農路以東以西都無人居住，無建築物及空田及農路，而已規劃單位堀於地方官及公職人員，對徵收程序瑕疵之錯誤，避不承認，關於臺灣省交通處公路局為辦理東西向快速公路台西至古坑線(32k+580～834k+250)段工程用地，徵收原告所有系爭土地之地上物補償費，經被告八十七年九月四日八七府地權字第八七○七一○三九四六號函通知具領金額所為查估偏低，未按實際查估，已違背土地法第二百四十七條之規定，原告依修正行政訴訟法規定，請行言詞辯論。所為徵收程序於法亦顯無據，且顯與上揭大法官解釋相抵觸，顯有適用法規之錯誤及亦未適用現行法規，難令原告甘服。被告明知民眾質疑路線被特權人物採行彎線之事實不服，依法向用地機關不斷陳情異議與抗爭後，由公路局南區工程處長會同有關機關來實地勘查直線與彎線，評估此較直線為理想，原告屢次陳情及異議地上物及土地查估偏低不符實際予按建議路線能截彎取直，全線縮短一公厘長度，且可節省工程費六億元以上，惟臺灣省交通處公路局一直未對規劃路線提出具體說明，造成道路兩側農民通行權之困難，甚或需使用農地，以避免因公路建設致阻絕農民用路，使農產運輸困難，引起被徵收戶等抗爭，證明本案規劃路線曲線彎度較大，其原規劃路線前經過之土地地主及被徵收戶透過台灣農權總會提出曲線彎度較小，經公路局酌以修改之建議路線，公路局曾對規劃與建議路線就工程、環境、社會、經濟等層面加以評估，過程堪稱審慎，但建議路線相較於規劃路線，其路線長度較短，工程造價及用地徵收所需經費較少之事實程序上發生矛盾，有重大之瑕疵，嚴重損害原告權益。原告所有土地坐落雲林縣○○鎮○○段大同莊小段一○○號及同所林子段七一四號、七一四號之一、七一五號、七一五號之一等五筆土地被徵收為「東西向快速公路」台西、古坑至褒忠，經奉被告於八十四年五月十七日以八四府地權字第六二一四九號函公告徵收乙節，國工局於七十七年十月即著手辦理完成該計劃可行研究，七十八年三月即展開全線五千分之一比例地形圖航測作業，於同年七月建設計劃奉行政院核定，國工局於七十九年十月九、十兩日，於被告向地方機關及民眾公開展示說明路線初步規劃情形，原屢次陳情及異議的建議路線能截彎取直，全線縮短一公厘長度，且可節省工程費六億元以上經費，可是被告一直未對計劃路線提出具體處理意見，本件原告經由林國華先生提出建議，俱被告斟酌以修改路線參考，未獲採納，引起民眾抗爭。被告對各項環境影響評估，亦應依規定程序，審慎辦理，但被告故意未按行政院五十一年七月二十四日台五十一內字第四六六一號解釋令規定在公告徵收前應辦理重新協調說明會補救，所為其用法顯有違誤。依土地法第二百三十三條規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日發之．．．．」又「需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第一一七○四號解釋其徵收土地核准，案因應從此失其效力。」司法院釋字第一一○號及第四○○號、第四四○號、第四二五號亦著有解釋。依據憲法第十五條規定保障人民之權利有案可稽，關於該案本件土地核准徵收機關，所為之徵收程序有重大之瑕疵，嚴重損及原告之財產權，對於臺灣省交通處公路局於八十六年三月十九日路規劃字第九六五五六號函及會議錄公開說明乙節，未通知原告參加，所為之處分依法應屬無效，均非有理。為此，請勘驗現場，並依修正後行政訴訟法第一百二十條規定，行言詞辯論，查明後撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂︰辦理土地徵收案件，應提交標準地價評議委員會評定者，必須先有地政機關之估定行為，而後有異議始有提交評定可言。又查土地法第二百四十七條所稱對於補償地價之估定有異議應提交標準地價評議委員會評定，係指同法第二百三十九條第三款未依法規定地價之土地而言，已規定地價或非按土地法第二百三十九條第三款規定補償之土地，自無土地法第二百四十七條之適用，分別為鈞院四十三年判字第五號判例及內政部六十年五月一日台內地字第四一三二○四號函規定。又原告於本案土地公告徵收期間，對於地價補償不合理提出異議，案經被告函轉所轄斗南地政事務所查明，復經該所八十四年七月二十一日八四雲南地二字第二八○七號函核復原告略以：「本案所陳土地之公告土地現值與毗鄰地價區段地價相較應為合理。」綜上論結，本件土地徵收補償事件依法並無不合，原告所提之訴顯無理由，請判決駁回。
理由
一、程序部分：本件系爭土地三筆係經被告於八十四年四月十七日以府地權字第四五八八八號公告徵收，公告期間，原告固曾對之提起異議，惟被告囑其所轄斗南地政事務所於八十四年七月二十一日雲南地二字第二○八七號函駁復，未據原告提起訴願，業已確定（參照本院八十七年度裁字第六三一號裁定）；而其上之地上物，亦經被告於八十四年十一月二十七日以府地權字第一五一六八六號公告徵收，原告於公告期間並未對之異議已確定。惟原告拒不領取補償費，被告遂於八十六年十二月十日將系爭補償費提存於法院，原告遂於八十六年十二月十三日陳情，請求被告將本件土地地價及地上物估價補償提交該縣標準地價評議委員會評定，被告於八十六年十二月二十六日以府地權字第八六○○○七九五一八號函核駁，則本件行政訴訟標的為被告上開八十六年十二月二十六日府地權字第八六○○○七九五一八號函之行政處分。原告起訴，除對上開行政處分，陳述不服之意旨外，復及上開已確定之徵收公告，及指摘規劃路線不當，被告違法徵收（此部分原告曾以臺灣省政府交通處公路局為被告，提起行政訴訟，經本院以八十六年度判字第二○○六號判決駁回確定在案），非本件訴訟標旳，本院另行裁定，合先敍明。
二、實體部分：按「被徵收土地應補償之地價，依左列之規定：一、已依法規定地價，其所有權未經移轉者，依其法定地價。二、已依法規定地價，其所有權經過移轉者，依其最後移轉時之地價。三、未經依法規定地價者，其地價由該管市縣地政機關估定之。」「對於第二百三十九條、第二百四十一條或第二百四十二條之估定有異議時，該管市縣地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。」為土地法第二百三十九條及同法第二百四十七條所明定。又本院四十三年判字第五號判例意旨：「依土地法第二百三十九條及第二百四十七條，被徵收土地應補償之地價，應提交標準地價評議委員會評定者，必須先有地政機關估定之行為，而後遇有異議，始有提交評定之可言。至地政機關之估定，限於未經依法規定地價者始得為之。否則如已依法規定地價，其所有權未經移轉，依其法定地價，其所有權經過移轉者，依其最後移轉時之地價，限制至為嚴格。從而可知因無前兩款之適用而為估定時，則比照類推，不應不有相當之標準，法意已至為顯明。．．．」及內政部六十年五月一日台內地字第四一三二○四號函示「查土地法第二百四十七條所對於補償地價之估定有異議應提交標準地價評議委員會評定，係指同法第二百三十九條第三款未經依法規定地價之土地而言，已規定地價或非按土地法第二百三十九條第三款規定補償之土地，自無土地法第二百四十七條之適用，本案土地既已完成規定地價，土地所有權人對補償有異議時，自勿需提交標準地價評議委員會評議。」另土地法第二百四十一條規定：「土地改良物被徵收時，其應受之補償費，由該管市、縣地政機關會同有關機關估定之。」又同法第二百四十七條規定：「對於．．．第二百四十一條．．．之估定有異議時，該管市縣地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。」查，本件原告所有系爭三筆地號土地，經被告配合臺灣省交通處公路局，辦理雲林縣東西向快速公路台西至古坑線(32K+580～834K+250段）道路工程，於八十四年四月十七日以地權字第四五八八八號公告徵收；又上開土地之地上物亦經被告八十四年十一月二十七日府地權字第一五一六八六號公告徵收。原告於土地徵收公告期間，雖曾對地價補償不合理，提出異議，案經被告轉由其所屬斗南地政事務所於八十四年七月二十一日以雲南地二字第二○八七號函駁復，原告未對之訴願，遂與地上物補償之公告確定在案；惟原告拒不具領該等補償費，被告遂於八十六年十二月十日，將原告應領土地徵收各項補償費提存法院。原告不服，於八十六年十二月十三日陳情，要求被告依土地法第二百四十一條、第二百四十七條規定，將所被徵收之土地地價及地上物查估補償，提交雲林縣標準地價評議委員會評定，被告否准其請求。原告不服，循序提起行政訴訟，主張，被告已受理原告異議案，自應確實查明原估補償系爭土地及地上物房屋、雞舍等是否漏估或查估偏低等，被告以目測查估程序，有違土地法第二百三十一條、第二百三十三條及第二百四十二條等之規定，並違背司法院釋字第一一○號、第四○○號、第四二五號及第四四○號解釋意旨云云。經查，辦理土地徵收案件，應提交標準地價評議委員會評定者，必須先有地政機關之估定行為，而後有異議，始有提交評定可言。又查土地法第二百四十七條所稱對於補償地價之估定有異議應提交標準地價評議委員會評定，係指同法第二百三十九條第三款未依法規定地價之土地而言，已規定地價或非按土地法第二百三十九條第三款規定補償之土地，自無土地法第二百四十七條之適用，有首揭本院四十三年判字第五號判例，及內政部六十年五月一日台內地字第四一三二○四號函釋在案。是本件土地徵收原告主張被告未提交評議，徵收失其效力，顯有誤解法令。又系爭地號土地上地上物，經被告於八十四年十一月二十七日公告徵收，原告未於徵收公告期間對地上物補償提出異議，待確定後，於八十六年十二月十三日，始以聲明異議書謂地上物查估補償偏低，應提交地價評議委員會評定，核與首揭土地法第二百四十一條、第二百四十七條規定意旨不符，況原告陳情內容，並未具體指摘，被告自無從辦理。另土地法第二百三十一條，係規定需用土地人實施工作之前提；同法第二百三十三條係規定徵收補償程序；同法第二百四十二條規定農作改良物之補償費，均與本件無，自無適用之餘地。司法院釋字第一一○號解釋，指明需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費用額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第二百四十七條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之；釋字第四○○號解釋意旨，在陳明既成道路之徵收，國家亦應予補償；釋字第四二五號解釋意旨，在陳明土地法第二百三十三條規定公告期滿後十五日內發給補償，及公告期間內有異議者之處理程序；釋字第四四○號解釋意旨，係指明台北市政府發布之台北市區道路管理規則第十五條之規定，有違憲法第十五條規定，應不再援用。上開四號解釋，均與本件案情有別，亦無適用餘地。綜上所述，本件原處分，核無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，原告猶執前詞，聲明撤銷，為無理由，應予駁回。另本件事實已臻明確，原告聲請本院行言詞辯論，核無必要；又原告未具體指明地上物查估補償偏低之事實，本院亦無從實施履勘現場，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年三月十九日
行政法院第五庭
審判長評事 廖政雄
評事 趙永康 評事 沈水元 評事 林清祥 評事 劉鑫楨 右正本證明與原本無異
法院書記官張惠美中華民國八十八年三月二十二日