裁判字號：最高行政法院96年判字第1777號判決
裁判日期：民國96年10月04日
裁判案由：土地徵收
最高行政法院判決
96年度判字第01777號上訴人甲○○被上訴人內政部代表人乙○○上列當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國94年11月10日臺北高等行政法院94年度訴字第193號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、原審被告臺北縣板橋市公所（下稱板橋市公所）為辦理板橋市○○街及館前路拓寬工程之需，需用坐落臺北縣板橋市○○段○○○○○號（重測前為板橋段151之4地號）土地（下稱系爭土地），經臺灣省政府以民國60年3月11日府民地丁字第22876號令准予徵收，並層奉行政院台60內2273號令特許先行使用，由臺北縣政府於60年4月17日公告徵收，該地價補償嗣即由原所有權人即上訴人之父 陳鐘瀛 蓋章領取，惟系爭土地並未辦理徵收之移轉登記，僅為徵收之註記。另原審被告臺北縣板橋地政事務所（下稱板橋地政事務所）於68年辦理地籍重測時重造土地登記簿，亦漏載系爭土地之公告徵收註記，致其後誤准上訴人於86年申請辦理自陳鐘瀛繼承系爭土地之分割繼承登記；板橋地政事務所於91年間發現前情，於同年7月5日在系爭土地登記簿加註業經徵收，臺北縣政府並於93年7月9日函板橋地政事務所辦理移轉系爭土地所有權為板橋市所有（管理機關：板橋市公所）之登記，板橋地政事務所復於93年7月16日以北縣板地登記字第093008540號函註銷上訴人之所有權狀，上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。（上訴人對於板橋市公所、板橋地政事務所所提起之本件行政訴訟先位之訴部分，經原審判決上訴人敗訴，上訴人未提起上訴。）
二、上訴人於原審主張：板橋地政事務所公告註銷上訴人系爭土地之所有權狀，已逾行政程序法第121條第1項撤銷權之2年除斥期間，其註銷係屬無效；又上訴人依財政部臺灣省北區國稅局遺產明細表之行政指導，完成系爭土地之分割繼承登記，上訴人善意信賴登記，依土地法第43條規定，不得註銷其所有權。板橋地政事務所事後註銷上訴人所有權，違反誠實信用及信賴保護原則，且有濫用權力之情事。縱可認原處分不應撤銷，但板橋市公所並非補償費發放機關，其未受委託自行發放補償費，無法律效力，陳鐘瀛簽章領取徵收補償款，不發生效力；況縱使發放補償費係屬有效，因該徵收補償款未於徵收公告期滿後15日內發給完竣，徵收亦已失效等語，為此先位聲明求為：１、請撤銷原處分（板橋地政事務所93年7月16日北縣板地登記字第093008540號函）及訴願決定；２、板橋地政事務所應自93年2月4日起至清償日止，按月賠償上訴人新臺幣（下同）15,840元及給付諮詢、文書、車馬費、精神賠償66,000元。３、板橋市公所應賠償上訴人自60年起至系爭土地依土地徵收條例第11條方式取得止，按系爭土地公告現值年息5%計算之利息。備位聲明求為：確認上訴人與被上訴人內政部間因臺灣省政府60年3月11日府民地丁字第22876號令核准徵收之法律關係，自民國60年6月2日起不存在。
三、被上訴人則以：本件徵收公告前，徵收補償機關已將徵收補償費撥付板橋市公所，由板橋市公所辦理發放補償。本件徵收補償費印領清冊內確有陳鐘瀛蓋章領取之證明，應無徵收失效情事。又徵收係原始取得，本件徵收補償費既經發給完竣，需用土地人於發給徵收補償發給完竣時原始取得系爭土地所有權，縱未依規定於期限內辦理徵收登記，土地徵收之效力不受影響等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）考量行政程序法施行前，行政權獨大之時空背景，及當時之法律並未明文規定可得委託之項目及委託之程序，在認定行政行為有無委託時，若採用嚴格之標準，當時多數由需用土地人發放補償費之程序，勢將被認定無效，導致徵收失效，則當時所徵收土地以興建且現使用中之公有建物、道路將有多數無法繼續使用，目前縱全部依情況判決予以維持，亦將傾全國之財力重新徵收，以補償當初徵收之土地，而排擠其他更急切之公用建設需求，殊非立法之本意。因此，就公益與被徵收人民所為特別犧牲二者加以權衡，應認只要徵收補償費確有如期領取，人民之特別犧牲已獲補償，補償費是否經補償機關委託發放，不必需有法律之明文規定，有委託之事實關係存在，即為已足。準此，本件徵收案件，係發生於行政程序法施行前，當時之法律並未明文規定可得授權之項目及授權應行之程序，且當時之徵收案件多由需用土地人自行發放補償費，此為於過去審判中已知之事實，臺北縣政府93年12月3日北府地用字第0930801781號函及臺北縣政府93年5月19日北府地用字第0930369090號函稱「60年代各項徵收案，依當時作業習慣，均係由貴所(板橋市公所)辦理」等語，堪信為真。且參諸臺北縣政府60年2月13日西部幹線拓寬工程繞道板橋改善館前路及南門街工程協調會紀錄記載「用地及地上物補償費之發放(1)‧‧‧(2)補償費由板橋鎮公所（即現板橋市公所）發放」等語，並參酌當時之作業習慣，已足認定板橋市公所係經臺北縣政府委託而發放補償費；何況上訴人之父陳鐘瀛亦確已在板橋市公所造具之補償費印補清冊上蓋章領款，其發放程序自屬有效，上訴人主張板橋市公所未受委託自行發放之補償費無效云云，尚不足採。（二）司法院院字第2704號解釋所謂「於公告完畢15日內發給」，只要需用土地人於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關，且主管機關有已通知領款人於公告期滿15日內領款，而領款人已處於隨時可領款之狀態，即為已足，至於何時受補償人實際領款，並不影響徵收案之效力。而關於板橋市公所已於公告期滿15日內通知上訴人之父陳鐘瀛領款之待證事實，固應由被上訴人負擔客觀之證明責任，惟鑑於昔日行政程序法尚未施行前，行政機關之文書送達方式缺乏客觀之標準，而在事隔多年以後（例如本案徵收公告距今已30多年），再行查證相關證據資料自有困難。而且過去實務上對此爭點之處置亦有認為通知之欠缺與徵收效力無關，通知之瑕疵不影響公告效力（本院79年度判字第1349號判決參照）。因此，行政程序法施行後，法院對送達程序合法與否，固會採用嚴格之認定標準，但於本件，行政機關會對通知程序採取較簡略及寬鬆之態度，亦係在認定類似送達事實時，必須考慮之背景因素。參酌確認徵收關係不存在（徵收失效）之訴訟未設有除斥期間，於徵收後數十年、甚至百年後都可以提起，訴訟時徵收資料可能因保存不易而已散失，當時辦理徵收之人員及當事人亦難以傳喚到庭作證，要求徵收機關於數十年或百年後，舉證其當時已於公告期滿15日內通知被徵收土地所有權人領款，在客觀上有其困難，故對於此種年代久遠之確認訴訟，基於舉證困難之考量，徵收機關就補償費已如期發放之事實，所為之舉證，應採寬鬆之認定標準，以避免過度認定徵收失效，而有違公益。因此於本件中，固無直接證據資料證明板橋市公所已於公告期滿15日內通知上訴人之父陳鐘瀛領款，或上訴人之父陳鐘瀛蓋章領款之時間係於公告期滿15日內，但從原處分卷所附之臺北縣政府60年西部幹線拓寬工程繞道板橋改善館前路及南門街工程協調會議紀錄中主席報告（一）第6點記載「公路局及公共工程局負擔款應於本年3月底前逕行繳交臺北縣政府。」其決定事項（一）2用地及地上物補償費之發放(1)記載「限於三月底前發清償費」，其決定事項（六）記載「本府補助款300萬元由財政科會同主計室先墊並於3月底前撥付板橋鎮公所。」且本件上訴人之父陳鐘瀛確已蓋章領款等相關事實觀之，應可合理推知，板橋市公所當時應已於公告期滿15日內通知陳鐘瀛領款，僅未保存憑證以證明其事而已。上訴人主張系爭土地之徵收處分因補償地價未於法定期間發放而歸於失效，並無理由等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之備位之訴。
五、本院按：「徵收土地應於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額，發給完竣。」「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。」35年4月29日修正前土地法第368條第1項、修正後同法第233條分別定有明文。由前開文義觀之，前開條文所規範之內容，為補償機關之義務，而非需用土地人之義務。另違反前開規定，未按期將補償款額發給完竣者，其效力如何，土地法未設明文。司法院作成院字第2704號解釋，謂「需用土地人，不依土地法第三百六十八條第一項規定於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力。」比較前開解釋文與土地法第368條之文字，可知司法院院字第2704號解釋之真意乃違反35年4月29日修正前土地法第368條第1項規定者，徵收核准案即失其效力；至解釋文內雖敘及需用土地人未將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關等語，惟此無非指明前開情形乃主管地政機關無法於徵收公告完畢後15日內將補償款額發給完竣之原因，而非以需用土地人未於徵收公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關，作為徵收核准案失效之要件。又司法院釋字第110號解釋，引用前開司法院院字第2704號解釋，就修正後土地法第233條規定所為解釋，亦應對之採同一見解。從而，應認徵收補償機關若違反土地法第233條之規定，未於徵收公告期滿後15日內將徵收補償費額發給完竣，徵收核准案固應即失效，惟需用土地人有無或何時將徵收補償款額繳交與徵收補償機關，則與徵收效力無直接關連。經查：（一）原審以前開理由駁回上訴人於原審備位之訴，核無不合。（二）上訴人提起上訴雖主張：１、板橋市公所未於徵收公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關（臺北縣政府）辦理發放補償費，未踐行公法上之繳款義務，致臺北縣政府無從發放補償費，並不發生發放補償費之權限，何有委託發放補償費關係之情事。基於土地徵收程序，係法律強制規定，前開情形已使土地徵收核准案失其效力。原判決前開認定，有違土地法第233條立法意旨，違背法律原則、論理法則、司法院院字第2704號解釋、釋字第110號、第425號、第185號解釋、院字第1410號解釋、院字第1585號解釋、本院43年判字第5號判例、57年判字第476號判例、74年判字第1644號判例、93年度判字第1662號判決、最高法院20年上字第1748號判例意旨。另倘徵收土地之處分已因法定原因失其效力時，則有關補償之一切作為或不作為行政處分均失所附麗。２、依板橋市公所93年4月19日北縣板工字第0930024885號復上訴人函，板橋市公所自認系爭土地於62年10月8日辦竣移轉登記，依現存資料顯示，陳鐘瀛領款日期應為60年5月至62年9月之間。而依土地登記規則第99條規定，地政機關應於補償完竣後1個月內，囑託登記機關為所有權移轉登記，合理推知陳鐘瀛應於62年8、9月間領款。原審棄徵收公告後板橋市公所（本件發放補償費機關）對外發生效力之公文書，而採證徵收公告前純屬臺北縣政府內部工程計畫業務分配協調會議，違反證據法則、平等原則、司法院院字第2704號解釋、釋字第110號、第425號、第185號解釋、院字第1585號解釋及本院43年判字第5號判例、57年判字第476號判例、74年判字第1644號判例、最高法院20年上字第1748號判例意旨、違背行政訴訟法第1條第2項、中央法規標準法第5條第2款及第6條、民法第1條前段及第71條、第73條前段規定等語。（三）惟查：１、依前開說明，本件需用土地人板橋市公所是否繳納及何時繳納徵收補償款額與徵收補償機關臺北縣政府，與本件徵收是否失效無涉。上訴人以本件需用土地人未繳納徵收補償款額與臺北縣政府，本件徵收應即失效，並謂原判決關於此部分之認定違反法規、司法院解釋、本院判例、判決、最高法院判例及法律原則、論理法則云云，並非有據。２、本件上訴人就其所主張臺北縣政府未於徵收公告期滿15日內發放補償費與其被繼承人陳鐘瀛一節，並未為具體之指摘，復未為確實舉證，其主張尚難採信。上訴人僅依據因徵收所為之移轉登記相關資料，及板橋市公所函所載未盡確定之領款日期記載，遽予推論陳鐘瀛之領款時間，實不足取。其進而指摘原審所為臺北縣政府發放本件徵收補償款並未逾期之認定，為違反證據法則、平等原則並違反法規、司法院解釋及本院、最高法院判例云云，核屬對原審取捨證據認定事實之職權行使，指摘原判決不當，亦無足採。（四）綜上所述，本件上訴意旨指摘原判決備位之訴部分違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年10月4日
第二庭審判長法官黃合文
法官林樹埔法官吳明鴻法官鄭小康法官帥嘉寶以上正本證明與原本無異中華民國96年10月4日
書記官阮桂芬