裁判字號：最高行政法院91年裁字第312號裁定
裁判日期：民國91年04月18日
裁判案由：聲請停止執行
最高行政法院裁定九十一年度裁字第三一二號
抗告人甲○○○○○○代表人乙○○相對人臺北市政府工務局養護工程處代表人丙○○右抗告人因與相對人臺北市政府工務局養護工程處間聲請停止執行事件，對於中華民國九十年十二月三十一日臺北高等行政法院九十年度停字第一一四號裁定提起抗告，本院裁定如左︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定，行政訴訟法第二百七十二條準用民事訴訟法第四百九十二條第一項定有明文。
二、本件抗告意旨略謂：（一）、原審法院駁回抗告人聲請相對人應停止執行天母磺溪兩岸堤防「加高」工程之理由，係以相對人於九十年三月二十日起所作之磺溪堤防「加固」工程乃事實行為，非對外發生法律效果之行政處分或一般處分為據。原審法院對抗告人聲請之事項所言之內容，若非疏予區辨，即係故予扭曲，張冠李戴；堤防「加固」之工程未大幅改變磺溪原有地貌，「加高」工程則封閉原有磺溪之美麗景觀，阻擋兩岸居民之眺望權，妨害市民親近水文之權利，其對磺溪之破壞與對兩岸居民權利侵害之大，不言可喻。（二）、按，所謂「事實行為」，乃非以意思表示為內容之行為也，相對人之作成天母磺溪兩岸應加高、加固工程之決定，事先經過內部裁決程序，再將該計劃送市議會審議，而後對外公告，宣告相對人執行此一工程之意思表示，且對外發生一定之法律效果，侵害（或影響）數十萬市民之權益，該執行行為非行政處分為何？行政程序法第九十二條第一項明定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定．．．而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」磺溪兩岸堤防之加高、加固係「公法上具體事件」，毫無疑義；相對人未遵守行政程序法第一百六十四條第一項之規定，即予以發包施工，非「所為之決定」為何？又「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。」同法第九十二條第二項亦有明文；相對人之決定（即行政處分），相對人係天母地區磺溪兩岸之居民，該相對人之範圍亦可得而確定，是原審法院之認定，於法不合。（三）、行政部門對台北地區之河川整治與管理，完全違背自然景觀之保存維護原則，淡水河兩岸（尤指環河南北路一帶）高聳之水泥圍牆，已隔絕人與河川之感情；天母磺溪之堤防加高工程，一旦完成則永難回復原狀，而自然工法之實施，可得自然維護與河川整治之兩全其美，惟前提須先命相對人停止執行原有工程，是本案有其急迫性等語。相對人答辯意旨略以：
（一）、按行政訴訟法第一百十六條第二項規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」及行政程序法第九十二條規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」（二）、法務部九十年十一月十九日法九十律字第○四一二七二號函略以：行政程序法第一百六十四條第一項應經公開及聽證程序之行政計畫，須具備以下三要件：⑴有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置；⑵涉及多數不同利益之人；⑶涉及多數行政機關之權限，符合以上三要件者，始須踐行上述規定之公開及聽證程序。（三）、按所謂「行政處分」學者依行政程序法第九十二條規定分析其概念如下：⑴、須為行政機關之行為。
⑵、須為行政機關之公法行為。⑶、須針對具體事件之行政行為。⑷、須為行政機關之單方面行為。⑸、須對外直接發生法律上效果。⑹、須為行政機關之決定或公權力之措施。故行政處分為發生法律上效果之行政行為，此特徵主要是與不發生法律之效果之「單純事實行為」相區別，例如修築道路、興建公園等均非屬行政處分。而系爭「磺溪堤防加固工程」係因既有堤防老舊及堤防高度不足所為之修繕工程，顯為單純事實行為，而非行政處分，故抗告人逕對單純事實行為聲請裁定停止執行，揆諸行政訴訟法第一百十六條第二項規定，顯非法之所許。（四）、有關抗告人指稱相對人未遵守行政程序法第一百六十四條第一項之規定，即予以發包施工乙節，依法務部九十年十一月十九日法九十律字第○四一二七二號函略以：行政程序法第一百六十四條第一項應經公開及聽證程序之行政計畫，須具備以下三要件：⑴有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置；⑵涉及多數不同利益之人；⑶涉及多數行政機關之權限，符合以上三要件者，始須踐行上述規定之公開及聽證程序。本案系爭工程僅係因既有堤防老舊及堤防高度不足所為之修繕工程，且尚未涉及多數行政機關之權限，故不屬於該條所稱之行政計畫，依法毋須踐行公開或聽證程序。惟為使當地居民明瞭工程之內容，採納居民可行之意見，能更符合當地居民之需求，相對人仍舉行多次說明會，然非前開行政程序法規定之法定公開及聽證程序，特予說明。（五）、末查抗告人指稱相對人對台北地區之河川整治與管理，完全違背自然景觀之保存維護原則，系爭工程一旦完成則永難回復原狀乙節，按相對人規劃於堤防完成後，堤內坡分段種植不同之灌木及喬木作為綠化，於溪床底鋪設串聯式混凝土磚（間隙可滲水），每排中間間隔十五公分以碎石級配料填充（亦可滲水），並非不滲水之水泥地，其於河川自然沖淤平衡後，可提供水生植物及魚類棲息，恢復河川自然生態環境，乃於溪床底兩側埋設沉箱，係為保護堤防基腳、減少滲流壓力並作為護坡之基礎，避免沖刷掏空，且沉箱係埋入原溪床底下並未縮減原河道通水斷面，並施作造型模板，堤防植栽綠化及加設堤頂照明燈等提供市民防洪安全及休閒空間，有助於提昇生活環境品質，應無醜化市民原有生活環境。故景觀部分受限於堤防用地範圍及防汛安全限制下，相對人已盡力施作相關綠美化設施。（六）、綜上所述，本件抗告為無理由，請求駁回抗告等語。原裁定以：『一、按「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」，行政訴訟法第一百十六條第二項定有明文。是依該法條之規定，所聲請裁定停止執行者之須為原處分或決定之執行，至於事實行為之執行則不包括在內。又按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」，行政程序法第九十二條亦有明文。二、本件聲請意旨略以：相對人於民國（以下同）九十年三月二十日未經召開公聽會，亦未知會天母磺溪兩岸天壽里、天玉里等里民之情況下，竟將台北市士林區磺溪，自天母西路段以下兩岸之高大樹木全數砍伐殆盡，緊接著相對人將兩岸堤防可供通行之道路予以封閉，不准居民通行，並將原有堤防予以拆毀，經該兩岸居民向臺北市政府查詢，得知臺北市政府欲將磺溪兩岸堤防加高、加固，以防止天母地區區民因磺溪氾濫而受害；該兩岸居民質疑之，相對人為安撫居民，乃於九十年四月十九日、五月二十三日、八月一日及九月十日，在當地召開四次公聽會，結果沒有任何一位居民同意其作法，且在台北市議員 魏憶龍 、立法委員 丁守中 及三位里長之領銜下，全體一致決議命相對人立即中止該破壞環境之行為，但相對人仍繼續進行破壞天母磺溪之工程。依行政程序法第四條之規定，相對人之該行為違反行政程序法第一百六十四條第一項之規定，依同法第四條之規定，應屬違法行為。茲因天母磺溪兩岸人民已全數反對該工程，相對人即不得違反民意，類推適用行政程序法第一百六十六條第二項之規定，相對人有立即停止該行政行為之義務，聲請人除提起行政訴訟（另案處理）外，並聲請鈞院裁定相對人應於該行政訴訟終結前，停止天母磺溪兩岸堤防加高工程云云。三、本件相對人於九十年三月二十日起所作之磺溪堤防加固工程，係相對人所為直接發生事實上效果之行為，為事實行為，而非對外發生法律效果之行政處分或一般處分。縱如聲請人所述，磺溪兩岸居民全數反對該工程，全體居民一致決議命相對人立即中止該破壞環境之行為等情為真實，然經本院於九十年十二月二十八日行準備程序調查結果，相對人並未對聲請人之上開聲請答覆，可得視為行政處分，是聲請人逕對事實行為聲請裁定停止執行，於首揭規定不符，應予駁回。』為由，裁定駁回抗告人在原審之聲請。據抗告人所主張相對人並未做成任何函示，即進行工程（見原審九十年十二月二十八日抗告人及相對人筆錄），則尚難認相對人所作之磺溪堤防工程非事實行為而係行政處分。又抗告人僅泛指該工程破壞之美麗景觀，剝奪天母磺溪兩岸居民既得權利，天母磺溪兩岸人民以全數反對該工程等語，但其究係何具體權利或法律上利益將可能受損害而難於回復，並確切具體敍明，至於抗告人指述相對人與台北市政府其他單位圖利財團等語，應屬刑事責任問題。綜上所述，本件抗告人聲請停止執行，於法尚有未合，應予駁回。原審於九十年十二月三十一日下午五時公告駁回抗告人在原審之聲請之裁定後，復於九十一年一月九日上午十一時行準備程序，其程序雖有未洽，惟與抗告人在原審之聲請應予駁回之裁判結果初無二致，仍應認本件抗告為無理由，應予駁回。
三、依行政訴訟法第二百七十二條、第一百零四條、民事訴訟法第四百九十二條第一項、第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中華民國九十一年四月十八日
最高行政法院第三庭
審判長法官葉振權
法官林茂權法官吳錦龍法官劉鑫楨法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官陳盛信中華民國九十一年四月十八日