裁判字號：臺北高等行政法院95年訴更一字第67號判決
裁判日期：民國96年01月12日
裁判案由：徵收補償
臺北高等行政法院判決
95年度訴更一字第00067號原告乙○○原告兼訴訟代理人甲○○被告宜蘭縣政府代表人丙○○縣長）住同訴訟代理人丁○○
戊○○己○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國92年7月18日台內訴字第0920004509號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。經本院92年度訴字第4197號判決後，由最高行政法院發回更審，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣被告為辦理蘭陽博物館工程，需用原告所有坐落宜蘭縣○○鎮○○段港口小段88-25、88-26、88-27、87-9、87-10、87-11、87-13、87-14、87-15地號等土地（下稱系爭土地），報經內政部民國（下同）91年12月27日台內地字第0910064817號函核准徵收，被告乃據以91年12月30日府地二字第0910150094號公告徵收，公告期間自91年12月31日起至92年1月29日止。原告於公告期間內，即以系爭被徵收土地地價補償偏低及部分地上物漏未補償等由，提出異議，經被告以92年1月27日府地二字第0920009992號函復查處情形略以，系爭土地91年公告土地現值為每平方公尺新台幣（下同）2,561元，另加五成地價補償後為每平方公尺3,841.5元，已反應一般正常交易價格，並無偏低，至所稱農林作物、建築改良物漏估情形，另擇訂於92年2月20日上午10時30分現場複估云云。原告不服，經被告提交該縣地價及標準地價評議委員會92年第1次會議復議，決議：本案徵收補償價額已反應一般正常交易價格，應予維持，不應提高。嗣被告以92年3月25日府地二字第0920035202號函將復議結果通知原告。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院以92年度訴字第4197號判決「原告之訴駁回」，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以95年度判字第727號判決將原判決廢棄，發回本院審理。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)最高行政法院95年度判字第727號判決：．．．被上訴人就系爭土地之補償地價，係以系爭土地公告土地現值加50%計算，經核與土地徵收條例第30條第1項規定應按毗鄰非公告設施保留地之平均公告土地現值補償其地價者相違，請依規定確實估算土地現值作為補償。
(二)被告於89年8月22日以府建城字第89059號公告頭城鎮（烏石港）細部計劃並即辦理區內土地90年公告土地現值，並依該都市計劃○○○區區○○○○區段地價。唯估算之地價偏低，按最高行政法院95年度判字第727號判決理由「．．．估計區段地價方法如下：1、有買賣實例或．．．
」土地徵收條例第30條第1項、平均地權條例第46條、地價調查及估計規則第21條第1項定有明文，茲檢附同○○○鎮○○段地號592、592-1、593、596等旱地90年3月之買賣契約書實例，其面積333平方公尺，交易價格450萬元，折合每坪約4萬5千元，既法定有明文，為何不參酌市場交易買賣實例來估算區段地價，竟以低價徵收，侵吞人民財產。
(三)被告調降公告現值降幅高達57.32%，實超出正常理解及經驗法則，亦有減少徵收支出，便宜行事之嫌，原告僅有賴以維生之土地幾已全被徵收，利益受到嚴重侵害。
二、被告主張之理由：
(一)查土地徵收條例第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」又「本條例第30條第1項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日算起第15日之公告土地現值。但徵收公告後，公告土地現值依平均地權條例第46條規定評定，加成補償成數依本條例第30條第2項規定評定，評定結果徵收補償地價降低者，仍按徵收公告時之徵收補償地價補償。」「本條例第30條第1項規定之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，指毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數；於每年編製土地現值時，依平均地權條例施行細則第63條規定計算之。」同條例施行細則第30條第1項、第31條第1項定有明文。而依行政院88年10月6日台（88）內字第36744號令修正之平均地權條例施行細則第63條第1項規定：「直轄市或縣（市）政府依本條例第46條查估土地現值時，對都市計畫內公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理：．．．5、前4款以外之保留地，以毗鄰非保留地之區段地價平均計算。」
(二)按公告土地現值為徵收補償地價，由於諸多因素，公告土地現值與市價有相當差距，土地所有權人無法以補償金額另購回同等性質之土地，以致常發生抗爭阻撓情事，不僅妨礙公共建設之推展，且造成民怨，影響政府形象。為在不損及土地所有權人權益及兼顧順利取得公共建設原則下，該條例第30條除維持現行平均地權條例第10條，徵收土地應以公告土地現值補償之規定外，於第2項規定，徵收補償地價，必要時得加成之。又基於目前各縣市公告土地現值與市價間之差距各有不同，故另規定加成成數，由縣市地價評議委員會視其實際價格差距，予以合理評定，都市土地之加成補償標準，不受都市計畫法第49條之限制。至加成補償，依內政部89年5月9日台（89）內地字第8906697號函示，其性質係屬補償地價之範圍。
(三)被告為辦理蘭陽博物館工程，於91年12月30日以府地二字第910150094號公告徵收原告等所有系爭土地（徵收公告期間自91年12月31日起至92年1月29日止），惟查該用地徵收公告期滿次日算起第15日當時之92年公告土地現值每平方公尺2,539元，較91年2,561元為低，故被告依前開細則第30條規定，以91年公告土地現值補償其地價。至該用地91年公告土地現值係依毗鄰非公共設施保留地第276區段（每平方公尺1,000元）、第51區段（1,200元）、第50區段（2,000元）、第48區段（720元）、第48-1區段（3,200元）、第44區段（660元）、第44-1區段（2,800元）、第46區段（7,400元）、第148區段（14,300元）、第143區段（1,200元）、第40區段（540元）、第123區段（580元）、第113區段（540元）、第42區段（370元）、及第42-1區段（1,900元）之平均公告土地現值（計算結果為每平方公尺2,561元）為補償依據，符合土地徵收條例第30條第1項所指「按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價」之規定，並無不合。因此，本件徵收，被告依土地徵收條例第1項規定以毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值、及第2項地價評議委員會比照一般正常交易價格所評定之加成補償成數（五成）給予地價補償，與法並無不合。
(四)查內政部90年9月14日台內地字第9083411號函發布修正之土地登記規則第4條第1項規定：「下列土地權利之取得、設定、移轉、喪失或變更，應辦理登記：1、所有權。2、地上權。3、永佃權。4、地役權。5、典權。6、抵押權。7、耕作權。」又該部91年8月30日台內地字第0910064053號令修正發布之地價調查估計規則第7條、第8條規定：「買賣實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例調查估價表：1、急買急賣。2、期待因素影響之交易。3、受債權債務關係影響之交易。4、親友關係人間之交易。5、畸零地或有合併使用之交易。6、地上物處理有糾紛之交易。7、法院拍賣。8、受迷信影響之交易。9、包含公共設施用地之交易。10、人為哄抬之交易。11、其他特殊交易。」「買賣實例除依前條規定辦理外，並應就下列事項詳予查證確認後，就買賣實例價格進行調整，並記載於買賣實例調查估價表：1、交易價格及各項稅費之負擔方式。2、有無特殊付款方式。3、實例狀況。」原告等提○○○鎮○○段592、592-1、593、596地號90年3月間之買賣契約書，要求被告以每坪4萬5千元之市場交易價格給予補償乙節，經被告調閱土地登記申請案件，該等地號係於90年
4月11日申請所有權買賣移轉登記，由 徐軍 、 徐勝凱 （未成年人，法定代理人 張月美 ）出賣予 余素鳳 ，並於同年5月4日辦理登記完竣，而原告等所附契約書買主為 林辰 玹，經查除與登記事實不符外，且該等地號與原告等所有土地分屬不同地段，亦非位於本案公共設施保留地之毗鄰地價區段，彼等要求被告以未經登記之買賣契約價格作為補償之依據，核與土地徵收條例第30條「以毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」不符，原告等所述，顯不可採。
(五)查91年5月29日修正之平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」政府公告之地價最早係為供人民申報地價參考之用（35年土地法第
148條規定：「土地所有權人依本法所申報之地價，為法定地價」），民眾申報地價前，得先由地政機關參照最近5年土地收益及市價，查定標準地價，民眾得於百分之十以內之增減，不依法申報或不為申報時，即以標準地價為其地價。原土地增值稅之課徵標準係以實際移轉價格為主，惟實際移轉價格之認定不易，常在審核土地移轉現值時，引起徵納雙方之紛爭。有鑑於此，政府乃於53年修正公布「實施都市平均地權條例」，正式提出「土地現值」一詞，建立公告土地現值制，作為審核申報移轉現值之參考。66年「實施都市平均地權條例」修正為「平均地權條例」，並改以公告土地現值來審核土地申報移轉現值，作為課徵土地增值稅之依據，同時增訂以公告土地現值作為徵收土地補償地價之標準。全國各直轄市或縣（市）政府對於轄內各宗土地，均應在每年的1月1日公告土地現值。
(六)原告庭訊時聲稱被告應以毗鄰非公共設施保留地之宗地地價平均計算乙節，經查該計算方式與前開土地徵收條例施行細則第31條第1項所指「毗鄰各非公共設施保留地『區段地價』之平均數」有違。
理由
壹、本件應適用之法條：
一、土地徵收條例第22條第1、2項規定：「（第1項）土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。（第2項）被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。
二、土地徵收條例第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。（第2項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」。
三、土地徵收條例施行細則第31條規定：「（第1項）本條例第30條第1項規定之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，指毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數；於每年編製土地現值時，依平均地權條例施行細則第63條規定計算之。（第2項）土地現值公告後，始經都市計畫劃定為公共設施保留地之土地，於下次土地現值公告前依法徵收者，其公告土地現值，應於公告徵收前，依平均地權條例施行細則第63條規定重新計算公告之，作為徵收補償地價之依據。但重新計算結果降低者，仍維持原公告土地現值，免再公告，並以原公告土地現值作為徵收補償地價之依據。」，而關於土地公告現值，現行法係規定於平均地權條例，因此平均地權條例關於土地公告現值之規定，於按土地徵收條例辦理之土地徵收補償案件亦應適用。
四、平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年7月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」。
五、平均地權條例施行細則第6條但書規定：「．．但徵收公告後，土地現值依本條例第46條規定評定降低者，仍按徵收公告時之土地現值補償。」。
六、行為時地價調查估計規則第21條第1、2款規定：「劃分地價區段時，依左列規定辦理：一、由承辦員攜帶地籍藍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍藍圖上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段。非建築用地中經依法允許局部集中作建築使用且其地價有顯著差異時，應就該建築使用之土地單獨劃分地價區段。非都市土地之零星建築用地及都市計畫內農業區、保護區之建地目零星土地，得將地價相近且使用情形相同而地段不相連之零星建築用地，另以該區段支號或另編區區並視為一個地價區段。二、前款區段界線，應以使用分區或編定使用地類別、使用管制、使用情形或道路、溝渠等易於辨識之自然界線為準。但情形特殊者，得以適當之地籍線為之。」。
貳、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實欄所述之事實，業據提出內政部91年12月27日台內地字第0910064817號函（核准徵收），被告91年12月30日府地二字第0910150094號公告、被告92年1月27日府地二字第0920009992號函、被告92年3月25日府地二字第0920035202號函為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為系爭土地是否有按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值予以補償，被告核定之補償地價，是否合法？叄、本院之判斷：
一、系爭土地依規定以一般徵收方式辦理，並無不合：查「變更頭城都市計畫(興建蘭陽博物館)案」經被告報經內政部都市計畫委員會91年10月22日第545次會議審議通過，依該都市計畫書玖、事業及財務計畫記載，本案蘭陽博物館用地原則以一般徵收方式取得，必要時得併其餘變更範圍，納入烏石港區段徵收案內辦理。被告為顧及範圍內土地所有權人權益，於91年11月4四日以府地五字第910126912號函徵詢參與之開發方式，並限期於91年11月11日與被告簽訂「土地先行使用協議書」及「土地使用權同意書」，納入烏石港區段徵收案內開發，未於期限內與被告簽訂「土地先行使用協議書」及「土地使用權同意書」，即以一般徵收方式辦理。嗣原告等就系爭土地未於期限內與被告簽訂「土地先行使用協議書」及「土地使用權同意書」，被告遂就系爭土地依規定以一般徵收方式辦理，並無不合，合先敘明。
二、系爭土地91年度公告土地現值（每平方公尺2,561元）與同年度毗鄰系爭土地之「非公共設施保留地區段地價平均數」（每平方公尺2,561元）相同：
（一）被告於89年8月22日以府建城字第89059號公告頭城鎮(烏石港)細部計畫，區內土地90年公告土地現值被告即依該都市計畫○○○區區○○○區段地價。原告等所有系爭土地經上開細部計畫列入蘭陽博物館用地，經被告依前揭平均地權條例第46條及行為時地價調查估計規則第21條第1、2款所定程序，劃屬頭城鎮第52公共設施保留地地價區段，其91年度公告現值為每平方公尺2,561元，有該細部計畫及地價第2類謄本附卷可憑。
（二）而系爭土地（52公共設施保留地地價區段）毗鄰之非公共設施保留地價區段及其91年度地價如下：
第276地價區區地價每平方公尺1,000元）、第51地價區段（1,200元）、第50地價區段（2,000元）、第48地價區段（720元）、第48-1地價區段（3,200元）、第44地價區段（660元）、第44-1地價區段（2,800元）、第46地價區段（7,400元）、第148地價區段（14,300
元）、第143地價區段（1,200元）、第40地價區段（
540元）、第123地價區段（580元）、第113地價區段（540元）、第42地價區段（370元）及第42-1地價區段（1,900元），該毗鄰之非公共設施保留地區段地價平均數」亦為每平方公尺2,561元。
三、被告實質上已依系爭土地91年度「毗鄰非公共設施○○○區段地價平均數」（每平方公尺2,561元）加5成（即每平方公尺3841.5元）給予地價補償：
（一）原告等於徵收公告期間以地價補償偏低等，於92年1月21日以書面向被告提出異議，要求調高補償價額。經被告依土地徵收條例條例第22條第1項規定查處，原告等不服該查處情形，被告爰依同條第2項規定提交宜蘭縣地價及標準地價評議委員會於92年3月10日第一次會議復議，並請原告等代表到場陳述意見，而該等土地公告徵收期滿第15日（即92年2月10日）當時之92年公告土地現值每平方公尺為2,539元，較91年之2,561元為低，被告遂依平均地權條例施行細則第6條但書規定，按徵收公告時即每平方公尺2,561元之「公告土地現值」另加5成給予地價補償，徵收補償地價合計為每平方公尺3,841.5元（每坪約為12,699元）。
（二）惟前述徵收公告時系爭土地「公告土地現值」（每平方公尺2,561元）即係依土地徵收條例施行細則第31條規定（毗鄰非公共設施保留地區段地價之平均數）、平均地權條例施行細則第63條規定計算而得，該「公告土地現值」與土地徵收條例第30條後段所指之「按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」相同，被告以該「毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」加5成計算（即每平方公尺3,841.5元）作為本件徵收公共設施保留地之補償標準，實質上並無違誤。原告等雖主張應以毗鄰非公共設施保留地之「宗地地價」平均計算云云，然查系爭土地屬52公共設施保留地地價區段之一部分，系爭土地之毗鄰非公共設施保留地自係指該52區段所毗鄰之各非公共設施保留地地價區段，因之系爭土地之補償地價，自應按其所毗鄰非公共設施保留地區段地價之平均數而為計算，原告主張尚不足採。
（三）原告等復主張系爭土地公告現值，由89年每平方公尺9,00
0元調降為92年每平方公尺2,539元為不合法云云。惟查，系爭土地因都市計畫被劃為蘭陽博物館用地之公共設施保留地，其未來使用受到限制，地價自難與89年未實施都市計畫時相比，故依土地徵收條例第30條第1項後段之規定，其地價之補償，不依其本身之公告土地現值，而應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，原告雖主張附近土地市價一坪約2萬元（一平方公尺6千元），惟亦自承該買賣土地為建地，自不能作為系爭公共設施保留地之參考市價；原告復提○○○鎮○○段592、592-1，
593、596地號之90年度交易契約書，主張應以每坪4萬
5千元之市價給予補償云云，惟該地號係於90年4月11日申請所有權買賣移轉號登記，由徐軍、徐勝凱（未成年人，法定代理人張月美）出賣予余素鳳，並於同年5月4日辦理登記完竣，有土地登記謄本可憑，而原告等所附契約書買主為 林辰玹 ，除與登記事實不符外，且該等地號與原告等所有土地分屬212、213地價區段（見土地相對位置圖），亦非位於本案公共設施保留地之毗鄰地價區段，自不能作為補償之依據。
（四）依系爭土地南方112區段內之住宅區91年5月間之買賣實例，一坪為1萬2千餘元，有被告提出之買賣實例調查估價表影本附卷可參，足證宜蘭縣地價及標準地價評議委員會92年第一次會議復議，決議本案公共設施保留地徵收補償價額按每坪12,699元，已反應一般正常交易價格，並無原告所主張之徵收價格偏低情事，原告要求提高補償費一節，難謂有理。
（五）按「保留地處於繁榮街道路○○區段○○○路線價按其臨街深度指數計算。但處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃設之一般路○○區段○○○路線價為其地價。」平均地權條例施行細則第63條第1項第1款定有明文，系爭土地雖在馬路邊，但並無顯著的商業行為，有被告提出系爭土地之照片為證，且系爭土地並未經定有路線價，為兩造所不爭執，被告依同條項第5款規定以毗鄰非保留地之區段地價平均計算，尚無不合。
四、從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第第104條，民事訴訟法第85條第1項前段、第78條判決如主文。
中華民國96年1月12日
第八庭審判長法官王碧芳
法官蕭忠仁法官畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年1月12日
書記官簡信滇