裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第506號判決
裁判日期：民國96年01月12日
裁判案由：請求撤銷徵收
臺北高等行政法院判決
95年度訴字第00506號原告甲○○
乙○○丙○○○丁○○戊○○己○○○庚○○○辛○○壬○○癸○○子○○○丑○○寅○○卯○○辰○○○共同訴訟代理人 陳垚祥 律師複代理人 楊山池 律師被告桃園縣政府代表人巳○○縣長）住同訴訟代理人 鍾凱勳 律師
孫千蕙 律師上列當事人間因請求撤銷徵收事件，原告不服內政部中華民國94年12月9日台內訴字第0000000000（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣被告為辦理桃園科技工業區開發，需用原告等所有坐落桃園縣○○鄉○○○段下莊子小段72地號等土地，經召開多次地價補償協商會，因無法達成協議，乃依土地徵收條例等規定，報經內政部民國（下同）92年4月18日台內地字第0920006179號函核准徵收私有土地及地上改良物，嗣並以92年4月24日府地價字第09200855082號公告徵收私有土地及地上改良物，且以同文號函通知原告等，公告期間自92年4月25日起至92年5月26日止。原告等於公告期間內即92年5月15日，以被告按92年公告土地現值加倍（即加10成）補償，未依桃園縣地價及標準地價評議委員會89年6月5日第4次會議提案三之決議，以89年公告現值加10成補償，顯有違誤，又既未能依該決議辦理補償，即應依90年4月3日之地價協議會決議辦理解除該工業區之編定，不辦徵收等由，向被告提出異議，經被告以92年5月29日府地價字第0920108031號函復原告等略以，歉難照辦。原告等不服，復於92年6月12日向被告請求將本案提請桃園縣地價及標準地價評議委員會復議，經被告以本工業區並未於89年度公告現值法定有效實施期間（即89年7月1日至90年6月30日間）辦理徵收，且依地價調查估計規則，公告現值係依當地土地正常交易狀況而每年隨之調整，桃園科技工業區於92年4月24日辦理公告徵收，自應以當年度之公告土地現值為計算徵收補償之標準，該府辦理工業區之徵收補償均符合法令規定為由，以92年
7月8日府地價字第0920140367號函復原告等略以，請求復議依法未合，歉難照准。原告等不服上開被告92年4月24日府地價字第09200855082號公告、92年5月29日府地價字第0920108031號函複查處情形及92年7月8日府地價字第0920140367號函否准其復議之請求，提起訴願，經內政部以92年12月18日台內訴字第0920007631號訴願決定駁回。原告等仍不服，提起行政訴訟，經本院以93年4月29日93年度訴字第
573號判決駁回，並經最高行政法院95年度判字第1646號判決駁回上訴確定在案。茲原告等以被告未就原告等前開異議書內主張應予撤銷徵收事項作任何答覆處理，且徵收未踐行協議及聽證等程序，亦有違法之處，自應撤銷徵收等由，委請陳垚祥律師以94年3月16日（94）詠字第8031601號函請被告將此部分移由內政部審查「是否符合撤銷徵收」之要件，經被告以94年3月25日府地價字第0940070538號函（原處分）否准其請。原告等不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)訴願決定及原處分均撤銷。
(二)被告應將對徵收處分不服之異議移送內政部或行政院審議。
二、被告聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)原告等對被告90年4月24日府地價字第0920085508號公告及同日府地價字第09200855082號函徵收不服而提出異議，經被告以92年5月29日府地價字第0920108031號函駁回，原告等因不服而請求復議。然被告並未依土地徵收條例第22條第
2項規定提請「桃園縣地價評議委員會」評定，應有違法：
１、按行政程序法第10條「行政機關行使裁量，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的」之規定。
２、原告等依土地徵收條例第22條第1項規定，對被告於92年4月24日就「桃園科技工業區」用地之徵收公告提出異議，主張被告應受89年6月5日「桃園縣地價評議委員會」第4次決議及89年12月4日「取得地價補償協商會」決議之拘束，故農地徵收應以「89年公告現值加10成為補償標準」（即農地每平方公尺為2,200元、建地每平方公尺11,200元），並非「92年度公告現值加1倍為補償標準」（即農地每平方公尺1,600元，且建地為每平方公9,400元）。惟其亞朔開發公司卻於90年4月3日提議農地補償價格為每平方公尺1,600元後，「桃園縣地價評議委員會」依被告所提出評估地價，將農地原每平方公尺公告現值1,100元，自90年7月1日起調降為800元，顯為被告應亞朔開發公司上揭要求所「量身定製」，被告未依平均地權條例第46條規定辦理，應非合法。尤其原告等既有請求復議，上揭「徵收補償標準」及「公告現值調降」之依據是否有無理由，自應由「桃園縣地價評議委員會」予以認定，豈可由被告越俎代庖而擅自認定「依法不合」，而將原告等所提「請求複議書」認無理由而予以駁回，而不移請「桃園縣地價評議委員會」復議？被告應有逾越其行政裁量權，且亦不符合土地徵收條例第22條授權之目的，而有違反行政程序法第10條之規定。
(二)被告於89年12月4日補償協商會所作成補償價格之決議，應屬行政程序法第137條之「行政契約」，屬公法上之行為；且被告於90年4月3日以後所召開多次協商會並非踐行「正當法律程序」，而有違誤：
１、按土地徵收條例第11條「需用土地人申請徵收土地或地上改良物前，除國防．．．外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未達協議者，始能依條例申請徵收」之規定，亦即「申請徵收前協議先行原則」。蓋土地徵收並非國家取得土地所有權之方法，而係最後不得已之手段，故土地徵收僅係在無其他法律上或經濟上得替代之更溫和之方法可資利用時始為合法；若土地徵收所要實現之目的，得以其他較輕微侵害財產權人權利之方式達成時，則土地徵收即欠缺必要性，自為法所不許；且「徵收前之協議」自屬土地徵收之合法要件。又「協議程序」既經法律明訂為土地徵收行政程序之其中一項，該需用土地人所踐行之「協議價購程序」至少達到法律規定「協議價購或其他方式取得」事業用地目的之最基本要求，不得徒以形式上開會協議，而無實質之意義與內容，始與正當法律程序無違（參見鈞院91年度訴字第1642號判決意旨）。
２、查「桃園縣地價評價委員會」於89年6月5日第4次會議決議「觀音鄉桃園科技工業區範圍用地（觀音、大潭、白沙屯等地段），以89年公告現值加10成為補償標準」，亦即「農地」、「甲種建地」、「丁種建地」每平方公尺補償標準分別為2,200元、11,200元、10,000元，且被告於89年11月13日公告○○○鄉○○段大潭小段1地號土地1834筆，面積328.41057公頃編號為桃園科技工業區」，並於89年12月4日召開「桃園科技工業區用地取得地價補償協商會」，獲選開發單位「亞朔開發公司」亦派代表「 丘崇德 」出席該會，並作成決議「本工業區補償地價，依前項地價評議委員會所評定之價格辦理徵收補償」，丘崇德亦未表示異議，故已係依上開法條所規定「經開會且有達成協議」之情事，自屬「行政契約」，而為公法上之行為，被告自應受上揭決議之拘束，豈可因事後亞朔開發公司反悔，並提出以每公頃1,600萬元辦理徵收補償，而推翻上揭決議，並再召開取得地價補償協商會。
３、上揭工業區大部分用地為「台塑集團」所有，並信託登記為「丘崇德」等人名下，故「台塑集團」日後勢必使用上揭土地；且「亞朔開發公司」亦屬「台塑集團」旗下之公司，亞朔開發公司僅為降低開發成本，以期日後獲得暴利；尤其上揭用地於公告徵收時，面積既可縮編為259公頃，已非89年11月13日公告328公頃，故應無公益可言，且亦無土地徵收之必要性；然卻要求被告以每公頃1,600萬元辦理徵收補償，而被告卻顯非以於公益正當理由，即單方要求原告等同意降低補償價格；且其後再以原告等無法接受為由，即認「協議價購不成」而辦理徵收，被告祇係為達成上揭條文「經開會未達成協議」辦理徵收之要件所為，將使上揭條文「申請徵收前協議先行原則」之規定形同具文，並置「尊重私有財產權益」於不顧。是被告於達成「協議價購」後，再非以公益正當理由，片面要求原告等將補償價格降低並進行協議，顯非踐行「正當法律程序」，而有違反上揭條文之規定。
(三)被告未依土地徵收條例第10條第2項規定在目的事業主管機關許可前舉行「公聽會」或「說明會」，亦應有違誤：
１、按土地徵收條例第10條第2項「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有人及利害關係人之意見．．．」，亦即公聽會應指就計劃書內容之目的、用途，及徵收之必要與所欲實現之公益等讓土地所有權人及利害關係人表示意見，避免手段與目的不合，並避免不必要之徵收。公聽會係聽取土地所有權人及利害關係人之意見，應與行政程序法第102條至第109條「陳述意見」之程序相同，故需用土地人自應遵守該規定，並類推適用行政程序法所規定「陳述意見」之程序舉行「公聽會」，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，始謂適法（參見鈞院91年度訴字第1642號判決意旨）。
２、查被告90年12月4日既與上揭用地之土地所有權人達成協議價購後，自應依上揭價購內容進行；然其卻無端拖延。且被告於90年4月3日再召開「桃園科技工業區用地取得地價補償協商會」作成決議「若本工業區之徵收價格低於2,200萬元（農地），就不予徵收，縣府則依相關規定程序辦理解編」，其後又於90年6月27日、90年8月20日、91年11月5日、92年1月12日多次召開協商會，然上揭協商會僅係被告一味要求土地所有權人接受「亞朔開發公司」之要求，同意降低補償價格，並非對「桃園科技工業區計劃書」內容之目的、用途，及徵收之必要與所欲實現之公益等，有使原告等土地所有權人表示意見，自應與上揭條文規定不符，即非合法。
(四)原告等於92年5月16日所提「異議書」，即有表明被告若有將補償標準每平公尺1,600元即應依90年4月3日之決議而不予徵收，並辦理解編，且參鈞院93年度訴字第573號判決，原告亦有請求撤銷被告92年4月24日府地價字第09200855082號徵收公告函，故原告自始即有請求撤銷本件徵收，當然亦包括內政部92年4月18日台內地字第0920006179號核准徵收意思存在：
１、依最高行政法院95年度判字第164號駁回上訴之理由載「觀之上訴人提出之異議書意旨．．．縱上訴人曾表示『不願接受每公頃1,600萬元之補償價格』，亦僅足認係屬對補償金額之爭執。況上訴人若有對核准徵收之處分提起訴願之意，未將此部分移送行政院審議，逕就補償處分作成訴願決定，此未經移送行政院審議部分之瑕疵，與已作成之本件訴願決定，分屬二事，對本件訴願決定並無任何影響，不能謂本件訴願決定係屬違法」。
２、原告等於92年5月16日所提「異議書」異議理由5「．．．且至90年4月3日卻又召開『桃科工業區用地取得地價補償協商會』；且於該協商會中，『亞朔開發公司』竟違背89年12月4日協議之決議，而另『提議以每公頃1,600萬元辦理徵收補償』，惟地主均不願承受，故作成決議『若本工業區之徵收價格低於2200萬元（農地），就不予徵收，縣府則依相關規定程序辦理解編』；且異議人等皆因確認之前已有決議該工業區之『農地』徵收價格以不低於毗鄰『大潭濱海特定工業區』每公頃2200萬元之補償標準，均不願接受每公頃1600萬元補償價格，故貴府亦應依90.4.3上揭決議辦理解編」。
３、且異議理由之結論6「綜上所述．．．若貴府將補償標準訂於每平方公尺1,600元而低於上揭補償標準，即應於90年4月3日之決議而不予徵收，並辦理解編」。
４、再參鈞院93年度訴字第573號判決理由可知，原告亦有請求撤銷被告92年4月24日府地價字第09200855082號徵收公告函；惟鈞院即認「該公函不致使原告之請求發生准駁之法律上效果，不具行政處分應有之法效性，其非屬行政處分」，顯見原告確有撤銷本件徵收，亦包括內政部92年4月18日台內地字第092000619號所為核准徵收公函之撤銷。
５、該異議書確有請求桃園縣政府若將補償標準訂於每平方公尺1,600元而低於毗鄰「大潭濱海特定工業區」原徵收補償之價格即農地每平方公尺2,200元之徵收標準，即應依90年4月
3日之決議而不予徵收，並辦理解編，且參鈞院93年度訴字第573號判決所示，原告亦有請求撤銷被告92年4月24日府地價字第09200855082號徵收公告函。故原告等有請求撤銷本件徵收，亦包括撤銷內政部92年4月18日台內地字第092006179號函核准徵收之意思存在，至為明確。
(五)原告與被告之間是否有關於徵收價格作為徵收與否之行政契約之存在？
１、按行政程序法第135條前段「公法上法律關係，得以契約設定、變更、或消滅之」、第136條「行政機關對於行政處分所依據之事實或法律關係，經依職權調查仍不能確定者，為有效達成行政目的，並解決爭執，得與人民和解，締結行政契約，以代替行政處分」、第137條「行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定：1、契約中應約定人民給付之特定用途。2、人民之給付有助於行政機關執行其職務。3、人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正常合理之關聯。行政處分之作成，行政機關無裁量權時，代替該行政處分之行政契約所約定之人民給付，以依第93條第1項規定得為附款者為限」。
２、查被告於89年11月13日公告○○○鄉○○段大潭小段一地號土地1834筆，面積328.410573公頃編定為桃園科技工業區」，且於89年12月4日召開「桃園科技工業區用地取得地價補償協商會」，獲選開發單位「亞朔開發公司」亦派代表「丘崇德」出席該會，並作成決議「1、本工業區協議補償地價，與會土地所有人要求以不低於毗鄰之大潭濱海特定工業區原徵收補償之價格為補償標準。（查大潭濱海特定工業區徵收補償價格農地為每平方公尺2,200元，建地為每平方公尺11,160元）。又本工業區土地徵收補償地價，前經本縣89年第4次地價評議委員會評定加成補償標準為『以89年度公告現值加10成為補償標準』在案。（即農地以每平方公尺為2,
200元，甲種建地每平方公尺為11,200元，丁種建地每平方公尺為10,000元為補償標準）。3、本工業區土地補償地價，依前項地價評議委員會所評定之價格辦理徵收補償」，且其時「丘崇德」亦未表示異議。
３、且上揭1834筆土地係由被告徵收作為「桃園科技工業區」之特定用途，且上揭徵收土地將有助於被告促進桃園地區之經濟發展；且原告上揭土地被徵收與被告分別以「農地」、「甲種建地」、「丁種建地」每平方公尺2,200元、11,200元、10,000元為徵收補償標準應屬相當，並具有正常合理之關聯；且被告係先與所有地主協議徵收之補償標準，再以徵收土地方式作為「桃園科學工業區」，此觀89年12月4日協商會議紀錄決議「2、本工業區土地補償地價，依前項地價評議委員會所評定之價格辦理徵收補償」即明，係屬公法上之法律關係。依上觀之，89年12月4日協商會決議之性質，姑不論是否為「行政契約」，被告即應受上揭決議之拘束。
４、且縱其後雖有於90年4月3日協商會作出結論「1、本工業區農地徵收價格每公頃2,200萬元是地主所確認的價格，而亞朔公司所提以每公頃1,600萬元辦理徵收補償，地主均不願承受。2、若本工業區之徵收價格低於2,200萬元（農地），就不予徵收，縣府則依相關規定程序辦理解編。3、解編之後，本府與亞朔公司之委託開發契約所產生之相關後續事宜，依照合約與相關之法律規定予以處理」，亦即被告因有依其職權調查「亞朔公司所提以每公頃1,600萬元辦理徵收補償，地主均不願承受」，故無法達成89年12月4日協商會「
2、本工業區土地補償地價，依前項地價評議委員會所評定之價格辦理徵收補償」之目的，並為解決爭執，亦與原告等和解而達成上揭結論，依第136條規定，論其性質亦應屬「行政契約」，被告亦應受上揭結論之拘束。而被告卻於92年4月24日以府地價字第0920085508號公告及府地價字第09200855082號函徵收，並以「桃園縣地價評議委員會91年12月9日之92年度公告現值加倍為補償標準」，即農地每公頃1,600萬元及建地每公頃9,400萬元強制徵收，即有違反上揭約定，即應請求撤銷本件徵收，亦包括內政部92年4月18日台內地字第092006179號函核准徵收之撤銷。
(六)縱原告對徵收處分本身聲明不服，被告就該異議有無核轉內政部與否之裁量權？
１、按行政程序法第99條「對於行政處分聲明不服，因處分機關未為告知或告知錯誤致向無管轄權之機關為之者，該機關應於10日內移送有管轄權之機關，並通知當事人。前項情形，視為自始向有管轄權之機關聲明不服」之規定。
２、查原告等於92年5月16日對被告92年4月24日府地價字第0920085508號公告及同日府地價字第09200855082號函表示不服並提「異議書」，並具異議理由，除表示依「桃園縣地價評議委員會」89年6月5日決議及被告89年12月4日之決議辦理徵收；若低於上揭補償標準，即應依90年4月3日之決議而不予徵收，並辦理解編；然被告卻僅就「補償標準及加成數」部分回覆，並未對撤銷本件徵收部分，亦包括撤銷內政部924年18日台內地字第092006179號核准徵收之撤銷予以說明。
３、且「撤銷徵收」部分依土地徵收條例第50條等規定，內政部係中央主管機關，且係針對已徵收完成之土地因有其後有同法條第49條第1項各款之事由而請求撤銷；而本件所撤銷即係指本件徵收程序，且按現行法制，土地徵收事件之核准機關為內政部，內政部所為核准徵收之公函，始發生徵收效力之行政處分，兩者應有所不同。且原告既於「異議書」有主張依90年4月3日協商會決議「徵收價格低於2,200萬元（農地）就「不予徵收，並辦理解編」，即有請求撤銷本件徵收，亦包括內政部92年4月18日台內地字第0920006179號函核准徵收之公函已撤銷，故被告係屬無管轄權之機關，且內政部若亦認係撤銷其核准徵收之公函，亦非有管轄權，亦應移送至行政院審議，此觀上揭最高行政法院駁回上訴之理由所載即明。依上揭條文規定，被告自應將上揭原告等申請撤銷本件徵收自身部分移送內政部審議是否撤銷徵收，或內政部認其亦無管轄權，亦應移送行政院審議，是被告應無拒絕移送之裁量權。惟被告竟予拒絕移送，自屬違法。而原訴願決定卻認被告上揭行政處分核無不合云云，即有違誤。
(七)綜上所述，本件徵收應有違反土地徵收條例第10條第2項、第11條、平均地權條例第46條、行政程序法第6條「平等」、第8條「誠信」與「信賴」等原則。尤其被告不依土地徵收條例第22條第2項規定將原告等所提「請求復議書」移請「桃園縣地價評議委員」復議，而逕予駁回，亦應有違反行政程序法第10條之規定；故被告就本件徵收程序有嚴重違法失當，內政部自應否准其徵收。惟其卻於92年4月18日以台內地字第092006179號函核准被告本件徵收，應有違誤，而應撤銷。且原告等對本件徵收亦有提出「異議書」，且亦主張若無法依89年12月4日「89年度現值加10成為補償標準」辦理徵收，即應按90年4月3日決議辦理解編，亦即撤銷本件之徵收；惟被告卻未為表示。又原告等雖有請求將上揭撤銷徵收部分移請有管轄權機關之內政部辦理是否撤銷徵收；然被告卻認無漏未表示而拒絕，自有違反行政程序法第99條規定而有違誤。
二、被告主張之理由：
(一)查本案既係由原告依行政程序法第99條規定促請被告將原告請求撤銷徵收之聲明移送有管轄權之機關內政部，自應首先探究原告所請求者是否符合本條之構成要件。按本條規定：「對於行政處分聲明，因處分機關未為告知或告知錯誤致向無管轄權之機關為之者，．．．。前項情形，視為自始向有管轄權之機關聲明不服。」惟：
１、依照原告於起訴狀所主張：原告於92年5月16日對被告92年4月24日府地價字第0920085508號公告及同日府地價字第09200855082號函提出之異議書，係有隱含「請求撤銷徵收處分」之意。惟觀上開原告提出之異議書異議聲明中，即已表示「為不服桃園縣政府府地價字第0920085508號公告及同日府地價字第09200855082號函而具書面提出異議暨異議理由事」等語，原告很明顯地係針對被告所做成之前開府地價字第0920085508號公告及同日府地價字第09200855082號函提出異議，而非針對內政部之徵收公告提出。
２、異議書理由1係陳述該異議書係依土地徵收條例第18條、第22條第1、2項之規定提出，而該兩條規定所提及者，均係指土地權利關係人對於徵收公告若有任何異議，應於公告期間向該管地方主管機關以書面提出，而該地方主管機關應查明處理，若查處結果被徵收及土地權利關係人仍不服時，得依法提起行政救濟。是上開條文均規定針對徵收公告之異議程序，應向地方主管機關（即被告）提出，此與內政部職權無涉。
３、異議書理由2講的是土地徵收補償地價加成注意事項之規定，此亦乃被告之職權，與內政部之職權亦無涉。
４、異議書理由3及4均是在描述原告與被告在協議架構中之過程，而理由5則是認為因原告與被告間已經達成協議架構，故要求被告履行協議，否則應該依照90年4月3日之決議辦理解編。關於此點，被告則於94年3月25日府地價字第094007053
8號函答覆雙方從未達成協議，故亦無辦理解編之問題。關於原告請求被告履行協議之部分，固與內政部無關，蓋進行協議之雙方當事人為被告與原告，並非內政部。致若原告請求解編之部分，因解除系爭土地使用編定為工業區乃是地方政府（即被告）之職權，此與撤銷系爭土地之徵收處分屬於內政部職權，原屬二事。原告自不得以已向被告請求解除編定即謂有蘊含向內政部請求撤銷徵收處分之意。
５、原告所提出之異議書，單純係依照土地徵收條例第18條、第22條第1、2項所為，且其內容亦完全與請求內政部撤銷徵收處分無涉，且其所謂請求解編者，亦非內政部職權，原告異議書並未有任何針對內政部之徵收處分請求撤銷之意，被告自無就撤銷徵收之聲請有漏未處分之部分。原告依行政程序法第99條規定，請求被告移送內政部，並無理由，被告以系爭行政處分予以拒絕轉送，並無任何違法之處。
６、原告針對本案土地之徵收補償標準是否違法乙事提出之行政訴訟目前仍在最高行政法院審理中，原告不等待該最高行政法院之判決做成，即以該案之重要爭點（即本案土地之徵收標準違法）作為論據，再度要求被告將撤銷徵收之申請移送內政部，雖然目前最高行政法院審理中之該案爭點為被告是否應依原告主張之標準予以購買土地（課予義務訴訟），與原告以徵收程序違法而請求撤銷徵收（撤銷訴訟）在訴之標的上乃有所不同，但主要爭點均為當初被告之徵收補償標準是否違法一事，是對內政部而言，在本案未經最高行政法院做成判決前，根本不可能做出任何裁決，被告本諸裁量權拒絕移送，自無任何違法之處。
７、原告的異議書並未對徵收處分本身聲明不服，依最高行政法院判決理由謂：「㈢惟查：1、觀之上訴人提出之異議書意旨，上訴人係就徵收補償地價為爭執，而非對核准徵收之處分為爭執。縱上訴人曾表示「不願接受每公頃1千6百萬元之補償價格」，亦僅足認係屬對補償金額之爭執」，可見最高行政法院之認定與被告答辯相符。
(二)退萬步言，原告雖主張被告未依桃園縣地價及標準地價評議委員會89年6月5日第4次會議決議，以89年公告現值加10成補償，即應依90年4月3日地價協議會決議辦理解除工業區編定，並撤銷本件徵收案，惟依土地徵收條例第50條規定，辦理撤銷徵收應由需用土地機關（即被告）主動申請，若被告未主動申請，仍必須由土地所有人向被告提出申請，經被告認有理由時再轉向內政部提出申請，是以原告原先向被告就徵收公告提出異議時，即便有如原告所稱之有隱含請求撤銷徵收處分意思表示之意，依前開規定此一請求撤銷徵收之行為亦並非管轄機關有錯誤，並不符合行政程序法第99條之規定要旨，乃是針對無管轄機關收受被處分人對於行政處分之聲明之情形。而被告於94年3月25日府地價字第0940070538號函因為認定被告並無與原告達成行政契約，且前開徵收程序並未違法，因而拒絕轉請內政部核准撤銷徵收，乃合義務之裁量，亦無違法之處。
(三)復按原告主張其等既對徵收補償標準提出異議及復議，則其徵收補償標準及公告現值調降之依據是否有無理由，應由桃園縣地價評議委員會認定，不得由被告越俎代庖擅自認定。惟被告就原告對徵收標準提出之是否必須轉呈地價評議委員會評議，並非完全無裁量權，至若原告所引據之平均地權條例第46條，亦與本案情形無涉，被告實不知原告指陳被告違反該條規定，所指陳何來？再者，因原告於異議程序中主要的論據均係被告已與原告達成行政契約之協議，而地價評議委員會所掌管者僅係被徵收土地之地價是否合理，至於雙方是否達成行政契約之事則無所知悉。被告既然明知雙方並無達成行政契約之協議，又知原告純以此一論據作為異議之理由，為何應如原告主張必須將此案轉由地價評議委員會進行評議？是被告拒絕將異議轉呈地價評議委員會並無原告所指陳之行政程序法第10條逾越法定裁量範圍之情。
(四)原告與被告間是否有關於徵收價格作為徵收與否之行政契約存在？最高行政法院判決謂：「被上訴人所屬地價評議委員會於89年6月5日第4次會議就提案3所做決議，並非行政契約。．．
．」足證原告於本案要求被告呈轉內政部審理之最重要理由顯然不成立。
(五)縱認原告對徵收處分有聲明不服，被告就該異議有無核轉內政部與否之裁量權？
１、蓋土地徵收條例第49條規定：「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：
1、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。2、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。3、依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。4、依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。5、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」「前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」。亦即在國家實施公用徵收後，如因情事變更，致該公益上之需要已不存在者，則終止已實施之徵收。
２、第50條規定：「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣（市）主管機關請求之。」「該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應會同需用土地人及其他有關機關審查，其符合前【項】規定者（本條規定的是「前項」規定，也就是第50條第1項之規定，而非「前條」，是以需用土地機關所能審查者，絕不僅僅以第49條第1項之事由為限），由需用土地人向中央主管機關申請之；其未符合規定者，該管直轄市或縣（市）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人。」「原土地所有權人不服前項處理結果時，得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由中央主管機關逕予撤銷。」，是以請求之主體（原告）即應自行循本項之規定，向內政部請求。
３、由上述條文觀之，第50條第1項已經規定，無論以任何理由申請撤銷徵收均必須由需用土地人（被告）向中央主管機關內政部申請，蓋第50條第1項並沒有限定，申請人必須以第49條第1項之事由申請撤銷徵收時，才應向需用土地機關申請之。而第50條第2項亦規定，若需用機關認為申請人不符合第1項規定時，則法條僅規定應將處理結果函覆原土地所有人，而原土地所有權人不服時，得再向中央主管機關請求之。是原告本件縱非依照土地徵收條例第49條第1項所例示之撤銷要件申請撤銷徵收，依第50條第1項規定本來即應向被告申請，本件並無管轄錯誤，本案僅生若原告依第49條第
1項之事由申請撤銷徵收時，若被告審查符合該事由時，則必須轉請內政部撤銷徵收，並無裁量權決定是否轉請內政部。而原告非依第49條第1項事由申請撤銷徵收時，被告自有裁量權決定是否同意轉向內政部申請撤銷，若被告拒絕函轉時，原告需自行向內政部提出申請，被告並無必要在審核過土地所有人之請求顯然無理由後，仍負有函轉內政部之義務，否則不啻於拒絕負擔土地徵收條例第50條第1項賦予需用土地機關對此種撤銷徵收之申請，負有第一關把關之義務。蓋如果被告對於原告之申請並無審查是否應轉請內政部之裁量權，則土地徵收條例直接規定土地所有權人應向主管機關申請撤銷即可為何還大費周章在50條第1項規定撤銷徵收即應由需用土地機關向主管機關提出申請呢？
(六)原告主張價購協議已經成立者，係就前審以及最高行政法院已經否認的事實為爭執，違反一事不再理之原則：
１、原告主張其與被告間既然已經成立價購協議，故嗣後內政部之徵收處分以及被告機徵收公告有違法之虞，以為爭執。
２、然查，最高行政法院95年度判字第1646號判決「另原審係認定上訴人與被上訴人並未就補償地價達成協議，則不論補償地價之協議，其性質係屬私法契約或行政契約，均無從認為已然成立；上訴人於提起上訴時復執詞主張本件補償金額業已達成協議，而有行政契約之存在云云，無非係就原審認定事實之職權行使為指摘，尚非合法之上訴理由。」
３、原告猶執原、被告間業就特定價購價格以及解編等二情達成合意，以主張內政部之核准徵收處分得撤銷的論據者，核屬就前審以及最高行政法院已經否認的事實為爭執。
(七)原告主張其已經就請求撤銷內政部所為之徵收處分表示爭執之意思者，業經最高行政法院判決否認：
１、原告主張其已經就內政部所為之核准徵收處分為請求撤銷徵收之意思表示，故被告有義務將其呈轉有管轄權之機關；被告拒絕為其呈轉，或訴願機關未就撤銷徵收之部分准駁者，即有疏漏。
２、然依照最高行政法院判決之意旨認為：「1、觀之上訴人提出之異議書意旨，上訴人係就徵收補償地價為爭執，而非對核准徵收之處分為爭執。縱上訴人曾表示『不願接受每公頃1,600萬元之補償價格』，亦僅足認係屬對補償金額之爭執。．．．」
３、原告認為其業已就核准徵收處分提出異議，僅被告未將其呈轉者，核屬有誤，並與最高行政法院之判斷理由有間。
(八)若原告仍主張在異議、訴願階段業已蘊含聲請撤銷內政部所為之徵收處分，然僅被告並未呈轉者，那麼原告應已逾提起行政訴訟之時效：
原告屢稱其業於異議、訴願階段，表明聲請撤銷內政部所為之徵收處分。若此主張確實，則於訴願決定作成時，原告即應以內政部為被告，向行政法院起訴請求撤銷徵收處分；惟原告迄今未提起該行政訴訟外，另一方面也拖延至94年3月16日方向被告表示轉請內政部審查是否符合撤銷要件，此揭二者即均有逾越救濟期間。
(九)原告執地價評議委員會89年6月5日第4次會議所評定之價值認被告應受拘束，已遭最高行政法院所否認。
１、原告以被告因桃園縣地價評議委員會暨標準地價評議會委員會89年第4次會議（下稱地價評議委員會」）之決定，而有不低於毗鄰之「大潭濱海特定工業區」徵收補償價格之義務。
２、然查前揭最高行政法院判決認為：「2、依前開規定及說明，被上訴人所屬地價評議委員會於89年6月5日第4次會議就提案3所作決議，並非行政契約。」是該決定非行政契約一情，既已昭昭自若。
３、原告認被告「應依上揭補償標準以價購原告所有土地」者，核屬誤解。
(十)前審法院以及最高行政法院係參酌整體協議價購過程，判定被告未曾與原告等達成價購協議之合意，原告自不得將最高行政法院於理由內所指摘者任意曲解為僅指地價評議委員會89年6月5日第4次會議非屬行政契約：
１、查原告謂最高行政法院僅論及地價評議委員會89年6月5日第
4次會議非屬行政契約，故稱原、被告間行政契約是否已經成立一情，並未遭最高行政法院判決否認。
２、然查，被告於前審時，提出歷次所有地價協商補償會議，包括89年12月4日、90年4月3日、90年6月27日、90年8月20日以及92年1月2日等會議資料供前審法院參酌，其歷次書狀並未特別指明其主張為價購協議者究竟為何年何月何日之何次會議，其意即是以上開事實只要其中任何一決議，或任何數決議合併構成價購協議，原系爭行政處分即應撤銷。換言之，原告僅要求原行政處分應予撤銷，至於其理由為何原告並不在意。原告在前審請求行政法院撤銷之原行政處分，與原告在本審請求被告函轉之要求撤銷之行政處分，本屬一事，原告之訴實已違反一事不再理之法則。
３、退萬步言，即使原告確實在前訴有指明以89年12月4日之會議作為主張價購協議之依據，其他會議決議僅作為輔助說明，惟依照行政訴訟法第133條規定，行政訴訟對於撤銷訴訟之事實採職權調查主義，亦即針對被告所提出之所有證據，行政法院應依職權調查是否在原告與被告機關間存在有價購協議。依行政訴訟法第125條第1項則規定，行政法院依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。即使原告僅主張89年12月4日之會議決議為價購協議，前審法院亦不受其拘束。是以前審法院係詳細審酌所有前開會議決議後，判斷原、被告間並未存在任何契約，如今原告復再執前詞，否認曾於前審主張90年4月3日之會議決議為價購協議，而主張最高行政法院判決效力不及於90年4月3日之會議決議，即屬對行政訴訟法之規定有所誤解，且不清楚行政訴訟與民事訴訟本質上之差異。
４、就最高行政法院判決之對象與理由構成而言，最高行政法院除就上訴人（即本件原告）以及被上訴人（即本件被告）間針對地價評議委員會之決議外，甚至將89年12月4日、90年4月3日等諸次會議納入考量，並仔細審酌前審法院的審查客體以及理由構成，在肯認前審法院事實認定的基礎上，裁定上訴人（即原告）「無非係就原審認定事實之職權行使為指摘」。據此，原告主張最高行政法院僅僅針對地價評議委員會之決議評價非屬行政契約者，洵無可採。
(十一)綜上所述：
１、原告僅就徵收補償地價為爭執，而未對核准徵收之處分為爭執，為最高行政法院所肯認。故原告指摘被告未依法呈轉有管轄權機關者，核屬誤解。
２、原告與被告間既未成立價購協議或任何行政契約，被告即無依該契約負有義務以特定價格向原告價購，遑論有遵行義務而解編之。更甚者，原告有就最高行政法院已經判斷之事實重為主張。
３、解編不等於撤銷徵收，復因原告迄今僅就徵收補償金額表明不服，而未主張撤銷徵收，故已經逾越提起救濟之期間。
理由
甲、程序部分：本件係因原告等委請陳垚祥律師以94年3月16日（94）詠字第8031601號函，申請被告將「是否符合撤銷徵收之要件」移由內政部審查，經被告以94年3月25日府地價字第0940070538號函（原處分）否准其申請，原告因而提起訴願及行政訴訟，因前揭律師函說明中，提及「徵收補償標準過低」等文字，原處分因而就「兩造並未就補償標準達成價購之合意」為說明，堪認原告於前揭律師函中，已就徵收補償費表示不服並經否准，該部分並經否准及訴願決定不受理。惟原告本次起訴僅就原處分未將「是否符合撤銷徵收要件」移由內政部審議之點表示不服，就原處分「否准徵收補償費」部分，並非起訴範圍，自無一事不再理之問題，合先敘明。
乙、實體部分：
壹、本件應適用之法條：
一、土地徵收條例第18條第1項規定：「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」。
二、土地徵收條例第22條規定：「（第1項）土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。（第2項）被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」。
三、土地徵收條例第49條規定：「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：1、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。2、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。3、依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。4、依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。5、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」。
四、土地徵收條例第50條規定：「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣（市）主管機關請求之。該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應會同需用土地人及其他有關機關審查，其符合前項規定者，由需用土地人向中央主管機關申請之；其未符合規定者，該管直轄市或縣（市）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人。原土地所有權人不服前項處理結果時，得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由中央主管機關逕予撤銷。」。
貳、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出內政部92年4月18日台內地字第0920006179號函（核准徵收）被告92年4月24日府地價字第09200855082號公告、被告92年5月29日府地價字第0920108031號函（否准提高補償費）、被告92年7月8日府地價字第0920140367號函（函知復議結果）、內政部92年12月18日台內訴字第0920007631號訴願決定、本院93年4月29日93年度訴字第573號判決、最高行政法院95年度判字第1646號判決、陳垚祥律師94年3月16日（94）詠字第8031
601號函（請求移由內政部審查）為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、原告等有無在公告期間內對系爭核准徵收處分聲明異議？
二、前揭律師函是否就核准徵收處分本身表示不服？
三、被告否准將前揭律師函內容移由內政部審議，有無違誤？叄、本院之判斷：
一、原告等於公告期間內對系爭徵收處分表示不服，並非聲明異議：
（一）原告等前因不服被告92年4月24日府地價字第0920085508
2號公告、92年5月29日府地價字第0920108031號函複查處情形及92年7月8日府地價字第0920140367號函否准其復議之請求，提起訴願，經內政部以92年12月18日台內訴字第0920007631號訴願決定駁回，原告乃以補償機關即桃園縣政府為被告，提起行政訴訟，經本院以93年4月29日93年度訴字第573號判決駁回，並經最高行政法院95年度判字第1646號判決駁回上訴確定，究其訟爭內容，僅係就徵收公告中「補償費金額」為爭執，而非就核准徵收處分為爭執。最高行政法院95年度判字第1646號判決理由欄第15頁第12行（三）記載「觀之上訴人提出之異議書意旨，上訴人係就徵收補償地價為爭執，而非對核准徵收之處分為爭執。縱上訴人曾表示『不願接受每公頃1600萬元之補償價格」，亦僅足認係屬對補償金額之爭執。」，亦為相同之認定，原告主張異議書係就「核准徵收處分」之爭執云云，已難採信；且「核准徵收處分」係補償費之前提，原告就為「前提要件」之核准徵收處分，未於公告期間催促被告移由內政部審議，反而先就「補償費」部分提起行政訴訟，已難認為原告於公告期間有對「核准徵收之處分」聲明不服之意，原告且於前揭補償費之訴訟已經本院判決敗訴（93年4月29日）將近一年後之94年3月16日方才要求被告移送內政部審議，其主張「已於公告期間內對核准徵收處分聲明不服」云云，顯係因補償費訴訟經本院判決敗訴後才另謀蹊徑，尚難採信，原處分否准將原告之請求移送內政部審議，理由雖有不同，但結論並無二致，自無撤銷之必要。
（二）原告於本院93年度訴字第573號案件中，雖主張「撤銷被告92年4月24日府地價字第09200855082號徵收公告」，但該公告亦包括補償費金額，該公告僅係執行徵收處分之作業程序，並非內政部核准徵收之處分，原告於前揭訴訟中係以「補償機關」之桃園縣政府為被告，請求行政法院撤銷該公告（中關於補償費之部分），而非以「核准徵收機關」之內政部為被告，請求行政法院撤銷「原核准徵收處分」，客觀上尚難認為前開「撤銷桃園縣政府公告」之陳述，有對內政部「核准徵收處分」不服之意。
二、陳垚祥律師94年3月16日（94）詠字第8031601號函未明確表達「對核准徵收處分不服」之旨：
（一）按「撤銷徵收」係屬於土地徵收條例第49條所規定之內容，其原因包括：「1、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。2、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。
3、依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。4、依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。
5、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者」，有前述情形之一，始得請求內政部撤銷徵收，且係於「核准徵收處分已經確定後」，才有撤銷徵收之問題，此與「公告期間內對核准徵收處分提起異議」尚有不同。
（二）被徵收土地權利關係人於公告期間已就核准徵收處分提出異議遭駁回，因而提起訴願或行政訴訟階段，固均請求訴願機關或行政法院為「原（核准徵收）處分撤銷」之決定或判決，但對原處分機關請求「撤銷徵收」，依土地徵收條例第五章設有撤銷徵收專章，與對「核准徵收處分」不服，顯有不同。
（三）本件陳垚祥律師94年3月16日（94）詠字第8031601號函說明內第3頁第5行雖提及「上揭徵收程序應有違背‧‧等原則，而有重大之瑕疵而被撤銷‧‧」，第4頁第3行提及「未於本件徵收處分前依上揭‧‧規定踐行協議及聽証等程序，自有違誤而應撤銷」，第5頁第14行提及「上揭徵收程序‧‧自應有違反行政程序法第8條之規定，亦應撤銷。」等用語，但其主旨則明確記載「請貴府轉請內政部審查是否符合撤銷徵收之要件」，則其到底是對「核准徵收處分」不服？還是依土地徵收條例第49條規定請求「撤銷徵收」？語意不明，文義上已難認定係對「核准徵收之處分」聲明不服。且該函內容多數篇幅係就補償費價格為陳述，其既係由律師擔任代理人，且發函時間遠在徵收公告期滿之後，客觀上可認定係就已確定之核准徵收處分請求「撤銷徵收」，又參考其起訴狀說明撤銷徵收依土地徵收條例第50條規定，係由內政部管轄，被告無管轄權，應依行政程序法第99條規定移送內政部審議等情，尤見其使用撤銷徵收一語，乃指土地徵收條例第五章所定之撤銷。嗣於本院準備程序時，經本院一再闡明，原告代理人猶稱本件應該「撤銷徵收」，益証明原處分機關依職權認定之困難，自難要求被告於處分時自行認定該函係對「核准徵收之處分」聲明不服，而非「撤銷徵收」。
三、被告否准將前揭律師函內容移由內政部審議，尚無違誤：前揭律師函係請求「撤銷徵收」，而未明確表明係對「核准徵收處分」不服，且並未列舉土地徵收條例第49條所列撤銷徵收之要件，被告因而拒絕轉請內政部核准撤銷徵收，並無不合，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年1月12日
第八庭審判長法官蔡進田
法官蕭忠仁法官畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年1月12日
書記官簡信滇