裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第1616號判決
裁判日期：民國96年11月29日
裁判案由：政府採購法
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01616號原告有志貨運交通有限公司代表人甲○○董事）住同
臺北被告臺灣糖業有限公司商品行銷事業部代表人乙○○（執行長）上列當事人間因政府採購法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：被告於民國（下同）94年6月間辦理「蜜鄰五家閉店門市生財設備拆遷勞務採購案」，該採購案屬於「未達公告金額」（行政院公共工程委員會函釋公告金額為新臺幣100萬元）之採購案件。該採購招標文件規定廠商先辦理資格審查，資格審查合格之廠商，始得就其價格標開標。94年6月15日開標當日有5家廠商投標，被告經資格審查後僅3家廠商資格符合，隨後被告就該3家廠商價格標開標，3家廠商中僅原告出席開標，開標結果3家廠商標價均超過底價，因最低標廠商當日並未出席，被告遂依政府採購法第53條、第60條之規定，宣布另行通知3家廠商擇期辦理減價，原告當場提出異議表示「最低標未到場，應由其優先行使減價權利。」被告因認為該異議與上開政府採購法規定不符而向原告說明，並於當日下午電話及傳真通知3家資格符合之廠商於次日（
94年6月16日）出席辦理減價作業，原告即表示拒絕出席亦不提供傳真號碼予被告辦理書面通知程序，被告於次日辦理減價作業由原最低標廠商得標。原告於96年6月16日向被告提出採購異議書，經被告以94年6月23日商蜜字第09400006
231號函通知異議處理結果，略以：有關原告所提異議「當所有標案皆高於底價時，最低標廠商未到場即喪失優先減價權益，應當由次低標在場廠商執行減價作業」一節，經查尚無依據。本案招標文件僅載明開標時間及地點並未規定投標廠商應派代表至現場以備比減價，因最低標廠商未派員到場，故依政府採購法第60條之規定通知合格廠商限期辦理減價等語，駁回原告之異議。原告不服異議處理結果，於94年7月12日向本院提起行政訴訟，經本院95年4月14日94年度訴字第02163號裁定駁回其訴訟，原告不服，向最高行政法院提起抗告，經最高行政法院96年1月11日96年度裁字第00
024號裁定抗告駁回。最高行政法院另以96年1月17日院 登卯股 96裁24字第0960000505號函通知被告：「本件起訴狀應視為自始向訴願機關提起訴願，並移送貴公司依訴願程序辦理。」被告依據行政院公共工程委員會96年3月8日工程企字第09600043690號函釋，以96年3月20日商管字第0960000189號函答覆原告略以：被告對於原告之異議處理結果非屬行政處分，依訴願法第77條第8款規定，被告對於最高行政法院裁定本件有關原告之起訴視為自始向訴願機關提起訴願，並移送被告處理一節，依法不予受理等語。原告遂於96年
5月16日向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈撤銷原處分（指被告宣布另行通知3家廠商擇期辦理減價
）、異議處理結果（指被告94年6月23日商蜜字第09400006231號函）及被告96年3月20日商管字第0960000189號函（原告誤稱為「訴願決定」不受理）。
⒉請求判定被告應依最高行政法院裁定正本暨96年1月17日院登卯股96裁0024字第0960000505號函，移送處理。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈被告於94年6月間，辦理「蜜鄰5家閉店門市生財設備拆
遷勞務採購」，第1款規定之訂有底價之採購，該採購案係於94年6月15日上午10時開標，雖有5家廠商寄達標單（封）投標，但因其中2家廠商資格不符，故僅餘3家廠商，原告即為此3家之1，並親自出席開標現場。經開標結果合乎廠商資格之3家，其報價單均超過被告訂定之底價，被告即擬依政府採購法第60條規定，通知未出席最低標廠商，優先減價，雖據原告當場表示異議，並建請被告以書面向採購主管（經濟部採購稽核小組）及上級（臺灣糖業股份有限公司）呈請釋示後，再通知未到場最低標廠商，以避免爭議。惟對原告上開異議，被告之採購人員仍置之不理，依然於94年6月16日通知大川交通企業股份有限公司（下稱大川公司），優先辦理減價程序，以新臺幣（下同）215,600元得標。原告乃於94年6月16日依政府採購法第75條第1項第3款規定，向被告提出異議，被告則於94年6月23日函覆（商蜜字第09400006231號），且該覆函竟稱係依政府採購法第61條暨施行細則第85條規定辦理。
⒉被告所為，顯然違法，且因而損害原告之權利及利益，乃
於94年7月12日向鈞院提起行政訴訟，請求撤銷異議處理結果並賠償損害，然卻為鈞院於95年4月13日以94年度訴字第2163號裁定駁回，經提起抗告後，最高行政法院駁回抗告，但所以駁回抗告，則純以程序上之理由為據，即「本件採購未達公告金額，抗告人未經訴願程序逕行提起撤銷訴訟，請求判決命相對人將異議處理結果撤銷，自不合法，應予駁回，…。撤銷訴訟既不合法，則其併行請求相對償付準備投標，異議及申訴所支出之費用及侵權損害賠償部分，已無所附麗，並併予駁回」。
⒊上開最高行政法院之裁定，雖駁回原告之抗告，但仍指出
，依訴願法第61條第1項第2項分別規定：「訴願人誤向訴願管處分機關或原行政處分機關以外之機關，作不服原行政處分機關之表示者，視為自始向訴願管轄機關，提起訴願」、「前項收受之機關應於10日內，將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人」，著被告須另依訴願程序處理，復於96年1月17日院登卯股96裁000024號第0000000000號函被告「另依訴願程序辦理」。
⒋被告卻不遵循最高行政法院之指示，竟執行政院公共工程
委員會96年3月8日工程企字第09600043690號函為據，而以96年3月20日商管字第0960000189號函答覆原告，為「不受理」之決定，略以：本公司對貴公司之異議處理結果，非屬行政處分，故依訴願法第77條為不受理之決定云云。但據最高行政法院96年1月11日96年度裁字第00024號裁定及96年1月17日院登卯股96裁00024字第0960000505號函其主旨及說明：「…請另依訴願程序辦理。依訴願法第61條之規定，本件起訴狀應視為自始向訴願機關提起訴願，並移送被告處理。」⒌本件係屬行政爭訟：
⑴依政府採購法第74條之規定：「廠商與機關間，關於招
標、審標、決標之爭議，得依本章之規定，提出異議及申訴」及第85條之1第1項第1款之規定：「機關與廠商因履約爭議，未能達成協議者，得向採購申訴審議委員會，申請調解」足證立法者對於採購爭議之解決，已採用學理上所稱之「雙階理論」，即以廠商與機關間，是否進入訂約程序，而分別適用行政爭（訴）訟或民事訴訟程序，作為雙方間爭議之救濟程序。
⑵上開亦有鈞院95年度訴字第1251號判決可按，本件採購
案，兩造間既未簽約，且爭議乃在被告與大川公司簽約之前，自屬行政訴訟之範疇。故被告及行政院公共工程委員會之詞，自不足採。
㈡被告主張：
甲、程序部分⒈按行政院公共工程委員會89年8月17日工程法字第890237
41號函略以，採購行為性質屬私經濟行政，非屬行政程序法第2條第1項所規範之行政行為，不適用行政程序法。
行政院公共工程委員會96年3月8日工程企字第09600043
690號函略以，機關對於異議之處理結果非屬行政處分。再按最高行政法院（89年7月1日改制前為行政法院，下同）52年度判字第269號判例：「提起訴願，以有官署違法或不當之行政處分存在，為其前提要件，…若非屬行政處分，自不得對之提起行政爭訟。」⒉被告於94年6月23日對原告異議所做成之異議處理結果非
行政處分，既無行政處分存在，依法原告不得就被告之異議處理結果提起訴願及行政訴訟；又本件異議處理結果亦非屬訴願法所訂得提起訴願之事件；再者被告為一私法人，非訴願管轄機關，實無從依最高行政法院96年1月17日院登卯股96裁24字第0960000505號來函所述對原告就被告已做成之異議處理結果之不服依訴願程序辦理。是以最高行政法院上開來函所述本件起訴狀應視為自始向訴願機關提起訴願，請被告依訴願程序辦理，實有違誤。
⒊政府採購法第76條規定廠商對於「公告金額以上」採購異
議之處理結果如有不服，得以書面向主管機關所設採購申訴審議委員會申訴，惟廠商對於「未達公告金額」採購異議之處理結果如有不服，並無規定救濟途徑。
⒋本件非行政處分且不屬訴願救濟範圍內之事項，被告爰依
據行政院公共工程委員會96年3月8日工程企字第09600043690號函，函覆原告為不受理之決定。
乙、實體部分⒈被告本件採購開標、比減價程序均依政府採購法規定辦理
，原告異議主張「最低標未到場，應由其優先行使減價權利」，於法無據。原告異議書理由主張：「政府採購法第60條並未規定向未親自出席廠商通知優先減價，故依法應由開標現場廠商優先減價，…云云。」政府採購法無「應由開標現場廠商優先減價」之規定，依該法第53條規定：
「合於招標文件規定之投標廠商之最低標價超過底價時，得洽該最低標價廠商減價一次；減價結果仍超過底價時，得由所有合於招標文件規定之投標廠商重新比減價格…」、第60條規定：「機關辦理第53條規定，通知廠商說明、減價、比減價格、協商、更改原報內容或重新報價，廠商未依通知期限辦理者，視同放棄。」相關實務著作見解亦認為機關如未於招標文件規定，開標時廠商應派代表到場以備辦理減價作業時，可依政府採購法第60條之規定通知廠商限期辦理減價。上開規定明訂機關得洽最低標廠商減價，且未規定最低標廠商如未出席應由出席廠商優先減價。原告所持理由僅係自行衍生解釋，並無法律依據。被告依政府採購法第60條之規定，分別通知3家合格廠商於次日出席辦理減價作業，惟原告即告知拒絕出席且拒絕接受傳真通知。依上述規定原告係視同放棄參加比減價格之權利，其後原告又以被告處理不公為由提出異議，實屬無理。
⒉綜上，本件原告之訴為無理由。被告所辦本件「蜜鄰五家
閉店門市生財設備拆遷勞務採購案」開標、決標及異議之處理程序均係依政府採購法之規定辦理，對於最高行政法院來函之疑義被告並向主管機關報請解釋，實已充分顧及原告之權益。本件採購爭議自原告94年6月向被告提出異議迄今已達兩年，期間被告已耗費許多時日處理本件採購爭議，被告之處理於法於理均無違誤。
理由
一、關於原告訴請「撤銷原處分（指被告宣布另行通知3家廠商擇期辦理減價）、異議處理結果（被告94年6月23日商蜜字第09400006231號函）及被告96年3月20日商管字第0960000189號函（原告誤稱為「訴願決定」不受理）部分：
㈠按提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，必須對於行政處分為
之。所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項定有明文。非行政處分，如逕對之提起撤銷訴訟，應認起訴不備合法要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定裁定駁回之。
㈡按政府採購法係以政府機關、公立學校、公營事業辦理工程
之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等私經濟行政為適用範圍（該法第2條、第3條及其立法說明參照）。經查，臺灣糖業股份有限公司為公營事業，其係依公司法辦理公司登記之私法人，有公司登記資料在卷可稽。被告[臺灣糖業有限公司商品行銷事業部]辦理系爭採購案，
94年6月15日開標當日有5家廠商投標，被告經資格審查後僅3家廠商資格符合，隨後被告就該3家廠商價格標開標，
3家廠商中僅原告出席開標，開標結果3家廠商標價均超過底價，因最低標廠商當日並未出席，被告遂依政府採購法第
53條、第60條之規定，宣布另行通知3家廠商擇期辦理減價，經原告當場提出異議及事後以書面異議，被告依政府採購法第75條第2項規定，以94年6月23日商蜜字第09400006
231號函通知異議處理結果。按政府採購法第76條第1項規定：「廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，…得於收受異議處理結果…，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。…」因系爭採購案屬於「未達公告金額」（行政院公共工程委員會函釋公告金額為100萬元）之採購案件，亦有「蜜鄰五家閉店門市生財設備拆遷勞務採購投標須知」在卷可稽，原告對於上開異議處理結果函不服，不得依政府採購法第76條第1項規定提起申訴。且因臺灣糖業股份有限公司為私法人，而非公法人或行政機關，亦未受任何行政機關委託行使公權力而辦理系爭採購案，則被告94年6月15日開標當日之宣布另行通知3家廠商擇期辦理減價，及上開異議處理結果函自不符所謂「行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」之行政處分定義。是上開異議處理結果函既非行政處分，依法亦不得提起訴願、撤銷訴訟。雖最高行政法院96年1月11日96年度裁字第00024號裁定謂：「上訴人（指原告）已對本件異議處理結果表示不服，即視為自始向訴願管轄機關提起訴願，應由相對人（指被告）另依訴願程序處理」等語，並以96年1月17日院登卯股96裁24字第0960000505號函移送被告處理。惟臺灣糖業股份有限公司為私法人，非為行政機關或受委託行使公權力者，被告上開異議處理結果函非屬行政處分，亦無從移送至任何所謂有管轄權之訴願機關，而被告本身非屬訴願機關，故以96年3月20日商管字第0960000189號函覆原告表示依法不予受理原告關於上開異議處理結果函之訴願，並無不合；「被告96年3月20日商管字第0960000189號函」亦非訴願決定，原告誤認「被告96年3月20日商管字第0960000189號函」為訴願決定不受理，即有未合。又被告96年3月20日商管字第0960000189號函性質，同理（被告非為行政機關或受委託行使公權力者），亦非行政處分。原告對於所謂原處分（指被告宣布另行通知3家廠商擇期辦理減價）、異議處理結果（被告94年6月23日商蜜字第09400006231號函）及被告96年
3月20日商管字第0960000189號函（原告誤稱為「訴願決定」不受理）提起撤銷訴訟，於法不合，原應以裁定駁回，惟本院以程序上更慎重之判決程序駁回該部分之訴。
二、關於原告訴請判命「被告應依最高行政法院裁定正本暨96年
1月17日院登卯股96裁24字第0960000505號函，移送處理。」部分：
㈠按原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政
法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第107條第3項定有明文。
㈡按行政訴訟法第8條第1項前段之一般給付訴訟，規定：「
人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」所謂作成行政處分以外之其他非財產上之給付，此為因公法上原因之給付，是指不屬行政處分之其他高權性質之作為或不作為而言，亦即請求中央或地方機關為某種「事實行為」或「單純行政作為」而言。臺灣糖業股份有限公司為私法人，其非為行政機關或受委託行使公權力者，已如前述，原告對被告提起一般給付訴訟，訴請「被告應依最高行政法院裁定正本暨96年1月17日院登卯股96裁24字第0960000505號函，移送處理。」，而依原告之起訴狀（本院卷第
2頁）內表示其意為被告應「依訴願程序處理」。因上開異議處理結果函非屬行政處分，被告無從移送至任何所謂有管轄權之訴願機關依訴願程序處理，而被告本身非屬訴願機關，亦無從依訴願程序為訴願決定之處理。易言之，被告無任何公法上原因對於原告請求「移送（訴願）處理」有公法上作為義務。揆之前揭說明，原告對被告提起給付訴訟，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款後段、第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年11月29日
第五庭審判長法官張瓊文
法官王碧芳法官胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年11月29日
書記官黃玉鈴