裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第703號判決
裁判日期：民國96年11月29日
裁判案由：區域計畫法
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00703號原告古應貴即東南資源回收企業社被告花蓮縣政府代表人甲○○（縣長）訴訟代理人丁○○
乙○○丙○○上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國96年
1月8日台內訴字第0960187390號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告於民國（下同）94年12月14日領得被告核發之花城商字第09401253號東南資源回收企業社之營利事業登記證，乃於95年5月26日向被告申請將坐落花蓮縣○○鎮○○段○○號一般農業區農牧用地土地（下稱系爭土地）變更編定為特定目的事業用地，經被告以95年8月30日府地用字第09501273360號函（下稱原處分）復：「‧‧‧三、本案農牧用地變更，未徵本府農業局同意，該興辦事業計畫業經本縣環境保護局以95年8月18日花環廢字第09503009710號函予以撤銷；依此所請變更編定為特定目的事業用地乙事，核與非都市土地使用管制規則第30條第4項規定不符，歉難辦理‧‧‧」否准所請。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分、被告所屬環境保護局95年8月18日花
環廢字第09503009710號函（下稱95年8月18日函）均撤銷。
⒉判命被告作成准將系爭土地變更編定為特定目的事業用地之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告以原告興辦事業計畫未經目的事業主管機
關核准，否准系爭土地變更編定之申請，是否違法？㈠原告主張之理由：
⒈訴願決定認系爭土地變更未徵得被告所屬農業局（下稱農
業局）同意，認事用法顯有違誤。依被告訴願答辯書所附被告所屬環境保護局之（下稱環保局）簽稿會核單中，農業局明確表示：「請貴局通知興辦事業人確依所送隔離綠帶切結書切結事項辦理，並請貴局於實施使用時依規定惠予管核不得影響鄰近農地利用、農業生產環境及土壤污染，‧‧‧以避免污染情事。」農業局依上開簽稿會核單應已表示同意，僅係「於實施使用時」不得影響鄰近農地利用、農業生產環境及土壤污染，顯見並未為反對。而環保局於95年5月25日花環廢字第09503005600號函（下稱95年5月25日函）明確表示：「依所送資料已獲興辦事業計畫應查詢及加會有關機關原則同意，即非屬限制應予保護、禁止及限制建築地區（共23項）。」亦肯認包括農業局在內之相關單位均表示同意，並通知原告依規定執行，原告並無違反相關規定致農業局反對之情形。查農業局亦保有客觀評量標準，先前農業局就此已會同各相關單位聯合現地會勘（包括水利、地政、農務、林業、漁業、水土保持），此均應審查通過無誤，農業局應有「農業主管機關同意農業用地變更使用審查表」在案可稽。
⒉原告申請將所有系爭土地由一般農牧用地變更編定為特定
目的事業用地案，係因農業局認定「原告新興辦之事業項目屬污染性質，應集中於工業區設置，不宜在農地區設廠，以免不易控管及造成農業環境污染」為由，反對上揭用地變更申請案，環保局遂以95年8月18日函撤銷原已核准同意備查之「非都市土地申請變為廢物品及容器資源機構設施使用興辦事業計劃書」（下稱興辦事業計劃書），嗣被告方以原處分否准原告所請。故原告上開用地變更申請案遭被告駁回，係因農業局認定「本件事業項目屬污染性質，應集中於工業區設置，不宜在農地區設廠，以免不易控管及造成農業環境污染」，惟該認定與法規不符，且有違平等原則、信賴原則、誠信原則及情理法原則：
⑴按「左列事項應以法律定之：‧‧‧二、關於人民之權
利、義務者。‧‧‧」「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」為中央法規標準法第5條及第6條所明定。
次按「按主管機關對於土地所有人申請變更編定，是否准許，固有自由裁量之權，惟若以其他不明確或法律未規定之事項作為准許變更編定之條件，係涉及人民財產權之剝奪，須以法律明定要件及比例，不得假藉行政裁量權之名，強加義務或隨意改變條件。」行政法院85年度判字第891號裁判意旨可資參照。復按「申請使用地變更編定，應檢附下列文件，向土地所在地直轄市或縣（市）政府申請核准，並依規定繳納規費：一、非都市土地變更編定申請書如附表四。二、興辦事業計畫核准文件。三、申請變更編定同意書。四、土地登記（簿）謄本及地籍圖謄本。五、土地使用計畫配置圖及位置圖。六、其他有關文件。」「辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。」「第1項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。」分別為非都市土地使用管制規則第28條第1項、第30條第1項及第4項所明定。農業局所稱「本件事業屬污染性質，應集中於工業區設置，不宜在農地間設廠。」不啻宣告所有資源回收均不能以變更地目之方式行之，又如標準確如此，即應以法律明定所有資源回收均不能在農地間設置，然法令並無規定所有資源回收均不能在農地間設置。
⑵另按相同事物應為相同處理，不同事物應為不同處理，
始符平等原則之實質平等精神，按訴願書所附各經核准通過資源回收業者之資料，其等均為從事資源回收，亦均經變更農地地目後設置，被告卻未依「資源回收事業屬污染性質，應集中於工業區設置，不宜在農地間設廠。」駁回其申請，反均核准通過，卻徒課原告以上開條件。
⑶原告檢送興辦事業計劃書向環保局申請後，經環保局承
辦人員會同農業局、地政局等相關業務人員先後於95年
3月17日及95年5月3日2次履勘現場後，經審訊合乎相關規定，環保局始以95年5月25日函就原告申請「非都市土地申請變為廢物品及容器資源機構設施使用興辦事業計劃書審查案」同意備查，農業局亦僅表示「於實施使用時依規定惠予管核不得影響鄰近農地利用、農業生產環境及土壤污染」云云，顯見並無依法不准之情事，原告亦據此依規定設置1.5公尺隔離綠帶等諸多行為。原告該興辦事業計劃審查時，既經農業局相關人員認同許可，被告卻依農業局之意見「本件事業屬污染性質，應集中於工業區設置，不宜在農業區設廠。」駁回原告之申請，農業局嗣後反對用地變更案，有違誠信原則及信賴保護原則。
⑷系爭土地第1次及第2次會勘之會簽公文中各單位均無
不同意之意見，亦未曾以電話或公函告知原告，第2次會勘後，變更土地編定之會簽時，農業局臨時以屬汙染事業，應集中於工業區為由，不同意原告所請，致原告無所適從。又環保局為目的事業主管機關，是否准許，當依環境保護業務之相關法規，依職權認定之，地政局竟以農業局該空泛、抽象之理由，逾越權限，僅以先簽後稿之內部程序，要求環保局逕行撤銷興辦事業計畫書。其程序是否合法、地政局有無逾越權限及環保局有無自失立場，即屬有疑。
⑸原告經營之資源回收業務，係將個體戶出售之資源回收
物或向附近汽車修理廠或學校機關、團體取得之資源回收物，加以整理匯集後再轉變大盤商，並非從事廢棄物之清理、轉運，故無污染環境可言。況原告經營之資源回收業務是否具有污染性質，亦應由環境主管機關即環保局綜合「資源回收業務」及「事業場所土地」而為判斷，農業局竟出於主觀之意思，於無確切之事證下，認定原告所經營之資源回收業務屬污染性質，顯與事實不符，其所為之判斷殊難執為撤銷原告上揭興業計劃之依據。
⑹資源回收場雖不雅觀，但有存在之必要（便於從事回收
資源之個體戶就地回收及有效避免得回收資源之瓶罐、鋁箔物遭棄置於各處土地上），原告經營之資源回收場（位於北豐農場及花東公路之西側），並未緊臨花東公路，如開車經過花東公路並無從目睹該資源回收場之景像，自無礙於花蓮縣觀光事業之發展。倘被告同意原告之變更用地案，原告可順利興蓋廠房，自可避免資源回收物不致曝曬在外，亦無景觀不雅之問題存在。又原告經營之資源回收場並無污染環境之虞，故無被告訴願答辯所敘會影響農業生產環境及優質農產品之提供、衝擊環境景觀之情事。
⒊原告所提之興辦事業計劃書，經環保局以95年5月25日函
同意備查，該函係屬合法之授益處分，且未具備可得撤銷之要件，原告亦未有信賴不值得保護之情事，環保局以95年8月18日函撤銷原告該興辦事業計劃書之處分，即有違誤。該撤銷處分並未予民眾申訴或說明之機會，亦有違行政程序之相關規定。
⒋非都市土地使用管制規則第30條第1項及第4項固規定「
辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。前項興辦事業計畫如有第11條或第12條需辦理使用分區變更之情形者，應依第3章規定之程序及審議結果辦理」「申請人以前項經目的事業主管機關核准興辦事業計畫辦理使用地變更編定者，直轄市或縣（市）政府於核准變更編定時，應函請土地登記機關辦理異動登記並於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目。」原告擬具之興辦事業計畫書既經環保局同意核備在案，嗣因農業局反對變更用地案，環保局始撤銷原告上揭興辦事業計畫，而環保局95年8月18日函撤銷原告上揭興辦事業計劃書之處分，已有違法撤銷授益處分之違誤，則原處分即有倒果為因之違誤。
⒌被告訴稱「因另案於鄰地農地會勘時再次經過該地號時，
發現一場大雨後，植草土堤滑落、原水泥牆顯露，土堤上之桑樹不見蹤影等情事」云云。惟⑴鄰地會勘時間為何？⑵有無會勘單位代表？既係一場大雨，即可能係一場災難，土堤滑落、植物流失，並不意外，要求改善即足，卻以該不可歸責於原告之事由苛責原告⑶事後未要求改善或予民眾說明、申訴之機會。⑷原告即居住於該土地旁，被告僅需要求改善，原告當即改善，被告卻捨此正當行政途徑。⑸被告所訴覆土上，植物難能生根存活乙事，原告為使場區綠美化，均植有草皮及其他樹種，且已存活長大。故被告所訴，顯係卸詞。
㈡被告主張之理由：
⒈原告依非都市土地使用管制規則第28條第1項規定，檢附
相關文件，向被告申請將其所有坐落林榮段65地號壹筆土地，由原編定為「一般農業區農牧用地」，變更編定為同區「特定目的事業用地」，經被告受理後，旋即依「非都市土地變更編定執行要點」第6點規定，填具非都市土地變更編定審查表簽會被告各相關單位予以審查。受理審查期間，因系爭土地於95年3月17日第1次會勘時，其基地已事先墊高並設立圍牆，且預留鋼筋支柱等建築支柱基礎，其於緊鄰之農業用地並未劃設隔離綠帶，致該基地與緊鄰之尚在耕種之農地僅以一道圍牆作區隔。除造成農村景觀視野衝擊外，亦不符農業用地變更使用審查作業要點之隔離綠帶劃設規定，農業局95年4月4日審查意見即請其加以說明。95年5月23日原告再次送審時，其謂隔離綠帶之規劃已將圍牆打除，改採土堤緩坡，其上植草植樹並切結承諾植生作物存活率至少達3個月以上，經各單位現場複勘，土堤緩坡上確植草植樹（桑樹），審查表方予同意。惟數日後，農業局因另案於鄰近農地會勘時，經過系爭土地，卻發現一場大雨後，植草土堤滑落、原水泥圍牆顯露，土堤上之桑樹及所種草皮隔離綠帶不見蹤影，縱使再次植樹作綠籬，因係種植於水泥圍牆之覆土上，亦難能生根存活，原告顯未依切結事項辦理，且未依當初同意申請之興辦事業確實實施，農業局即表明應撤銷當初同意之意見。環保局95年5月25日函說明二業已敘明「請原告確實依配置隔離綠帶切結書辦理」，性質上係屬附負擔之授益處分，如原告不履行配置維護隔離綠帶之負擔，被告自得依行政程序法第123條第3款廢棄原核准處分，並無違反信賴保護問題。
⒉系爭農牧用地之變更編定因未徵得變更前目的事業主管機
關（農業局）同意，環保局遂以95年8月18日函撤銷該局95年5月25日函同意之興辦事業計畫。系爭土地之原興辦事業計畫核准文件，既經環保局撤銷在案，是原告申請所檢附之文件，即與非都市土地使用管制規則第28條第1項及第30條第1項、第4項規定不符，原處分否准原告之變更編定申請案，並無不當。
⒊農業局審查農業用地變更，係依據行政院農業委員會訂頒
之「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第11點、第12點及第13點規定據以審查。依前開要點第11點規定略以：「申請變更農業用地作與農業生產性質不相容之目的事業使用者，應配置適當寬度之隔離綠帶或設施，並具體標繪於土地使用配置圖上，隔離綠帶或設施之配置原則如下：㈠配置區位應與毗鄰農業用地相緊臨。㈡隔離綠帶或設施之設置最小寬度，除第12點規定有配置寬度者外，以1.5公尺為原則‧‧‧」第13點規定：「隔離設施之認定，指具有隔離效果之通路、水路、空地、廣場、平面停車場、開放球場及蓄水池等非建築之開放性設施。」原告申請當時基地已事先墊高並設立圍牆，圍牆係屬須申請雜項執照之建築物，且應係非開放性設施，又依農業發展條例第10條規定略以：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；‧‧‧」花蓮縣以觀光立縣，被告考量若同意於中、南區優良農田間設廠，對環境、景觀之衝擊不小，為避免非農業使用之特定目的事業設立於緊鄰之農業生產環境中，非都市土地部分審查時皆要求申請業者設置綠籬（某些個案基於土地管理上之需要，圍牆允可當隔離設施但須包含在整體隔離綠帶內）以減少對農村景觀扞格不入之影響。
⒋原告訴稱近年來同類案件在同樣條件與同法令規章下均獲
核准，何以原告之申請案件未獲准變更云云。查被告承辦人自接辦是項業務以來2年，所核准之案件（3件）皆為素地申請案，審核完竣後申請業者須依所送興辦事業計畫書申請建築及配置隔離綠帶並由目的事業主管機關環保局事後加以列管。惟本件原告申請當時依其所送興辦事業計畫書，其回收項目計有廢輪胎、廢鐵、廢銅、廢鋁、廢鐵容器、廢鋁容器、廢電冰箱、廢電視機、廢洗衣機、廢汽（機）車、廢鉛蓄電池、廢乾電池、廢照明光源等多達21項，屬較具污染性質之事業，且其基地在會勘前已先墊高舖設完成，違規使用在先，其底層是否設置防止滲透設施無從查核。又前已核准之3件相同申請廢物品及容器資源回收機構設施使用案送審時資料，皆為素地申請且與緊鄰農地間皆規劃30%之隔離綠帶（皆大於1.5公尺），其差別如下：⑴此3件皆為素地申請，而本件原告之申請繫案為未經申請擅自整地並墊高作資源回收場址違規使用在先。⑵此3件與緊鄰農地間皆規劃30%之隔離綠帶且皆大於
1.5公尺，而本件原告之申請繫案第一次會勘時其基地已事先墊高並設立圍牆，且預留鋼筋支柱等建築支柱基礎，於緊鄰之農業用地並未劃設隔離綠帶。
⒌原告訴願書僅請求撤銷原處分，並未請求一併撤銷環保局
95年8月18日函之處分。按行政訴訟法第4條之規定，人民不服行政處分，應經訴願程序，始得提起撤銷訴訟，原告未就環保局95年8月18日函聲明不服，該處分自屬未經訴願程序，故原告就該函一併提起行政訴訟，應屬程序不符。
理由
一、按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。
」次按非都市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法第15條第1項規定訂定之。」第28條第1項規定：
「申請使用地變更編定，應檢附下列文件，向土地所在地直轄市或縣（市）政府申請核准，並依規定繳納規費：一、非都市土地變更編定申請書如附表四。二、興辦事業計畫核准文件‧‧‧」第30條規定：「辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。．．．第1項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。
．．．」又按廢棄物清理法第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第18條規定：「．．．經中央主管機關指定公告一定規模以上應回收廢棄物之回收、處理業，應向主管機關辦理登記，並申報其回收、處理量及相關作業情形。前項回收、處理業之規模、登記、註銷、申報及其他相關應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。
．．．」
二、系爭土地原編定為一般農業區農牧用地土地，原告於95年5月26日以將系爭土地作為興辦事業計畫使用（廢物品及資源回收機構設施）為由，向被告申請變更編定為特定目的事業用地。經被告所屬各相關單位2度會勘，由原告提出切結書，保證在系爭土地圍籬之植生作物存活率至少達3個月以上，確實做好灌溉及植栽綠美化之工作後，環保局以95年5月25日函就原告之興辦事業計畫書同意為備查，並敘明「請確實依所送計畫書規劃配置隔離綠帶切結書辦理，不得影響鄰近農地利用及農業生產環境」等語。惟農業局嗣於一場大雨後，發現系爭土地植草土堤滑落、原水泥圍牆顯露，土堤上之桑樹及所種草皮隔離綠帶已不見，環保局即以95年8月18日函通知原告：「‧‧‧本件事業項目屬污染性質，應集中於工業區設置，不宜在農地間設廠，以免不易控管及造成農業環境污染。故本案農牧用地變更未徵得縣府農業局同意。
三、依規撤銷本局95年5月25日花環廢字第09503005600號函同意貴企業社興辦事業計畫乙案。」之事實，有原告95年
5月26日（95）東南字第000000000函、非都市土地變更編定申請書、系爭土地謄本、環保局簽稿會核單、原告95年5月19日切結書、系爭土地現場照片、環保局95年5月25日及8月18日函等件影本在原處分卷可稽，堪認為真實。
三、原告辦理系爭土地變更編定擬具之興辦事業計畫書，既經目的事業主管機關環保局撤銷備查，所為申請顯未檢附興辦事業計畫核准文件，被告據以否准其申請，揆諸首開規定，並無不合。原告雖主張其經營之資源回收業務並未污染環境，農業局所為無確切事證之主觀判斷，不足以為撤銷原告興辦事業計畫之依據云云，惟不能否定其申請使用地變更編定未具備興辦事業計畫核准文件之事實，難認原處分有何違法之處。從而原處分及訴願決定均無違誤，原告徒執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
四、按提起撤銷訴訟，以經過訴願為前提，其未經訴願程序，逕行提起行政訴訟，即非法之所許，行政法院應以裁定駁回之，此觀行政訴訟法第4條第1項、第107條第1項第10款規定即明。查原告就環保局95年8月18日函並未提起訴願，業據其於言詞辯論時當庭陳明（見本院卷第79頁），並有原告所提訴願書、訴願補充說明資料（訴願卷第14、96、97頁）可按，其逕向本院提起撤銷訴訟，顯不合法，應併予駁回。
五、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部無理由，一部不合法，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第107條第1項第10款，民事訴訟法第95條、第78條，判決如主文。
中華民國96年11月29日
第三庭審判長法官姜素娥
法官曹瑞卿法官楊莉莉上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年11月29日
書記官林俞文