裁判字號：臺中高等行政法院97年訴字第32號判決
裁判日期：民國97年12月23日
裁判案由：優惠存款
臺中高等行政法院判決
97年度訴字第32號原告甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○壬○○己○○庚○○辛○○癸○○子○○丑○○卯○○寅○○辰○○巳○○午○○未○○申○○酉○○戌○○亥○○天○○地○○宇○○宙○○玄○○黃○○Ａ○○Ｂ○○Ｃ○○Ｄ○○Ｅ○○Ｆ○○Ｇ○○Ｈ○○Ｉ○○Ｊ○○○Ｋ○○Ｌ○○Ｍ○○Ｎ○○Ｏ○○Ｐ○○Ｑ○○Ｒ○○Ｓ○○Ｔ○○Ｕ○○Ｖ○○Ｗ○○Ｘ○○Ｙ○○Ｚ○○共同訴訟代理人 蔡瑞騏 律師被告南投縣政府代表人ａ○○訴訟代理人ｊ○○被告苗栗縣政府代表人ｂ○○訴訟代理人ｌ○○
ｆ○○被告彰化縣政府代表人ｃ○○訴訟代理人ｋ○○
ｇ○○被告臺中市政府代表人ｄ○○訴訟代理人ｍ○○
ｈ○○ｉ○○被告臺中縣政府代表人ｅ○○訴訟代理人ｎ○○上列當事人間因優惠存款事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告等54人係南投縣、苗栗縣、彰化縣、臺中市及臺中縣各國民中小學退休教師，均已退休並支（兼）領月退休金，嗣被告機關依據教育部（民國）95年1月27日發布修正並自同年0月00日生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3點之1規定，分別核算其於上開要點修正實施後公保養老給付得辦理優惠存款之最高上限金額，並以函文送達原告等人。原告不服，乃提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）程序方面：
１、按行政契約係指兩個以上之當事人，就公法上權利義務設定、變更或廢止所訂立之契約。次按學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法（88年9月23日修正）第1條：「本辦法依學校教職員退休條例施行細則第三十八條第一項規定訂定之。」第3條：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關一年期定期存款牌告利率加百分之五十優惠利率計算，但最低不得低於年息百分之十八。」第9條：「受理存款機關於退休人員申請存款時，應憑審定退休機關填發之退休金證書查驗辦理。」第10條：「本辦法所稱受理存款機關為臺灣銀行及其各地方分支機關；所稱審定退休機關為教育部、直轄市政府教育局、縣（市）政府。」是公立學校退休教職員符合辦理優惠存款要件者，得自行選擇是否申請辦理優惠存款，並無強制性；辦理優惠存款後，到期後是否續約？期滿前是否中途解約？均得由存款人自行決定；而受理存款銀行即被告臺灣銀行（按此部分另以裁定移送臺灣臺北地方法院）及其各地分行，係受政府委託行使公權力，就優惠存款之辦理與各公立學校退休教職員簽訂契約，並按月結付利息；受理存款銀行，並與政府各自負擔優惠存款利率之一定比例；核其性質，應屬就公法上權利義務關係之設定、變更或廢止所訂立之契約，依上說明，核屬行政契約，並非私法契約，原告等人自得依法提起行政訴訟，合先敘明。
２、原告乙○○等8人目前尚未受利息差額之損失，惟日後亦必然發生，故有預為請求之必要：
（１）按行政訴訟法第115條「民事訴訟法第二百零五條、第二百四十六條．．．之規定，於本節準用之。」及民事訴訟法第246條「請求將來給付之訴，以有預為請求之必要者為限，得提起之。」及89年2月9日修正前之同條「於履行期未到前請求將來給付非被告有到期不履行之虞者，不得提起」等規定。再依其同條修正目的係在於「為擴大將來給付之訴之適用範圍，及參照日本、德國之立法例，修正為有預為請求之必要者，均得提起將來給付之訴」。
（２）次按附表編號2、3、4、6、10、23、25、27等8人（下稱乙○○等8人）雖未接獲被告南投縣政府、臺中市政府通知公保養老給付優惠存款期滿續存金額及至被告臺灣銀行換約之通知；惟公保優存要點第3點之1係於95年2月16日實施，且迄今已有多人接至上揭期滿續存金額及換約之通知，且續存金額因有「所得替代率」計算方式，亦即依公保優存要點第3點之1規定而減少，致利息亦隨之減少，而造成實質上之損害，有如前述。且上揭原告等人亦必然陸續接至上揭期滿續存金額及換約之通知，日後亦必然遭受相同之損害。故原告乙○○等8人有預為請求之必要，而有提起本件將來給付之訴，並非以被告機關有到期不履行之處，始得提起本件將來給付之訴。
（二）實體方面：
１、按「公保優存要點」係自63年間實施且至85年2月1日改採退撫新制之「儲金制」後，仍就退休教育人員之「舊制年資」繼續沿用迄今；且上揭要點實施迄今已長達有30餘年，應可認係退休教育人員月退休所得之一部，已非原先政府早期基於教育人員退休所得偏低而建置之政策性補助措施：
（１）按「公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法所賦予之權利，應受保障。」業據司法院釋字第187號釋示在案，是「公務員依法辦理退休」乃屬公法上權利之行使。而教師亦為公務員之一種，依學校教職員退休條例施行細則第38條第1項規定頒訂優惠存款辦法，其中所定退休教職員「退休金優惠存款制度」，乃國家照顧退休教職員生老病死及安葬之「退休制度」之一種，與「一般人民向銀行約定定存契約」之私法契約行為，迥然不同。意即，若公務員選擇支領一次退休金並辦理優惠利存款之「退休制度」時，該項存款之優惠利率請求權，即屬於公務員退休金請求權之一部分，應無疑義。
（２）次按「學校退休教職員退休條例施行細則」第38條第l項：「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之」；且按「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」第l條「本辦法依學校教職員退休條例施行細則第38條第1項規定訂之」、第2條「公立學校退休教職員一次退休金辦理優惠存款，須合於下列各款條件：依學校教職員退休條例辦理退休。退休時任職務適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪．．．」；復按「公保優存要點」第1點「公立學校退休教職員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」第5點「本要點未規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理」等規定。
（３）本件原告等之月退休給付，除依「學校教職員退休條例」第5條第3項領取「月退休金」外，另依「公保優存要點」規定領取公保養老給付金額優惠存款之每月利息，係準用「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」辦理，祇因月退休金之退休教職員僅有公保養老給付金額，並無一次退休金之故；且教育部於95年2月16日實施「教育人員退休所得合理化方案」，亦係將上揭公保養老給付金額優惠存款之每月利息列為退休教育人員月退休所得之一部；且至85年2月1日改採退撫新制之「儲金制」後，仍就「舊制年資」部分仍繼續沿用，迄今已長達有10年。
（４）況參銓敘部94年7月14日部退二字第0942522270號書函亦稱「而有關公務人員退休法施行細則之修正，亦經立法院備查有案，施行四十餘年，已成公務人員寄予信賴之退休配套制度．．．」，而「學校教職員退休條例施行細則」，亦有相同修正，故已非原先政府早期基於教育人員所得偏低而建置之政策性補助措施，而係列為退休教育人員月退休所得之一部，應無疑義。
（５）綜上，教師依法辦理退休，係屬公法上權利之行使，而優惠存款即為退休金之一部，本質上屬財產權，依憲法第15條、司法院釋字第187號解釋意旨，即應受憲法保障，故依中央法規標準法第5條第2款及第6條規定，其須以法律定之，無由以行政命令之方式加以規範。另公保養老給付金額優惠存款既係給付行政措施，因涉及對象涵蓋軍公教人員，事關國家對其退休後之照護義務，並關係廣大軍公教人員及其眷屬退休生活之安定，應屬涉及公共利益之重大事項，故應有法律或法律授權之命令為依據之必要。教育部僅以公保優存要點第3點之1之便宜措施，減少退休教職員之養老給付得辦理優惠存款之金額，此等限制原告財產權之舉並非以法律為之或得法律之授權，實與法律保留原則相悖。
2、政府對教育人員退撫制度因應公務人員退撫改制，亦於85
年2月1日改採「儲金」新制，已非「恩給」舊制；惟退休教育人員若具「舊制年資」，仍維持公保養老給付金額優惠存款18％及按施行前「公保年資」及養老給付辦理優惠存款最高月數計算優存金額之適用，並經長期反覆不斷地實施；且按各縣市政府所製發之退休金證書，亦記載「原開掣學校教職員退休條例修正施行前年資核發公保養老支票（請勿兌現），得憑此證辦理優惠存款」等語，故優惠存款之利息已係月退休金之一部，並已獲原告等相當信賴之客觀事實，應予保護：
（１）按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法規中無相關補救規定可資援用時（如稅捐稽徵法第48條之3等），基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。」司法院釋字第525號已釋明在案。又「行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。其因公益之必要廢止法規或修改內容，致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨，業經本院釋字第525號解釋在案。人民因信賴於法規廢止或修改前依強制規定而取得之實體法上地位有受不利之影響時，自亦應同受保護。」司法院釋字第529號亦有明示。次按「所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，安排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，因此保障人民之既得權，並維護法律之尊嚴。又法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護，法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布之機關依法定程序予以修改或廢止應兼顧規範對象信賴利益之保護，受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的，國家財產負擔等能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及之公益目的，亦得確保。」「．．．，亦即第3屆監察委員就任時，依信賴其受任期之保障，並信賴於其任期屆滿後如任軍、公、教人員年資滿15年者，有依照舊給與條例第4條擇領月退職酬勞金之公法上財產權利。本此信賴而就任，即是其對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，而須受信賴之保護。」最高行政法院88年度判字第3846號判決及司法院釋字第589號解釋文與解釋理由書復釋明在案。
（２）本件原告等係公立高級中學以下之退休教育人員，並依「學校教職員退休條例」第5條規定領取「月退休金」，且退休金亦包括「公保優存要點」第5條準用「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」第3款但書「不得低於18％之年息」；並依第3點規定，依施行前「公保年資」及「養老給付辦理優惠存款最高月數」標準，「公保年資」最高為20年，「優惠存款最高月數」為36個月，且原告等按月領取退休金，係依上揭條例及優惠存款要點辦理，係屬「公法上原因發生財產上之給付」，故亦屬法定給付項目。
（３）尤其教育部於85年2月1日改採退撫新制之「儲金制」，亦即政府與公教人員各提撥一定比例之費用作為退撫基金，並對其後年資核給月退休金及養老給付不再辦理優惠存款。又因上揭退撫新制因有「不溯及既往」原則，故橫跨在新舊制年資之退休教育人員，亦祇有「舊制年資」始有優存年息18％之適用。又退休教育人員審定機關製發「學校教職員月退休金證書」之「退休金領受須知」亦記載「一、原開掣學校教職員退休條例修正施行前年資核發公保養老支票（請勿兌現），得憑此證辯理優惠存款」或「附記」記載「領受人得憑此證與原開掣退休條例修正施行前一次退休金及公保養老給付支票（請勿兌現）辦理優惠存款」。依上觀之，審定機關係按核定之公保養老給付優存金額簽發支票，再由退休之教育人員存放於被告臺灣銀行以辦理優惠存款；且經長期反覆不斷地繼續實施，上開金額雖每經2年或1年續訂契約，亦從未要求領回或減少金額，顯已將上揭核定公保養老給付金額計算以18％年息視為月退休金之一部，應已在法規施行而生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實有客觀上具體表現行為，且亦有值得保護利益之存在，至為灼然。
（４）請領退休金之權利屬憲法所定「人民有服公職之權利」之保護範圍，經司法院多次解釋在案，其中釋字第614號解釋之理由書，不僅確認「憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保護人民有依法令從事公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金請求等權利。」並直指「國家則對公務人員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務。」是公保養老給付優惠存款之制度，施行多年，實質上已構成公務人員維持其退休生活之重要國家給付，不得因優惠存款名稱與退休金不同，又未經公務人員退休法所規定，即否認其屬國家對公務人員實質之退休給付之性質。是上開教育部修正增訂之公保優存要點第3點之1，經被告機關適用逕自改變原告得存優惠存款之最高金額，自屬變動原告退休給付之實質內容，原告主張其退休時對於優惠存款制度之存續產生信賴，認其得存優惠存款之最高金額應以其退休時有效之修正前公保優存要點之規定為依據，當非無據。
3、公保優存要點第3點之1修正並於95年2月16日實施，應有違反「不溯及既往」原則：
（１）按「中央法規標準法」第18條「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變動者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」之規定。
（２）按教育部所發布實施之上開要點第3點之1第2項「前項每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支給退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超退休所得上限百分比」、第7項「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後機關學校核實證明最後在職時具有前項第二款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金及（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇」、第8項「前項人員每月退休所得超過依第一項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付所得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比」，亦即上開修正之發布施行要點有溯及施行前已退休之教育人員，致其公保養老給付得辦理優惠存款金額有所減縮，實已侵害上開要點發布施行前已退休之教育人員，依學校教職員退休條例修正施行前之年資所核定公保養老給付金額辦理優惠存款之既得權，顯有違背禁止溯及既往原則，且亦影響法秩序之安定。
4、被告機關等依修正後之公保優存要點第3點之1，減少原告
本所應獲給付較高數額之優存利息，相較於其他條件相同卻未被減少優存利息之軍、公、教人員，實有悖於平等原則：
（１）按被告機關等乃以系爭要點修正第3點之1之規定，減少退休教職員所得請求公保養老給付優存利息之適用、影響範圍，主要侷限之對象實為基層且支領月退金之退休教職員，對退休前擔任主管職務而領有主管職務加給或專業加給（學術研究費）或支領一次退休金之退休教職員影響甚微。然教職員無論其是否領有主管職務加給或專業加給或支領一次退休金，其餘退休前所繳納之公保費用並無不同，則其所得請領之公保優存之優存利息亦應以同一標準公式計算才是，如此亦方符合就同一事件為相同處置之平等原則真諦。
（２）但修正後之公保優存要點第3點之1在計算退休所得替代率分母（即現職待遇）時，卻規定該分母之數值可加上主管加給、專業加給之數額，使該分母之數值因而擴大，造成退休前領有主管加給或專業加給之主管，因其所得率之換算未超過現職主管人員薪資一定比例，而無須扣減得以存款之金額及其優存利息。然此實係破壞了以本薪為核心以計算退休金之退休制度，而形成「肥高官，瘦小吏」之不平等現象（原本退休所得較高之主管教職員之優存利息不會因此減少，而所得較低之一般教職員其優存利息反倒因此減少）。另外，系爭要點第3點之1之修正，對支領一次退休金之教職員而言，其本所應得之優存利息亦不會因此而有所減少，是以，系爭要點第3點之1之適用，獨獨造成非主管支領月退休金之基層教職員優存利息受到減少，實已有違平等原則。
5、本件兩造間所訂立之契約係行政契約已如前述，且自63年
ll月l日起所施行之公保優存要點乃為照顧退休教職員之生活所由設，基於該要點之制度本旨及教職員與國家間雙方所締結之行政契約，優惠存款實已成為契約內容之一部，國家自應受此契約之拘束，非有對公益之重大危害不得片面調整之，此觀諸行政程序法第146條第l項之規定：「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除去對公益之重大危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約。」之反面解釋足證。再者，依公保優存要點之規定，如公教人員欲將退休金辦理優惠存款或續存，受理之機關並無權拒絕。是以，退萬步言，縱認該優惠存款已有對公益造成重大危害而須加以調整或終止，依行政程序法第146條第2項之規定：「前項之調整或終止，非補償相對人因此所受之財產上損失，不得為之。」被告機關等非於補償原告因而所受財產上之損失，並不得調整或終止兩造間之契約。今被告機關等在未補償原告之損失之前，片面變更優惠存款之內容，顯然牴觸上開行政程序法之規定，而不生效力，自仍應依原契約內容，由原告等人依約續存原核定之金額，被告機關則依約給付以該金額計算之利息予原告。
6、末按，「公保優存要點」第5點準用「學校退休教職員一
次退休金優惠存款辦法」第3條但書不得低於年息18％；且亦準用上揭辦法第10點「本辦法所稱受理存款機關為臺灣銀行及其各地方分支機構」，又上揭辦法係依「學校教職員退休條例施行細則」第38條第1項規定所制定，足見被告臺灣銀行（按此部分另以裁定移送於臺灣臺北地方法院）係依上揭辦法及要點辦理上揭要點、辦法規定為受理存款機關，並與政府各自負擔優存利率之一定比例，故原告等與其續約，應屬公法上之法律關係，並非私法上之消費借貸契約，被告臺灣銀行應為本件適格之當事人，併此敘明。
7、綜上所述，爰聲明求為判決：㈠被告南投縣政府應給付附
表編號1-10所示原告自附表所示下次續約日期起，按月於同前日給付如附表所示每月利息損失之金額，及上開金額按年息百分之五計算之利息。㈡被告苗栗縣政府應給付附表編號11、13-15所示原告自附表所示下次續約日期起，按月於同前日給付如附表所示每月利息損失之金額，及上開金額按年息百分之五計算之利息。㈢被告彰化縣政府應給付附表編號16-18所示原告自附表所示下次續約日期起，按月於同前日給付如附表所示每月利息損失之金額，及上開金額按年息百分之五計算之利息。㈣被告臺中市政府應給付附表編號19-28、30-46所示原告自附表所示下次續約日期起，按月於同前日給付如附表所示每月利息損失之金額，及上開金額按年息百分之五計算之利息。㈤被告臺中縣政府應給付附表編號47-56所示原告自附表所示下次續約日期起，按月於同前日給付如附表所示每月利息損失之金額，及上開金額按年息百分之五計算之利息。㈥訴訟費用由被告負擔。
三、被告南投縣政府則以：
（一）按教育部95年1月27日發布修正並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定，支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之十二分之一合計之每月退休所得，不得超過退休所得上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。至於公保優存要點修正生效前已退休人員，其於臺灣銀行辦理優惠存款分為1年期及2年期，期滿須辦理續存，基於退休所得合理化並與現職人員權益衡平之考量，故上開第3點之1乃同時明定，已退休教育人員於公保優存要點規定施行後優惠存款期滿續存時，亦應受退休所得上限百分比之限制。
（二）被告機關依上開規定核算得辦理優惠存款之計算標準為：
１、現職待遇（分母值）：含本（年功）俸＋專業加給或學術研究費＋主管職務加給＋年終工作獎金1/12。
２、退休所得（分子值）：含月退休金＋公保養老給付優惠存款每月利息＋年終慰問金1/12。
３、經依計算公式核算原告其公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額。
（三）依公保優存要點規定，教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老給付辦理優惠存款者，於該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，均應依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），受相同之規範。且本退休所得合理化之興革措施，植基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，亦即公保優存要點係適用於該規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並無溯及既往，僅往後生效一體適用，自無法令溯及既往之事實。
（四）現行退休公教人員公保養老給付金額辦理優惠存款之方式，係原告與臺灣銀行簽訂定期存款契約，於期滿換約續存，既屬定期契約，原告即無從期待契約完全不作更動之可能性，再者，此一定期契約係原告與臺灣銀行訂定，與政府並無任何契約關係，自無從推斷原告與政府訂有行政契約。另公保養老給付金額辦理優惠存款之規定，係屬政策性福利措施，並非公保法定給付項目，主管機關得本於權責，審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時修正，尚不足構成人民信賴之基礎，故亦無違反信賴保護原則及法律保留原則。
（五）綜上所陳，被告機關係依前揭修正後之公保優存要點所為，核亦無違反前揭規定之情事，原告之主張顯無理由，爰聲明求為判決駁回原告之訴。
四、被告苗栗縣政府則以：
（一）依學校教職員退休條例及其施行細則，均無優惠存款之規定，嗣教育部為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，訂定發布公保優存要點，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。以學校退休教職員公保養老給付優惠存款係依退撫新制施行前（85年1月31日以前）參加公教人員保險之年資，按學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點附表所對照之得辦理優惠存款之本薪月數計算存款金額，並按優惠利率計息，屬政策性之福利措施，其存款金額減少雖使將來發生之孳息減少，惟依公教人員保險法規定應給予之公保養老給付金額及依學校教職員退休條例及其施行細則規定應核發之退休金金額並不會因而減少，從而教育部為期教育人員退休所得臻於公平合理，基於社會整體經濟環境變遷，就支（兼）領月退金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額，且部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給付辦理優惠存款之額度，並未減少原告之公保養老給付金額及退休金金額，且85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，並不低於同薪級現職人員之在職每月所得，爰尚無侵害原告之公保養老給付及退休金等財產權可言。故教育部於95年1月27日修正發布並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之十二分之一合計之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。至於公保優存要點修正生效前已退休（職）人員，其於臺灣銀行辦理優惠存款分為1年期及2年期，期滿須辦理續存，基於退休所得合理化並與現職人員權益衡平之考量，上開第3點之1乃同時明定，已退休人員於公保養老給付續存時亦應受退休所得上限百分比之限制。故學校退休教職員公保養老給付得辦理優惠存款之孳息，係屬政府之福利性措施，尚非屬退休金之一部，且原告未取得孳息前，本質上僅屬期待利益，亦非屬財產權，與憲法保障財產權之規定亦無牴觸。依司法院釋字第580號所述，憲法於第15條所保障人民之財產權，係指基於個人之人格發展自由，個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分，因而得自由與他人為生活資源之交換而言，並無侵害原告之公保養老給付及退休金等財產權可言。且公保養老給付金額辦理優惠存款屬政策性福利措施，屬於給付行政之範疇，並非公保法定給付項目，除涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間，與法律保留原則尚屬無違。教育部前以公保養老給付金額辦理優惠存款係給付行政措施，且僅適用於特定族群，其受法律規範之密度，較限制人民權益者寬鬆，而無以法律或法律授權之命令為依據之必要，爰依權限訂定學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點規範上開優惠存款辦理事項，現教育部考量社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限予以修正該要點，以符法律之正當性與公平性，自無違反法律保留原則之情形。反之，本件如依原告主張其屬法律保留範圍，則上開要點勢將因違反法律保留原則而違憲，致過去依該要點所取得之孳息均屬違法，其影響更甚，恐將損及公益。
（二）本件原告於退休所領取之公保養老給付金額，被告機關乃依教育部95年1月27日發布修正並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定，核算其於前揭要點修正施行後公保養老給付得續存優惠存款之金額高於依前述計算方法計算得續存優惠存款之百分比，分別函文通知原告及臺灣銀行，將原告優惠存款之金額減縮。如前所述，公保養老給付之優惠存款並非保險法之法定給付項目，其超過利息亦由退休支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，顯屬政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，教育部自得本於權責審酌其適用範圍；而公保優存要點新修正之規定，係適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，未生法規範效力真正溯及既往。且公保養老給付之優惠存款，既非學校教職員退休條例及保險法所定之法定給付，而屬政策性之福利措施，已見前述，則教育部縮減其優惠存款之最高金額，立法院亦無從決議該行政命令為違法應予廢止。原告主張，原處分據以作成之公保優存要點有違信賴保護原則、法律不溯既往原則。惟法律不溯既往原則實為法規範變更致影響人民權益時，人民信賴變更前之法規範的主張可採與否的判準，質言之，法律不溯既往原則實為信賴保護原則之具體化。因此，僅需審查相關法規範變更是否違反法律不溯既往原則，即已同時審查該當法規範變更是否違反信賴保護原則。法學學理上所謂法律不溯既往原則包含二種類型，質言之，「法律真正溯及既往」、「法律不真正溯及既往」。此種分類亦為司法院解釋所採取。按依司法院釋字第574號解釋理由書意旨，法律原則上不得溯及生效日之前發生效力（原則上不許「法律真正溯及既往」）；惟「新法雖無溯及效力」，「然對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響」，「如人民依該修正前之法律已取得之權益及因此所生之合理信賴，因該法律修正而向將來受不利影響者立法者即應制定過渡條款」，「或採取其他合理之補救措施」。按教育人員以其以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，未生法規範效力真正溯及既往，原則上不應容許之問題。至於公保優存要點前揭變更是否影響人民依該修正前之法規所生之合理信賴，應權衡人民信賴該法規範不予變動之信賴利益與國家因應社會、經濟與其財政狀態等公益之輕重，而為決定。按修正公保優存要點之公益理由，已如前述，係為修正退休後所得反高於現職所得之不合理情況，且僅於此一合理之公益考量範圍內調整「得續存優惠存款之最高金額」，應認前揭修正不致影響人民依該修正前之法規所生之合理信賴。公保優存要點修正後，已辦理退休人員一體適用於爾後之給付，未生規範效力溯及既往之問題教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，乃如前述，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並無溯及既往，僅往後生效一體適用，未生規範效力溯及既往之問題。
（三）就部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給付得辦理優惠存款之額度以達成政策目標，尚無違反平等原則。為期教育人員退休所得臻於公平合理，基於社會整體經濟環境變遷，就部分退休所得偏高之已退休人員酌予調整其公保養老給付得辦理優惠存款之額度以達成政策目標，係針對社會現象及問題尋求解決，且基於社會整體經濟環境變遷，符合公平原則。又教育部考量符合養老給付優惠存款條件之已退休及未來退休教育人員，日後均屬優惠存款之存戶，臺灣銀行將持續辦理其優惠存款之續存作業，兩者均屬相同事物；基於相同事物，應為相同處理之平等原則，已退休與未來退休教育人員均應一體適用方案實施後修正之規定，始符合平等原則。
（四）然退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，在於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，其結果，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員之生活，而以較一般存款利率為高之優惠存款，作為公教人員實質退休給付之一部，自有其背景，惟今時空背景，已有截然不同，公教人員之待遇已逐年向上調整，退休所得大幅提昇，又國內金融市場利率亦大幅向下調降，此一事實，為原告及一般公教人員所知悉，而輿論對於優惠存款制度變動之檢討，亦於原告退休之前，即見諸媒體，衡諸常情，原告對於優惠存款制度可能生變，自為其所能預見。
（五）綜上所述，因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，所修正之退休教職員公保優存要點，其適用之結果，尚難認原告得以信賴保護原則或平等原則之適用，主張仍適用修正前之退休教職員公保優存要點規定，而認被告機關所為本件原處分違法。從而，原處分適用修正後之該要點第三點之一規定，減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，原告請求均予撤銷，為無理由，爰聲明求為判決駁回原告之訴。
五、被告彰化縣政府則以：
（一）按教育部95年1月27日發布修正並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定，支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之十二分之一合計之每月退休所得，不得超過退休所得上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。至於公保優存要點修正生效前已退休人員，其於臺灣銀行辦理優惠存款分為1年期及2年期，期滿須辦理續存，基於退休所得合理化並與現職人員權益衡平之考量，故上開第3點之1乃同時明定，已退休教育人員於公保優存要點規定施行後優惠存款期滿續存時，亦應受退休所得上限百分比之限制。
（二）被告依上開規定核算得辦理優惠存款之計算標準為：
１、現職待遇（分母值）：含本（年功）俸＋專業加給或學術研究費＋主管職務加給＋年終工作獎金1/12。
２、退休所得（分子值）：含月退休金＋公保養老給付優惠存款每月利息＋年終慰問金1/12。
３、經依計算公式核算原告其公保養老給付得辦理優惠存款金額。
（三）依公保優存要點規定，教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老給付辦理優惠存款者，於該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，均應依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），受相同之規範。且本退休所得合理化之興革措施，植基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，亦即公保優存要點係適用於該規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並無溯及既往，僅往後生效一體適用，自無法令溯及既往之事實。
（四）現行退休公教人員公保養老給付金額辦理優惠存款之方式，係原告與臺灣銀行簽訂定期存款契約，於期滿換約續存，既屬定期契約，原告即無從期待契約完全不作更動之可能性，再者，此一定期契約係原告與臺灣銀行訂定，與政府並無任何契約關係，自無從推斷原告與政府訂有行政契約。另該優惠存款之規定，係屬政策性福利措施，主管機關得本於權責，審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時修正，尚不足構成人民信賴之基礎，故亦無違反信賴保護原則。
（五）綜上所陳，被告機關係依前揭修正後之公保優存要點所為，並無變更內容，另為核算之裁量空間，亦無違反前揭規定之情事，原告之主張顯無理由，爰聲明求為判決駁回原告之訴。
六、被告臺中市政府則以：
（一）按公保優存要點第2點規定，依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：（一）依學校教職員退休條例辦理退休。（二）退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（三）依85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。同要點第3點規定，依本要點辦理優惠存款之公務人員保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。
（二）次按教育部於95年1月27日以台人（三）字第0000000000C號函轉知，公保優存要點第3點之1，經行政院核定，並經教育部於95年1月27日以台人（三）字第0000000000B號令修正發布，自00年0月00日生效。前開修正之要點第3點之1第1項規定略以，支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比。第2項規定略以，前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。第7項規定略以，本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。另第8項規定略以，前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。
（三）準此，被告機關依相關法令辦理核算原告於優惠存款期滿後其公保養老給付得續存優惠存款之最高上限金額，依法有據，爰聲明求為判決駁回原告之訴。
七、被告臺中縣政府則以：
（一）就程序部分：依行政訴訟法第4條規定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。案內原告Ｑ○○、Ｓ○○、Ｔ○○、Ｗ○○、Ｘ○○、Ｙ○○、Ｚ○○等7人未經訴願程序，逕提行政訴訟，於程序上並不合法。
（二）就實體部分：
１、按學校教職員退休條例及其施行細則，均無優惠存款之規定，嗣教育部為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，訂定發布公保優存要點，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。惟公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，然85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內函已提高為本（年功）薪加一倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，並不低於同薪級現職人員之在職每月所得，教育部認為並不合理。經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。教育部乃於95年1月27日修正發布並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之十二分之一合計之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。
２、至於公保優存要點修正生效前已退休（職）人員，其於臺灣銀行辦理優惠存款分為1年期及2年期，期滿須辦理續存，基於退休所得合理化並與現職人員權益衡平之考量，上開第3點之1乃同時明定，已退休人員於公保養老給付續存時亦應受退休所得上限百分比之限制；本案被告機關乃依教育部95年1月27日發布修正並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定，核算原告於前揭要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額高於依前述計算方法計算得續存優惠存款之百分比，通知原告及臺灣銀行。
３、如前所述，公保養老給付之優惠存款並非保險法之法定給付項目，其超過利息亦由退休支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，顯屬政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，教育部自得本於權責審酌其適用範圍；而公保優存要點新修正之規定，係適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，未生法規範效力真正溯及既往。至於公保優存要點前揭變更是否影響「人民依該修正前之法律．．．所生之合理信賴。」，依據教育部所為訴願之決定，亦有明確之陳述，被告機關原處分依法並無不合。
（三）綜上所論，依據前開規定，本案原告之主張均無足採，爰聲明求為判決駁回原告之訴。
八、兩造之爭點：被告機關依據教育部95年1月27日發布修正並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定，重新核算原告等人於上開要點修正實施後公保養老給付得辦理優惠存款之最高上限金額，是否適法。
九、經查：
（一）按公保優存要點第2點、第3點規定「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依學校教職員退休條例辦理退休。㈡退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」「依本要點辦理優惠存款之公務人員保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。」同要點第3點之1第1項及第2項、第7項前段、第8項前段亦分別規定「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比。（第1項）．．．。」「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。」「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」次按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．．惟任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護。．．．是以在有關規定停止適用時，倘尚未有客觀上具體表現信賴之行為，即無主張信賴保護之餘地。．．．。」司法院釋字第525號解釋闡明在案。準此，信賴保護乃指公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不論係授益行政處分之撤銷或廢止，抑或行政法規之廢止或變更，均有其適用，惟純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍，且任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護。末按，退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休金實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商解決之道，其決議內容為：「請主計處、財政部、銓敘部及國防部於一週內會商文武職退休給與之配合標準及切實可行之統計數字與國庫負擔能力，檢討到會，以便繼續審查」。銓敘部隨即於同月18日派員會同主計處與國防部人事參謀單位，就文武實際待遇及比照標準詳為研商，復由行政院秘書長及財政部次長會同主計長先後於同月18日及21日兩次會商國防部次長及人員司主管人員暨銓敘部部長等相關主管人員進行會商，最後決定原則八項及處理程序一項，呈請立法院法制委員會重行審查公務人員退休法修正草案。經立法院法制委員會議後，提請院會公決。前揭銓敘部所列舉的「八項原則」其中原則八載明：「為保障退休人員生活，其支領之退休待遇，准照軍方優利存款辦法辦理儲蓄」。49年1月1日考試院修正發布公務人員退休法施行細則時，增訂第31條規定退休人員支領之一次退休金得辦理優惠存款並授權由銓敘部會商財政部訂定「退休公務人員退休金優惠存款辦法」。49年10月31日銓敘部會同財政部公告發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」，其優惠存款利率由財政部專案呈請行政院核定當時定為「存款機關一年期定期存款牌告利率加百分之五十」，但並無最低優惠利率之下限規定。教育人員部分，始自52年7月31日由教育部發布的「學校教職員退休條例施行細則」第31條規定「退休人員支領之一次退休金自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」54年2月22日教育部與財政部會同發布「學校教職員退休金優惠存款辦法」，其優惠利率比照公務人員。66年間，由於優惠存款利率機動調整，致年息僅達百分之十四．二五，且有繼續下滑之趨勢。銓敘部為照顧公務人員的退休生活，乃於68年7月5日修正「退休公務人員退休金優惠存款辦法」，增訂優惠存款利率「不得低於年息百分之十
四．二五」規定，自此優惠存款利率始有最低下限的保障。70年間，優惠存款利率一度高達年息百分之二一．七五，71年又降至百分之十四．二五。其後由於貨幣貶值，物價上漲，微薄的利息收入，使早期退休支領一次退休金人員生活漸感困難，銓敘部遂於73年5月16日再修正上開辦法，將下限規定改為「不得低於年息百分之十八」。「學校教職員退休金優惠存款辦法」亦均作相應修正。85年公務人員退休法修正，實施退撫新制，銓敘部暨財政部亦配合該次修法，於同年11月7日將「退休公務人員退休金優惠存款辦法」易名為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」。85年11月27日「學校教職員退休金優惠存款辦法」配合上述規定作相應修正，亦更名為「學校教職員一次退休金優惠存款辦法」，其適用對象則限定在「依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金。」而關於保險養老給付部分的優惠存款制度，則首由國防部於60年11月3日公布之「陸海空軍退伍除役官兵退伍金優惠儲蓄存款辦法」中採行，其第3條所定退伍金優惠儲蓄存款項目，除「退除給與」外，尚包括「軍人保險退伍給付」。銓敘部旋即參照退休金優惠存款制度精神，考量公保養老給付與軍人保險的退伍精神相同，基於「文武衡平」原則，宜比照軍保退伍給付優惠存款制度，而於63年11月報請考試院「函准」行政院，「轉由」財政部「分函」中央銀行及臺灣銀行，自同年11月1日起實施。 嗣銓敘部 並於同年12月17日訂定發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」規定，退休人員所領之公保養老給付金額，得連同一次退休金辦理優惠存款；領受月退休金人員，所領之公保養老給付金額，得比照辦理之。該要點並溯及自63年11月1日起施行。64年2月3日財政部奉行政院核准，訂定「學校退休教職人員保險養老給付金額優惠存款要點」，溯自63年11月1日起施行，並函釋公立學校退休教職員所領取的公保養老給付金額可比照退休公務人員辦理優惠存款。84年銓敘部配合「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」的修正，於同年11月18日亦修正「退休公務人員保險養老給付金額優惠存款要點」。而「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」亦於85年12月23日以行政院台85人政給字第43299號修正，將得享有優惠存款的對象限定為：㈠依學校教職員退休條例辦理退休。㈡退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。從上優惠存款制度立法沿革，可知該優惠存款制度乃源於政府為照顧早期軍公教人員的薪俸偏低，退休條件尤不優渥，故以優惠存款作為調整退休給與之一種方式甚明。惟上開優惠存款制度實施多年，公教人員之待遇已逐年向上調整，84年7月1日退撫新制實施後，退休金基數之計算內涵提高為本（年功）俸1倍，軍公教人員待遇已大幅提昇，退休制度亦有所改善，比之其他行業，毫不遜色，部分具有退撫新、舊年資之人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之情形，且國內金融市場利率也向下調降，致政府負擔之優惠存款差額利息相對提高，形成各級政府沈重財政負擔，教育部遂於95年1月27日修正增訂公保優存要點第3點之1，經行政院核定，並經教育部於95年1月27日以台人㈢字第0000000000Ｂ號令修正發布，自95年2月16日起生效。該修正明定支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比，每月退休所得，依該點第1項計算之，超過退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。增訂之該規定於訂定後隨即施行，並未訂有過渡條款，致在該要點修正前已退休人員於優惠存款期滿後辦理續存時，其得辦理優惠存款之金額同受該要點修正規定之限制。然依前述學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款制度之時代背景，及該制度實施至今公教人員待遇與退休所得均有提昇，國內金融市場利率亦大幅向下調降，且部分具有退撫新、舊年資之人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，此一事實，為原告及一般公教人員所知悉，衡諸常情，原告對於優惠存款制度可能生變，自為其所能預見。再者，公保養老給付之優惠存款並非保險法之法定給付項目，其超過利息亦由退休支給機關編列預算支付，非由保險機關所收之保險費負擔，顯屬政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本於權責審酌其適用範圍。
（二）本件原告等54人係南投縣、苗栗縣、彰化縣、臺中市及臺中縣各國民中小學退休教師，均已退休並支（兼）領月退休金，嗣被告機關依據教育部95年1月27日發布修正並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定，分別核算其於上開要點修正實施後公保養老給付得辦理優惠存款之最高上限金額等情，業經兩造 陳明 ，並有被告機關所檢附之依公保優存要點第3點之1規定養老給付得辦理優惠存款金額計算單及通知函文附卷可稽，固堪認為實在。
（三）然查，原告等起訴請求被告給付原告等各如附表1所示每月優惠存款利息差額損失及其法定遲延利息，係以其等與被告間分就系爭優惠存款訂有行政契約為據。惟「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。」為行政訴訟法第8條第1項、第2項所明定。準此可知，人民依行政訴訟法第8條第1項規定對中央或地方機關提起給付訴訟，以因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付；或因公法上契約發生之給付為前提。且依本條第1項規定之給付訴訟，倘須以行政處分應否撤銷為據者，應於依行政訴訟法第4條第1項或第3項提起撤銷之訴時，併為請求。本件原告等主張，依據與被告等所訂立之行政契約，請求被告等給付優惠存款利息之差額，則原告與被告之間自須訂有行政契約，始得據以提起本件給付訴訟。惟按，原告等之公保養老給付優惠存款之金額，係原告等於退休時，由被告等分別依法核定後，再由臺灣銀行（此部分另移送於臺灣臺北地方法院）配合被告機關辦理原告優惠存款之儲存，而與原告簽訂消費寄託契約，被告等並未與原告等訂定優惠存款之行政契約，原告等得辦理優惠存款之最高金額嗣因法令修正而有所變更，亦應由被告重新核定後，臺灣銀行始據以與原告重新辦理續約，原告若對被告之重新核定之優惠存款最高金額不服，認其權利受損，自應先循撤銷訴訟之程序請求救濟，再併為請求被告等給付優惠存款利息之差額，始為適法。然原告等收受被告依公保優存要點第3點之1規定養老給付得辦理優惠存款金額核定通知及計算單後，或未提起訴願（其中附表1編號2、3、4、6、10、23、25、27乙○○等8人起訴時原主張尚未接獲被告南投縣政府、臺中縣政府通知公保養老給付優惠存款期滿續存金額，因提起將來給付之訴，惟於言詞辯論期日原告訴訟代理人陳稱已收受核定金額之通知，並經被告南投縣政府、臺中市政府訴訟代理人陳明無誤-相關資料見本院卷壹第49、50、51、53、57、
173、175、177頁）、或提起訴願後未依法提起行政訴訟（撤銷訴訟）、或於提起撤銷訴訟時未併為請求（即附表1編號第19未○○、第21酉○○及編號第30黃○○-均僅提起撤銷訴訟，案號依序為本院96年度訴字第199號、96年度訴字第628號、96年度訴字第2號）系爭優惠存款之差額（上開情形詳如附表2所示），是原告等逕依行政契約之法律關係，對被告等提起本件給付訴訟，於法已有未合。況公保養老給付之優惠存款並非保險法之法定給付項目，其超過利息亦由退休支給機關編列預算支付，非由保險機關所收之保險費負擔，核屬政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本於權責審酌其適用範圍，已如上述，故被告依系爭公保優存要點第3點之1規定，分別核算原告於上開要點修正實施後各如附表1所示公保養老給付得續存優惠存款之金額，並無不合。又上開公保優存要點第3點之1新修正之規定，係適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，未生法規範效力真正溯及既往。至於公保優存要點前揭變更是否影響人民依該修正前之法律所生之合理信賴，應權衡人民信賴該法規範不予變動之信賴利益與國家因應社會、經濟與其財政狀態等公益之輕重，而為決定。按修正公保優存要點之公益理由，係為修正退休後所得不低於現職所得之不合理情況，於此一合理之公益考量範圍內調整「得續存優惠存款之最高金額」，同如上述，徵諸卷附被告機關養老給付得辦理優惠存款金額計算表所載原告月退休金及附表1原告依系爭公保優存要點核算可辦理續存優惠存款金額之利息，參酌目前社會一般薪資水準、物價水平、原告之身分地位等，系爭優惠存款利息之減少，難謂對原告退休生活之維持及保障已產生重大損害。從而，本件衡量公益及原告之利益損害，尚難認原告有據信賴保護主張適用修正前公保優存要點規定之餘地。原告主張公保優存要點有違法律保留原則、信賴保護原則、不溯及既往原則及平等原則，亦難謂可採。
（四）綜上所述，原告等之主張核非可採，其提起本件訴訟，請求被告等各應自如附表1所示下次續約日起，按月給付如附表1所示之優惠存款利息之差額及百分之五計算之利息，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年12月23日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官胡國棟
法官許武峰法官林秋華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年12月23日
書記官蔡逸媚