臺北高等行政法院97年度訴字第2138號判決

裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第2138號判決

裁判日期：民國99年10月14日

裁判案由：有關土地事務

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2138號99年9月30日辯論終結原告寅○○（即甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、
戊○○、庚○○、戌○○、亥○○、天○○、地○○、宇○○、辛○○、壬○○、癸○○、子○○、丑○○、卯○○、宙○○、玄○○、黃○○、Ｇ○○、Ｈ○○、未○○、申○○、酉○○、己○○○、巳○○○、Ｉ○○○之選定當事人）輔佐人Ｅ○○被告臺北市停車管理工程處代表人Ｃ○○○○○○住同上訴訟代理人Ｆ○○被告臺北市政府代表人Ｄ○○○○○○住同上共同訴訟代理人 黃坤鍵 律師複代理人 孫寅 律師上列當事人間有關土地事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文確認原告所有臺北市○○區○○段○○段八六二地號土地如附圖
A、B所示範圍（面積九十一平方公尺）無公用地役權之法律關係存在。
被告台北市停車管理工程處應給付原告新台幣肆拾伍萬零伍百伍拾元，及自民國九十七年九月四日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告台北市政府負擔二分之一；被告台北市停車管理工程處負擔十分之一；餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）按「多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起訴或被訴。」行政訴訟法第29條第1項定有明文，經查台北市○○區○○段○○段862地號土地，為甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○○、庚○○、Ｊ○○（85年7月2日死亡，繼承人為戌○○、亥○○、天○○、地○○、宇○○）、辛○○、壬○○、癸○○、子○○、丑○○、寅○○、卯○○、辰○○（99年9月6日死亡，繼承人為宙○○、玄○○、黃○○、Ｇ○○、Ｈ○○）、巳○○○、午○○○、未○○、申○○、酉○○分別共有，就本件因系爭土地所涉之公法上不當得利請求權及公用地役權之法律關係，為有共同利益之人，經其等具狀向本院表明選定當事人寅○○為全體起訴，依前揭規定，尚無不合，應予准許。
（二）按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。本件原告起訴請求返還無權占有土地之公法上不當得利，訴訟中追加請求確認同一土地公用地役權之法律關係不存在，經核有關系爭土地是否具有公用地役權存在，攸關被告管理使用是否有法律上之原因，與本件公法上不當得利是否成立，其基礎事實同一，且證據資料可得援用，原告此部分之追加，本院認屬適當，應予准許。另本件原告就不當得利及確認公用地役關係不存在之二項請求，因慮及對被告二人權責範圍有所誤認，而影響訴訟結果，故將原訴變更為複數被告之主觀的預備訴之合併，即於先位被告之訴為無理由時，始請求對備位被告之訴為裁判，本院認此變更在訴訟上所據之基礎事實仍屬同一，攻擊防禦方法及訴訟資料可得相互為用，，不致延滯訴訟程序之進行，亦應准許，先予敘明。
二、事實概要：原告主張被告自民國83年1月1日起，無法律上原因，占用原告所有坐落臺北市○○區○○段○○段862地號如附圖所示Ａ、Ｂ範圍之土地（下稱系爭土地），面積計91平方公尺，規劃設立停車場經營使用，致原告受有損害，被告並因而受有利益，故請求被告返還不當得利，並確認系爭土地並無公用地役權之法律關係存在，為此提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）系爭土地於民國82年間，因被告徵收鄰近之同段859地號土地時，而為被告占用，並於其後連同已徵收之859地號土地一併作為停車場用地，致造成原告財產上之損害。
（二）系爭土地非屬既成道路，無公用地役關係存在：
1、依據司法院大法官釋字第400號解釋理由書所載，成立公用地役關係須具備以下3要件：「首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。」
2、系爭土地於72年間原告為耕種及附近親友通行之便，有出具同意書，同意讓文山區公所於該地號的田徑上鋪設柏油，並保留隨時恢復田地原貌的權利；且77年間因部分田地與建商合建而允許該建築商於建築期間通行該地；又94年間系爭土地後方有建商因建築通行所需，原告於收取權利金後准許該建商於建築期間通行該地。可知系爭土地非供公眾通行使用，而係供特定之住戶通行使用而已，系爭土地並不符合前揭大法官解釋理由書中所稱「為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時」，故非既成道路，亦無公用地役關係。
3、由被告提供之80年間之空照圖可知系爭土地與859地號土地在未徵收前，係一大片相連並維持農作之農地，故被告主張系爭土地已由臺北市文山區公所維護管理在案，認該土地為道路而非農田，與實際事實不符。且文山區公所於99年9月2日北市文建字第09935181800號函中亦明確表示「該路段道路本所未曾維護」故被告主張系爭土地已由文山區公所維護管理，認系爭土地為道路而非農田，並無理由。
（三）土地稅減免並不能作為認定系爭土地為既成道路之依據：
1、被告主張系爭土地因土地稅減免規則第9條規定免徵地價稅乙事，因稅捐的減免係稅捐機關的權責，民眾稅捐法律知識有限，能有免稅的機會當然不會反對，更不會細究適用的法條的內容，如因免徵地價稅而遭受土地必須供公通行使用，無法自由使用收益的不利結果，兩者相權明顯失衡；更何況依同法第22條第1項第3款規定：「……經都市計劃編為公共設施保留地（應根據主管地政機關通報資料辦理）者，應由稽徵機關依通報資料逕行辦理或由用地機關函請稽徵機關辦理，免由土地所有權人或典權人申請」。可知原告僅係被動得知此項免稅核定，豈可將減免稅捐事由的不利益由人民負擔。實際上系爭土地本符土地稅法第22條第1項第5款規定：「依都市計畫編為公共設施留地，仍作農業用地使用者。」應課徵田賦，而田賦已自76年第2期（即下半年）起停徵，所以理應無稅捐負擔。
但基於人民對公家機關的信賴，復因稅捐法律知識的不足，未能就最佳利益提出申請，而受到核定課徵地價稅的不利益後果，更可顯示人民在稅捐上的弱勢。
2、核定免稅與否之權限，如上所述，既為主管機關的權責，則主管機關有否實際查核認定與現狀是否相符，則屬未知，仍應依實際狀態認定是否屬於既成道路，且即便是有權機關之認定，其認定是否出於恣意，亦應受司法審查而非以此不相關之免稅核定即草率認定為既成道路，致侵害人民之權益。
3、土地稅減免規則第11條規定：「都市計畫公共設施保留地，在保留期間未作任何使用並與使用中土地隔離者，地價稅或田賦全免。」系爭土地在62年間即被劃為道路預定地，成為公共設施保留地，符合上開規定，惟稅捐機關卻捨此不為，而以對原告不利且不符事實之規定核定免稅，此種不利益，非原告所得預見，且亦係稅捐機關恣意認定，不足以作為依據。
（四）本件符合公法上不當得利：
1、被告認為在系爭土地設置路邊停車場係本於停車場法的授權，所以有法律上的原因。但該法係授權公家機關在公有道路或合法租賃的私有土地上設置路邊停車場，並非授權公家機關侵害人民財產權，故被告使用系爭土地作為停車場使用，實無法律上之原因，原告遭受不能自由使用收益土地之損害，與被告占用系爭土地享有之利益間，二者有因果關係。
2、本案係公權力侵害人民財產權，屬公法上侵權行為，惟被告因占用系爭土地受有利益，亦符合公法上不當得利之要件，為請求權競合的關係。但主張公法上侵權行為，須證明侵權者主觀上有否故意或過失，且請求權時效較公法上不當得利為短，舉證責任較重，故在請求權競合的情況下，當然主張較有利之公法上不當得利請求權。
3、被告主張原告計算之賠償金額過高，惟96年11月5日會勘當日，被告確定其確有佔用土地時，其出席人員雖表示將協商賠償事宜，惟事後卻毫無回應，僅於97年6月23日以北市停一字第09739552100號函聲稱依法行政無須賠償，根本未就賠償金額等相關事宜與原告溝通，原告僅得提出訴訟加以救濟。依土地法第97條第1項之規定，可知都市土地若非作為房屋基地使用，其租金並不受土地申報總價年息百分之十之限制，原告請求以申報總價百分之十計算租金，尚稱合理。
（五）本案公法上不當得利不適用租金短期時效之規定：最高行政法院96年度判字第914號判決意旨謂「行政程序法施行前發生之公法上請求權，其請求權時效為15年」，本件公法上不當得利，行政法並無明確規定，故應參酌民法相關規定，以類推適用。最高法院94年度台上字第1198號判決謂「……再因侵權行為受利益致被害人受損害時，依法被害人有損害賠償請求權及不當得利返還請求權，其損害賠償請求權雖因時效而消滅，但其不當得利返還請求權在同法第125條之消滅時效完成前，仍得行使之。……此種不當得利返還請求權，本屬損害賠償之性質，原非租金之替補，亦即並非基於一定之法律關係，因1年以下時間之經過而依序發生之定期給付債權，原審因認無適用民法第126條短期時效之餘地，難謂有何違背法令……」。
可知本件係在90年1月1日行政程序法施行以前，應有15年請求權時效，且衡諸上開判決意旨，相當於租金之損害，僅係計算上便利之標準，其本質兼有損害賠償及不當得利之性質，故自83年1月1日起至89年12月31日止之不當得利，尚在請求權時效範圍內，而施行後，因行政程序法規定僅有5年之請求權時效範圍，故請求5年（即91年12月19日起至96年12月20日）之損失。
（六）原告並聲明：
1、先位聲明：請求被告臺北市政府應賠償原告等人新臺幣（下同）12,878,775元整及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息；並確認原告所有臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地如附圖A、B所示範圍（91平方公尺）無公用地役權之法律關係存在。
2、備位聲明：被告臺北市停車管理工程處應賠償原告等人12,878,775元整及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息；並確認原告所有臺北市○○區○○段○○段862地號土地如附圖A、B所示範圍（91平方公尺）無公用地役權之法律關係存在。
3、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）系爭862號土地確為既成道路：
1、系爭土地係坐落於臺北市○○區○○街○巷，為8米都市○○道路，該道路自83年起即由臺北市文山區公所維護管理在案，此有臺北市文山區公所98年5月12日北市文建字第09835671600號函文可稽，若非通行道路，臺北市文山區公所豈有無端進行維護管理之必要？足證土地應為公眾通行之道路，而非農田。
2、另原告亦承認系爭土地自72年起已由景美區公所鋪設柏油作為住戶通行使用，77年、94年原告均與建商訂立合約，做為道路供建商及住戶通行之事實，原告雖主張渠「主觀上」僅願意供建商及特定住戶通行，惟「客觀上」任何人均得通行該土地，且若該土地非為道路而係農田，又如何能供建商及住戶通行，故系爭土地為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時，於公眾通行之初（至少為72年起），土地所有權人因收取對價並無阻止之情事，經歷之年代久遠遠而未曾中斷，該土地已成立公用地役關係，確為既成道路無疑。
3、原告以系爭土地具有公用地役關係為由，主動向臺北市稅捐稽徵處文山分處（下稱文山分處）申請免徵地價稅，經文山分處實地勘查後認定具有公用地役關係後，准予免徵。足證原告對於系爭土地係具有公用地役關係之「既成道路」早有自認且與事實相符。
（二）原告起訴主張被告無權占有系爭道路為無理由，原告就本件事實不符合公法上不當得利請求權：
1、釋字第400號解釋文謂：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益」。是原告因系爭土地之公用地役關係，無法自由使用收益，不因被告於系爭土地劃路邊停車場，向使用者收取停車費而有異，則二者間即無因果關係。
2、系爭土地既為既成道路，則被告為因應停車之需要，視道路交通狀況，設置路邊停車格並向使用者收取停車費，乃屬依法行政之行為，其所收取之停車費，具備法律上之原因，並非無法律上原因，且亦屬道路管理之行政行為，即與無法律上之原因而受利益之情形有別。且系爭土地之所有權現雖仍屬原告等所有，惟於公用地役關係發生後，揆諸前揭解釋意旨，其使用權及收益權之行使均受有限制。故原告等於上開土地之使用權及收益權之行使既受有限制並非因被告劃設停車格及收取停車費而受有損害，二者間無因果關係，自不生不當得利之問題。
（三）原告並無使用系爭土地收益之可能，當無受有損害之可能；縱有損害，原告主張計算之金額亦顯然過高。
1、土地法第93條規定，依都市○○○○○○道路或其他公共使用之土地，得為保留徵收，並限制其建築。但臨時性質之建築，不在此限。在公共設施道路及綠地保留地上，申請臨時建築者，限於計畫寬度在15公尺寬以上，並應於其兩側各保留4公尺寬之通路，「都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法」第7條定有明文。查都市計劃公共設施保留地在未取得前依都市計劃法第50條第3項規定，土地所有權人固得申請為臨時建築使用。惟依據該條項後段授權由內政部訂定之都市計劃公共設施保留地臨時建築使用辦法第3條規定：「公共設施保留地臨時建築不得妨礙既成巷路之通行，鄰近之土地使用分區及其他法令規定之禁止或限制建築使用」，是都市○○道路預定地，若欲搭建竹籬圍牆，亦應依都市計劃法及都市計劃公共設施保留地臨時建築使用辦法等有關規定先取得臨時建築許可證，且依該辦法第7條規定：「限於計劃寬度在15公尺寬以上」始得為之，此有最高行政法院（89年7月1日改制前為行政法院）72年判字第1148號判決可稽。
2、本件系爭土地為8米都市○○道路，計劃寬度未達15公尺以上，依法已不得申請為臨時建築使用，原告亦未依都市計劃法及都市計劃公共設施保留地臨時建築使用辦法等有關規定先取得臨時建築許可證，足證原告並無利用該土地使用收益之可能，亦不會受有損害。
3、又原告主張依據土地法97條第1項規定計算不當得利之數額，惟查，基地租金之數額，除以基地申報地價為基礎外，尚須斟酌基地之位置、工商業繁榮之程度、承租人利用基地之經濟價值及所受利益等項，並與鄰地租金相比較，以為決定，並非必達申報總地價年息百分之十最高額（最高法院68年台上字第3071號判例參照）。縱使系爭土地如被告所言為農地，則其租金價值當遠不及臺北市房屋之租金，且系爭土地為都市○○道路用地，依法根本不得出租予他人收益，原告主張依據土地法97條第1項規定，比照臺北市房屋以公告地價之百分之十計算相當於不當得利之租金，顯然過高。再者，原告亦未實際丈量系爭土地面積，驟以面積110平方公尺作為計算基礎，亦屬無據。
（四）被告主張公法上不當得利之請求權已因時效而消滅：
1、按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」行政程序法第131條及民法總則施行法第18條分別定有明文。查於行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院96年度判字第914號判決意旨可資參照）。又按行政程序法施行前，所發生公行政對人民之公法上請求權，固應類推適用民法關於時效期間之規定，然其時效完成則應為權利當然消滅，而非僅發生義務人得為拒絕給付之抗辯，此有最高行政法院95年8月22日庭長法官聯席會議決議可參。又行政程序法第
131條第2項規定亦未因該公法上之請求權係行政機關對於人民之請求權或人民對行政機關之請求權而有異，是以行政程序法施行前，所發生人民對行政機關之公法上請求權，基於相同之法理，自應為時效完成之法律效果而為權利當然消滅，法所當然。
2、本件原告以被告開設停車場時，將其所有位於臺北市○○區○○段○○段862地號一部份之土地納入停車場範圍內，請求返還公法上不當得利，惟查，停車場係於89年5月
1日開場使用（惟原告主張自84年1月起遭被告占用），應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟自行政程序法施行日（即90年1月1日）起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長，參諸前開規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，亦即本件原告對被告之公法上不當得利返還請求權時效，應至94年12月31日屆滿，惟因當日係星期六之休息日，翌日則為星期日，則參諸民法第122條之規定，即延至95年1月2日屆滿，惟原告遲至97年8月25日始提起本件行政訴訟，參諸上揭規定及最高行政法院95年8月22日庭長法官聯席會議決議，其請求權時效業已完成，且是項請求權利為當然消滅，而不得再為本件請求。
（五）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
五、經查，臺北市○○區○○段○○段862地號，為原告及選定人所有，有土地謄本、戶籍資料及繼承系統表在卷可稽，而被告就前開土地如附圖Ａ、Ｂ所示範圍（面積計91平方公尺），曾將之作為萬慶街平面停車場之部分用地，並於其上設有水溝、ㄇ型及圍籬等情，為兩造所不爭執，並有被告台北市停車管理處96年11月19日北市停一字第09639953700號函暨所附會勘紀錄在卷可參，且經本院會同台北市古亭地政事務所測量明確，製有勘驗筆錄、土地複丈成果圖、照片（本院卷第230-244頁）附卷可稽，故此部分之事實，應堪認定。原告主張系爭土地非屬既成道路，無公用地役關係存在，被告占有使用應有公法上之不當得利，被告則以系爭土地因屬既成道路而成立公用地役之法律關係，故原告未能使用土地之損害，與被告設置停車場並無因果關係，且原告請求已罹於時效等節，資為置辯，故本件應審酌之爭點即為：㈠系爭土地是否為既成道路，而有公共地役關係存在？㈡原告向被告請求返還公法上不當得利，是否有理由？
六、本院之判斷：
（一）原告訴請確認其所有之臺北市○○區○○段○○段862地號土地如附圖A、B所示範圍（91平方公尺），無公用地役權之法律關係存在部分：
1、依司法院釋字第400號解釋理由書：「……公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地權之概念有間，久為我國法制所承認（參照本院釋字第二五五號解釋、行政法院四十五年判字第八號及六十一年判字第四三五號判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。……」由是可知，既成道路成立公用地役關係之要件須為：(1)供不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時。(2)於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事。(3)經歷之年代久遠而未曾中斷。
所謂年代久遠雖不必限定其期間，但應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概。上開司法院解釋，肯認得以事實性狀態的時效理由成立公用地役關係，無須國家或行政主體另作成設定公用之行政處分或設定公用地役關係之行政處分，但嚴格要求既成道路成立公用地役關係須具備上開之三項要件。私有土地上所形成之供不特定公眾通行之用的道路，在公法上如認已成立公用地役關係存在，則其所有權之行使應受限制。
2、本件原告主張坐落台北市○○段○○段○○○○號土地，為原告與其選定人所有等情，業據原告提出前開862地號土地謄本（本院卷第13-18頁）、戶籍謄本、繼承系統表附卷可稽，而該862地號土地於62年10月24日經公告為道路用地（公共設施用地），亦有土地使用分區證明書在卷可參（本院卷第276頁），且為兩造所不爭執。原告主張系爭土地（862地號土地如附圖Ａ、Ｂ所示範圍），為被告台北市停車管理工程處闢建停車場使用而無權占有一節，則為被告所否認，並主張系爭土地為道路用地，依80年航測圖顯示係屬空地，現況亦是道路供公眾通行，且862地號土地自84年起即依土地稅減免規則第9條規定免徵地價稅，而認有公用地役關係存在云云，惟查：862地號如附圖Ａ、Ｂ所示範圍土地，依被告所提出80年間之航照圖以觀，其上種有林木，並非空地，且未能顯示為可供通行之道路等情，有80年航照圖（本院卷第274-275頁）附卷可稽，足見被告所稱系爭土地早已供不特定公眾通行使用，並非事實。
3、雖被告主張萬慶街37巷所在土地，早供作道路使用，並由台北市文山區公所維護管理云云，惟將前開航照圖與被告所提套繪圖（本院卷第262頁、第289頁）對照以觀，系爭土地旁雖確鄰有可供通行之巷道（原萬慶街37巷，現為萬慶街51巷），且該巷道土地，部分亦坐落862地號土地，惟原告於本件訴訟主張被占用之862地號土地，係在原萬慶街停車場場內部分之土地，並非其旁供通行之萬慶街51巷土地部分，已為原告所陳明，且依被告提出前開停車場86年間闢建時之照片，可看出系爭停車場外圍ㄇ型柵欄，係沿原有巷道旁圈圍等情，此有被告台北市停車管理處86年1月15日估驗計價單暨所附照片可稽（本院卷第263-
264頁），足見原告主張被占用之土地，係在該停車場內，與外圍供通行之巷道，坐落位置有所不同，縱認該萬慶街37巷或51巷所在土地，多年以來即有供公眾通行使用之事實，且部分巷道亦係坐落於862地號，然與本件原告主張遭占用部分無關，是以被告既未能舉證本案系爭土地有如何供公眾通行多年之事實，縱該部分土地作為停車場使用之初，所有權人並無阻止情事，然其既非前開解釋所揭示為不特定之公眾通行所必要之既成道路，且其年代亦非久遠而不可考，則被告主張系爭土地有公用地役關係存在，尚難認屬有據。
4、被告雖另主張前開862地號土地，自84年起即依土地稅減免規則第9條規定免徵地價稅，足見該土地有無償供公共使用之事實，並提出台北市稅捐稽徵處文山分處97年5月
5日北市稽文山甲字第09732422700號函（本院卷第49頁）為證，惟按「無償供公共使用之私有土地，經查明屬實者，在使用期間內，地價稅或田賦全免。……」土地稅減免規則第9條前段固有明文，惟同法第22條第3款亦規定：「依第七條至第十七條規定申請減免地價稅或田賦者，公有土地應由管理機關，私有土地應由所有權人或典權人，造具清冊檢同有關證明文件，向直轄市、縣（市）主管稽徵機關為之。但合於下列規定者，應由稽徵機關依通報資料逕行辦理或由用地機關函請稽徵機關辦理，免由土地所有權人或典權人申請：一、……三、經都市計畫編為公共設施保留地（應根據主管地政機關通報資料辦理）。……」，本件862地號土地為道路用地（公共設施用地），有使用分區證明書可據，是以862地號土地係因有無償供公共使用事實，且經主管機關查明而受有地價稅減免，或因其為公共設施用地，而由稽徵機關依通報資料逕行辦理減免地價稅，均有可能，經本院向台北市稅捐稽徵處文山分處函詢該862地號土地減免原因及資料，據覆87年前所有台北市文山區土地地價稅減免資料均已銷毀，此有該分處99年9月6日北市稽文山甲字第09933371500號函（本院卷第267頁）可參，是亦無從得知系爭土地是否曾經該分處查明有無償供公共使用之事實，故被告僅憑862地號減免地價稅之事實，逕而推認系爭土地為既成道路，尚難認屬可採。
5、從而，被告就釋字第400號所揭示既成道路成立公用地役關係之要件事實，既未能舉證證明，則尚難認定系爭土地有公用地役權之法律關係存在。又所謂公用地役關係，係指私法上所有權人之所有物在國家或行政主體所設定的公共目的範圍內負有公法上的供役性。私法上所有權人一方面在對其所有物的使用，負有公法上公用地役關係存在的範圍內容忍公眾使用之義務，另一方面，所有權人亦在其所負有容忍義務範圍內，不再承擔對該物的修繕、管理與維護之義務，而由國家或行政主體承擔。是所有權人爭執其所有之系爭土地不成立或不存在公用地役關係，即難認無確認之法律上利益；其據以提起確認訴訟，乃為正確之訴訟類型。且以主張有公用地役權存在，並將其土地用來遂行公共性目的與任務履行之國家或行政主體，列為確認訴訟之被告，即屬適格。本件原告先位請求以台北市政府為被告，聲明確認原告所有臺北市○○區○○段○○段86
2地號土地如附圖A、B所示範圍（91平方公尺）無公用地役權之法律關係存在，依前開說明，為有理由。又原告就此部分之先位請求既有理由，則其就同一法律關係以台北市停車管理工程處為被告之備位請求，即無庸再予審酌，附此敘明。
（二）原告對被告是否有公法上之不當得利請求權存在部分：
1、按關於公法上不當得利之返還請求權，我國行政法上雖無明文規定，但其法律概念，基本上已為學術界及實務界所普遍認同，並形成一定程度之法規範，可拘束相關之當事人。其中程序部分，當事人可依行政訴訟法第8條第1項前段規定，向高等行政法院提起一般給付之訴進行求償；實體部分，則在性質相近似的範圍內，可類推適用民法上不當得利之相關規定。依民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」係屬不當得利之定義性規範，公法上不當得利之返還請求權自可加以類推適用。
2、原告主張系爭土地為被告台北市停車管理工程處所管理之萬慶街停車場占用等情，為被告台北市停車管理工程處所不爭執，依台北市停車管理工程處組織規程，被告台北市停車管理工程處為該停車場之設置管理機關，故因其無權占用他人私有土地所生公法上不當得利，自應以台北市停車管理工程處為被告請求，原告先位請求被告台北市政府給付不當得利，應無理由，本院自應就原告備位請求之被告（即台北市停車管理工程處）有無公法上不當得利而予審理，先予敘明。本件被告台北市停車管理工程處雖主張依停車場法之規定，被告台北市停車管理工程處得視道路交通狀況，設置路邊停車場，且此道路未限於公有道路，私有公用之道路亦包括在內云云，惟查，被告台北市停車管理工程處所占用之系爭土地，並無公用地役權存在，業經認定如前，系爭土地自非屬私有公用道路，是以被告台北市停車管理工程處援引停車場法作為使用系爭土地之法律上依據，應非可採。被告台北市停車管理工程處復稱系爭土地原即為道路用地，原告因而無從自由使用收益，故被告台北市停車管理工程處之占用行為，與原告所受損害間，並無因果關係云云，惟查，系爭土地所屬之862地號土地，雖為道路用地，然未經徵收等情，為兩造所不爭，原告因862地號土地為公共設施用地（道路用地），其使用上雖受法令限制，然依都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法第4條規定，仍得作為包括停車場之臨時建築使用，故並非被告所稱絕無使用收益之可能，且查本件被告台北市停車管理工程處占用系爭土地，亦係供作收費停車場之用，自難認被告台北市停車管理工程處之行為，與原告受損害間，無因果關係存在，是以被告台北市停車管理工程處此部分之主張，應難憑採。
3、又原告雖主張系爭土地於83年間已遭占用，然為被告台北市停車管理工程處否認，經查，萬慶街停車場係於85年10月1日開工等情，有台北市停車管理處86年1月15日估驗計價單在卷可稽（本院卷第263頁），原告就系爭土地於83年1月1日至85年9月30日間，如何為被告台北市停車管理工程處占用之事實，未能舉證以實其說，自難遽採。又原告於96年間向被告台北市停車管理工程處陳情後，兩造即於96年11月14日會勘確認占用範圍，此有台北市停車管理處96年11月19日北市停一字第09639953700號函（本院卷第28-31頁）所附96年11月14日會勘紀錄可憑，被告台北市停車管理工程處嗣即於96年12月9日完成邊界退縮事宜而返還占用之系爭土地等情，亦有台北市停車管理處96年12月20日北市停一字第09639965900號通知函（本院卷第272頁）及照片（本院卷第187-188頁）可稽，原告受通知後亦無異議，堪認系爭土地至96年12月9日止，已無占用之事實。從而，本件被告台北市停車管理工程處，於85年10月1日至96年12月9日間，無權占用原告所有系爭土地開闢停車場使用之事實，應堪認定。
4、按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」行政程序法第131條第1項定有明文，次按，行政程序法90年1月1日施行前，公法上請求權之消滅時效期間，依實務通說類推適用民法第125條一般時效即15年之規定，惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，應類推適用民法總則施行法第18條第2項及債編施行法第3條第2項規定，自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，此俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致。本件無權占用他人土地，因係供作給付行政用途，具公法性質，而發生公法上不當得利，已如前述，則原告有關公法上不當得利請求權之行使，自有前開規定之適用。經查，原告於85年10月1日至89年12月31日之不當得利請求權，係於行政程序法90年1月1日施行前成立，依前開說明，原告至遲應於95年
1月1日前行使，惟原告於97年8月25日始提起本件訴訟請求，是前開期間之不當得利請求權，即因罹於時效而消滅。至於原告主張之不當得利請求權成立於行政程序法施行後部分，依行政程序法第131條第1項規定，因5年間不行使而消滅，故自原告起訴日97年8月25日回溯前5年至92年8月25日起，至被告台北市停車管理工程處96年12月9日停止占用之日止，原告主張不當得利請求權，為有理由，其餘部分，因已罹於5年時效，其請求權消滅，原告自不得再為主張。
（三）原告得向被告台北市停車管理工程處請求之不當得利數額部分：
1、按無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益，民法第179條前段定有明文。又依不當得利之法則請求返還不當得利，以無法律上之原因而受利益，致他人受有損害為其要件，故其得請求返還之範圍，應以對方所受之利益為度，非以請求人所受損害若干為準，無權占有他人土地，可能獲得相當於租金之利益為社會通常之觀念（最高法院61年台上字第1695號判例意旨參照），前開法律及判例意旨，於本件公法上不當得利自得類推適用。
2、依前開說明，被告台北市停車管理工程處於92年8月25日起至96年12月9日止，既因無權占用系爭土地，自獲有相當於租金之利益，致原告受有無法使用系爭土地之損害。本院審酌系爭土地為公共設施用地，其使用受有限制，且位於台北市○○街○巷內，現由原告出租他人作為停車場使用等情；暨參照土地法第105條準用第97條規定，認依系爭土地申報地價年息4％，作為計算被告台北市停車管理工程處無權占用系爭土地所受相當租金之利益基準，應為允當，原告主張依公告現值年息10%計算，尚難認屬有據。
3.又土地所有權人未為地價之申報，依法以公告地價80％作為其法定地價即申報地價（土地法第148條、平均地權條例第16條參照），本件原告未為地價之申報，有土地謄本可據，是以參照各年度公告地價，系爭土地92年、93年至95年、96年之申報地價每平方公尺應各為25680元（即公告地價每平方公尺32100×80％＝25680）、28160元（即公告地價每平方公尺35200×80％＝28160）、32160元（即公告地價每平方公尺40200×80％＝32160），則本院依前開計算基準，計算92年8月25日至96年12月9日止，應返還原告無權占用系爭土地受有相當租金之不當利益為450550元，計算式如下：
(1)92年8月25日至92年12月31日（共129日）25680x91x4%x129/365=33036（元以下四捨五入）
(2)93年1月1日至95年12月31日（共3年）28160x91x4%x3=307507（元以下四捨五入）
(3)96年1月1日至96年12月9日（共343日）32160x91x4%x343/365=110007（元以下四捨五入）
(1)+(2)+(3)=000000
0、從而，被告台北市停車管理工程處應返還原告無權占用系爭土地受有相當租金之不當利益450550元，並加計自起訴狀繕本送達翌日起（即97年9月4日）之法定遲延利息，是原告在此範圍內所為不當得利之請求，為有理由；至於原告主張逾此所為之請求，即非有據，應予駁回。
七、綜上所述，原告請求確認系爭土地無公用地役權之法律關係存在部分，其先位請求以台北市政府為被告部分，為有理由，應予准許；原告請求返還不當得利部分，其先位請求以台北市政府為被告部分，為無理由，然其備位請求以台北市停車管理工程處為被告部分，於請求給付原告450550元及自97年9月4日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息範圍內，為有理由，應予准許，逾此範圍之請求，則屬無據，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊或防禦方法及聲明陳述，於審酌後認與本件之結論無涉，爰不逐一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條、第85條第1項但書，判決如
主文。中華民國99年10月14日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官蕭惠芳
法官林玫君法官劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年10月14日
書記官林苑珍